Complexité normative et rôle des Parlements à l'époque de la  mondialisation

Lisbonne, Mai 1999

 AVANT-PROPOS

Le Groupe de travail constitué à Helsinki par les Présidents des Parlements européens sur les problèmes de la qualité de la législation a préparé. en vue de la conférence plénière de Lisbonne, un document qui se divise en deux parties.
La première partie contient une analyse des causes principales de la complexité normative dans les démocraties avancées; la seconde présente les lignes d'action politiques permettant d'affronter cette question, telles qu'elles ont été approuvées par le groupe de travail lors de la réunion qui s'est tenue à Rome les 11 et 12 décembre 1998.

A l'unanimité, la Conférence de Lisbone, qui a eu lieu les 21 et 22 mai 1999, a proposé que le document preparé par le groupe de travail soit confié aux Présidents, pour qu'ils décident sur l'opportunité de le porter à la connaissance des organes parlementaires compétents ou de chacun des députés, que le sujet de la législation soit inclus à l'ordre du jour de la prochaine Conférence des Présidents à Rome, et que ce même sujet fasse l'objet d'un groupe de travail ad hoc, selon la méthode suivie jusqu'ici.

 TABLE DES MATIERES

1. Eléments d'analyse

1.1. Le problème de la complexité excessive du système normatif et ses implications dans le cadre communautaire et dans les différents systèmes nationaux
1.2. Différents niveaux d'une politique pour la législation dans le contexte de la complexité normative

1.2.1. La réorganisation et la simplification de la réglementation en vigueur
1.2.2. La conception et la vérification des résultats des politiques législatives au sein de l'exécutif
1.2.3. Le rôle des Parlements

2. Lignes d'action permettant d'affronter la question de la complexité normative

 Complexité normative et rôle des Parlements à l'époque de la  mondialisation

 1. Eléments d'analyse

1.1. Le problème de la complexité excessive du système normatif et ses implications dans le cadre communautaire et dans les différents systèmes nationaux.

Le thème de la "complexité excessive du système normatif" s'impose dans tous les pays de l'Europe, dans l'Union européenne ainsi que dans nombre d'organismes internationaux (OCDE, FMI).
Les citoyens, les associations et les entreprises, de toutes parts, expriment de façon de plus en plus évidente un malaise dû au poids excessif de réglementations d'origines et finalités diverses. Les administrations publiques manifestent constamment la difficulté à réaliser les objectifs des politiques publiques. La croissance quantitative des normes est un phénomène objectif et mesurable. Il implique aussi bien la sphère publique (sur le plan de la loi ainsi que sur celui des réglementations) que la sphère privée, qui participe aussi à la production d'une grande quantité de règles de portée plus ou moins générale et impérative.
De nombreux gouvernements européens ont adopté des programmes de simplification normative, parfois imposants. L'Union européenne elle-même poursuit depuis longtemps cet objectif par de nombreuses initiatives, entre autres de nature interinstitutionnelle. Mais les résultats obtenus jusqu'ici ne semblent pas satisfaisants.
Les méthodes de simplification essayées jusqu'à ce jour, de nature principalement technico-juridique, sont insuffisantes par rapport à l'envergure générale et profonde des phénomènes qui sont à la base de la croissante complexité normative.
Il faut en premier lieu faire une distinction entre la partie que l'on peut éliminer et celle que l'on ne peut pas éliminer dans la complexité normative et agir avec des instruments différenciés sur chacune des deux parties. Des techniques de simplification et d'amélioration de la qualité des textes législatifs peuvent s'appliquer à la partie qui peut être éliminée. Quant à la partie qui ne peut pas être éliminée, qui est prédominante, les institutions politiques ne peuvent agir qu'en adaptant leur façon d'être et leurs procédures. Nous sommes en effet confrontés ici à une situation nouvelle de nature permanente et de surcroît en accélération graduelle. Ses caractéristiques sont dictées par des raisons structurelles de complexité de la société actuelle dans les économies les plus avancées et les plus intégrées.


Caractère structurel de la complexité normative dans les sociétés les plus avancées
La complexité toujours croissante de la réglementation découle d'éléments de structure de la société actuelle et notamment du développement des systèmes sociaux et politiques contemporains. Complexité sociale et complexité normative sont étroitement liées: d'un côté, la première justifie en partie la seconde, de l'autre, la seconde contribue à accroître davantage la première.
Certains facteurs de la complexité sociale déterminent une complexité technique croissante des normes produites, alors que d'autres exigent simplement une augmentation quantitative de leur nombre. Les principaux facteurs peuvent être définis de la manière suivante:


- l'évolution des marchés en régime d'économie ouverte mondiale: la réglementation nationale et supranationale des marchés est alimentée de plus en plus par la nécessité d'assurer des formes correctes d'intégration et de concurrence;
- pour les pays de l'Union européenne, le développement de l'intégration européenne, qui a déterminé la multiplication importante de réglementations d'origine ou de formation communautaire et l'exigence de l'intégration de différents systèmes;
- le développement technologique qui exige des formes de réglementation de plus en plus étendues et complexes, en constante adaptation: le développement des connaissances techniques et scientifiques, dans chaque domaine, détermine l'exigence d'une réglementation rapide au niveau planétaire ou l'adaptation constante des disciplines existantes;
- l'interdépendance constante des phénomènes qui se produisent dans le monde entier influence constamment la réglementation de chaque pays et exige son adaptation constante;
- la réduction de la capacité de synthèse et de médiation sociale des grands systèmes de parti et de leadership conduit à la multiplication ou le renforcement des centres autonomes de représentation des intérêts qui exigent des formes spécifiques de réglementation et de tutelle;
- une articulation accrue de la société et des sous-systèmes qui la constituent, accompagnée d'un affaiblissement des centres d'autorité sociale et des systèmes de solution informelle des conflits; une demande accrue de protection réglementaire de la part de groupes sociaux et d'intérêts séparés;
- la tendance vers une contractualisation croissante des rapports sociaux engendre d'autres normes, de caractère bilatéral ou multilatéral mais qui produisent de toute manière des effets également vis-à-vis de tiers. Cela détermine parfois par contrecoup, surtout dans les pays qui ont une tradition de centralisation, une réaction législative visant à ramener vers l'homogénéité la multiplication de situations hétérogènes produites par la réglementation contractuelle;
- le développement technologique du système de l'information constitue en même temps le contexte et l'une des causes de la prolifération normative: les effets de la circulation des informations dans la formation de questions de caractère politique et dans la mobilisation de l'opinion publique afin d'obtenir des réponses de type normatif; de surcroît, l'énorme accroissement de la portée, de la rapidité et de l'accessibilité des moyens de communication a réduit les coûts de la formation de groupes d'intérêt concentrés sur des thèmes de natures diverses qui exigent des interventions normatives en leur faveur (de la défense des intérêts diffus à celle des intérêts microsectoriels);
- un cycle politico-électoral démocratique: l'alternance de majorités diverses provoque la nécessité de vastes transformations périodiques dans les politiques législatives; la fréquence d'élections à différents niveaux et d'importance nationale augmente la fréquence d'interventions normatives en fonction d'une visibilité politique pour répondre aux intérêts organisés qui exercent la plus grande influence dans les périodes électorales (catégories organisées, intérêts territoriaux, etc.).



Principales caractéristiques de la production normative dans les pays européens et conséquences de la complexité sociale sur la législation et sur les autres sources de production de normes.

La production des normes dans chaque pays est caractérisée par:

o la complexité croissante des politiques
o la prédominance de facteurs techniques dans la définition des choix possibles
o la multiplication et la différenciation des sources.

En particulier:

a) la législation approuvée par les Parlements est, dans de nombreux pays, élaborée principalement au sein de l'exécutif; c'est pratiquement toujours le cas en ce qui concerne la législation de l'Union européenne;
b) la législation de plus grande portée politique fait partie des grandes politiques, constituées par une pluralité d'interventions reliées entre elles, souvent aussi bien au niveau de l'Union européenne qu'au niveau national, en partie de réglementation et en partie de gestion (politiques de contrôle du déficit, privatisations, réformes de l'administration publique et de l'état social, nationalité et immigration, simplification des normes, etc.); les grandes politiques exigent un degré élevé de cohérence et d'efficacité pour un résultat global. Elles présentent donc une complexité technique très élevée;
c) la législation sectorielle possède également des caractéristiques de complexité technique élevée à cause de sa spécialisation croissante; le pourcentage de normes qui émanent directement de l'exécutif à travers des procédures principalement administratives est en augmentation;
d) la production législative exige des modifications et des adaptations constantes à cause d'une difficulté permanente de fonctionnement et par rapport à une réalité sociale en mutation rapide (il suffit de voir, par exemple, la fréquence avec laquelle la législation sur l'immigration est modifiée dans certains pays européens tels que la France, l'Allemagne et l'Italie);
e) la législation nationale, dans de vastes secteurs, est soumise aux politiques qui sont définies au sein de l'Union européenne et s'enchevêtre avec la réglementation produite par l'Union européenne elle-même;
f) à l'intérieur de chacun des pays ordonné selon un système fédéral ou régional (Allemagne, Autriche, Belgique, Espagne et Italie) on voit également s'étendre progressivement la zone réservée à l'autonomie normative de Länder, régions, autorités locales;
g) l'application du principe de subsidiarité crée parfois des difficultés de coordination de ces différentes sources, au niveau supranational et régional, avec les sources nationales.
h) vient s'ajouter aux autres la réglementation de caractère technique des agences gouvernementales et des autorités indépendantes, phénomène qui souligne les limites des méthodes traditionnelles de réglementation dans des domaines caractérisés par la fluidité, par la mobilité et par la globalisation, tels que ceux des marchés financiers, de l'informatique et des communications audiovisuelles.


La complexité normative pose, par conséquent, dans ces circonstances, un sérieux problème de déficit démocratique, non seulement, comme il est bien connu, entre les institutions communautaires, mais également dans le contexte national.
Les effets de la complexité portent atteinte au fonctionnement de la démocratie aux yeux des citoyens. Ceux-ci voient en effet une grave menace vis-à-vis de ces conditions de connaissance, transparence et responsabilité qui constituent l'essence même de la démocratie dans l'exercice concret du pouvoir. L'enchevêtrement de la réglementation communautaire avec celle nationale (législative, réglementaire et technico-administrative), en plus du développement des autonomies territoriales provoque, dans chacun des pays, les phénomènes suivants:


i) faible transparence et possibilité limitée de connaître les sources normatives;
j) écartement croissant entre les objectifs et les effets réels des normes;
k) appauvrissement du rôle des Assemblées électives et diminution de la responsabilité des pouvoirs publics.


Dans ce contexte, la qualité de la législation ne peut plus être limitée aux aspects formels et techniques de clarté et cohérence, mais elle exige une politique institutionnelle de la législation bien plus ample, apte à assurer des conditions de connaissance courante et de responsabilité effective des centres producteurs de normes.


1.2. Différents niveaux d'une politique pour la législation dans le contexte de la complexité normative

Vu l'importance des facteurs structurels et l'ampleur de leurs conséquences, l'excès de complexité normative peut donc être considéré comme l'un des grands problèmes des démocraties avancées dans la période historique qui s'amorce.
Les institutions politiques les plus importantes, et donc avant tout le système des relations constitutionnelles entre Parlement et Gouvernement doivent s'équiper de façon permanente afin d'affronter ce problème comme élément essentiel de leurs tâches institutionelles. Une optique réaliste exige que toute l'action des pouvoirs publics tienne compte de la complexité, de sa gestion et soit inspirée par le souci de et sa limitation constante. Cela est également valable pour ce qui est de l'action développée par les gouvernements auprès des organes communautaires et dans le cadre de l'Union européenne, pour les rapports entre les différentes institutions.
La complexité normative exige une politique bien charpentée pour la législation, ce qui apparaît du reste en examinant dans leur ensemble les expériences en cours dans différents pays d'Europe et dans l'Union européenne.


Des politiques concrètes pour la législation sont en application, même si, jusqu'à présent, il manque une totale conscience et une définition qui puissent unifier les différentes lignes d'intervention.
Sur la base de ces expériences, on peut identifier trois plans, distincts et complémentaires, sur lesquels commence à se préciser une véritable politique pour la législation:


l) la réorganisation et la simplification;
m) la conception et l'instruction législative;
n) le rôle des Parlements.


1.2.1. La réorganisation et la simplification de la réglementation en vigueur

Les programmes actuels de réorganisation et de simplification interviennent a posteriori dans le but de réorganiser, consolider et intégrer la connaissance des normes en vigueur en éliminant , là où cela est possible, les normes incohérentes ou trop détaillées, la superposition de prévisions législatives, et en assurant la mise à jour et l'abrogation de textes réglementaires obsolètes. Il s'agit d'une activité indispensable qui doit revêtir un caractère permanent et cyclique, par rapport à la nécessité absolue d'ajustements de la législation préexistante. Les programmes organiques et stables, ainsi que ceux qui prescrivent des formes ordonnées permettant de modifier, par la suite, des codes ou des textes uniques, sont donc particulièrement utiles.
Ces interventions ne peuvent toutefois pas être décisives car, si elles permettent une meilleure lisibilité du système normatif en vigueur, elles ne garantissent pas en elles-mêmes la cohérence substantielle du système.


1.2.2. La conception et la vérification des résultats des politiques législatives au sein de l'exécutif

Il est de plus en plus évident qu'une part importante de la grande complexité de la réglementation dépend de la formulation même des politiques publiques, à cause d'une conception inadéquate, de l'absence d'évaluation préalable des effets d'ensemble, d'une vérification insuffisante des résultats par la suite.
L'introduction de nouvelles normes devrait donc être toujours précédée de l'analyse du fonctionnement véritable de la législation déjà en vigueur.
La nécessité de nouvelles réglementations doit être démontrée sur la base de cette analyse.
Une fois qu'une telle nécessité est prouvée, il est tout aussi important d'assurer que la nouvelle réglementation soit coordonnée avec la législation précédemment en vigueur, de manière à obtenir le plus grand effet possible de simplification. Dans les phases de mise en oeuvre, la vérification des résultats doit être constante et doit suggérer les corrections nécessaires aux normes en vigueur.


Selon des indications largement partagées sur le plan international, l'instruction législative comprend des évaluations de:


a) la réelle nécessité de l'intervention normative, sur la base d'une analyse de la réglementation déjà existante;
b) la cohérence nécessaire entre les différentes interventions;
c) l'efficacité pour ce qui est des résultats d'ensemble et du fonctionnement réel par rapport aux objectifs;
d) vérification de la plus grande simplicité parmi les solutions possibles;
e) application rigoureuse du principe de subsidiarité.


Ces principes ne constituent de toute évidence pas une nouveauté. La plupart du temps le législateur applique de façon intuitive la méthode décrite; il s'agit donc d'en rendre l'utilisation systématique et de l'institutionnaliser. L'évaluation préventive de tous les aspects du problème à réglementer et la vérification, par la suite, des effets qui découlent de la législation adoptée doivent devenir des éléments centraux de la procédure législative et impliquer la responsabilité des Gouvernements. De cette façon, l'examen parlementaire des propositions normatives du Gouvernement est un passage indispensable pour vérifier qu'elles soient cohérentes par rapport aux situations à réglementer et aient tenu compte de tous les intérêts impliqués dans l'intervention.
L'amélioration de la décision législative qui dérive de ces procédures consiste donc aussi bien dans le fait d'amarrer à des formes obligatoires d'évaluation technique la décision législative (du fait que les évaluations de cohérence et efficacité deviennent absolument indispensables dans un contexte de complexité normative) que dans la garantie que les évaluations techniques soient contrôlables et transparentes, au moment où le passage parlementaire devient un contexte déterminant de publicité et de vérification selon des critères généraux de compatibilité.


 1.2.3. Le rôle des Parlements

Le plus haut niveau d'une politique pour la législation concerne les modalités concrètes de déroulement du rapport constitutionnel entre le Parlement et l'exécutif dans le processus législatif. Dans la situation de complexité actuelle, la conception législative exige donc, comme cela arrive déjà souvent au sein des exécutifs, la réalisation d'une instruction technique. L'instruction technique doit toutefois assumer une portée politique et institutionnelle.
La garantie de la transparence et le caractère démocratique du processus de décision, au plus haut niveau, est une mission attribuée historiquement aux Parlements dans les systèmes constitutionnels.
Dans la scène de la complexité normative, l'exercice de cette fonction traditionnelle exige toutefois des procédures spécifiques et des instruments nouveaux.


Le premier point concerne les modalités permettant de garantir sur le plan institutionnel le déroulement efficace et constant de la conception législative au sein des exécutifs. Le déroulement de cette instruction de manière objective et transparente n'est plus une question technique mais elle acquiert une importance fondamentale pour toute la collectivité nationale, dans la mesure où elle garantit que quiconque exerce le pouvoir ait le devoir de motiver et démontrer la validité de ses choix et la clarté des objectifs véritablement poursuivis.
Le deuxième point concerne la réelle transparence et l'accessibilité de l'information de ce type. Il faut à cette fin assurer des conditions adéquates au travail parlementaire: il ne suffit pas de fournir une information technique si elle n'est pas véritablement utilisable (c'est-à-dire essentielle et synthétique) et vérifiable (c'est-à-dire qu'elle contient en elle-même les éléments qui la démontrent).


Dans ces conditions, l'information technique qui est fournie par les organes du Gouvernement au Parlement, et par cet intermédiaire à toute l'opinion publique pour soutenir ou vérifier les choix, devient un facteur de fonctionnement correct du système constitutionnel basé sur le principe de responsabilité.
De cette manière, le Parlement peut à nouveau être un facteur fondamental de transparence au bénéfice de tous les citoyens selon la règle la plus ancienne du constitutionnalisme.
Sous différentes formes, selon les exigences propres au système de chaque pays et de l'Union européenne, on évolue déjà dans cette direction.

 2. Lignes d'action permettant d'affronter la question de la complexité normative

Le Groupe de travail sur la qualité de la législation a convenu des finalités politiques et des lignes d'actions suivantes en vue d'affronter la question de la complexité normative.

 2.1 En ce qui concerne les finalités politiques:

a) une partie de la complexité normative peut être éliminée au moyen de mesures techniques de réorganisation et de simplification. Toutefois, la partie prédominante découle de l'expansion de la démocratie, du développement de la société contemporaine et de la globalisation. Les démocraties avancées doivent donc se doter de nouveaux instruments en vue de gouverner une telle situation;
b) l'accumulation de normes d'origines diverses sur des thèmes semblables et les interférences incontrôlées entre ces normes causent un écartement croissant entre finalités et résultats des interventions législatives. Il s'ensuit la possibilité d'une fracture permanente entre les attentes des citoyens et la performance des pouvoirs publics;
c) la complexité normative risque de compromettre le fonctionnement de la démocratie. Les institutions doivent donc mettre au point une initiative politique appropriée aux dimensions du problème. Cela exige non pas des actions séparées au niveau des différentes institutions, mais la plus vaste coopération institutionnelle, aussi bien à l'intérieur de chaque pays que dans le cadre supranational;
d) les Parlements sont les organes représentatifs de la société dans son ensemble ainsi que les sièges du conflit et du règlement des intérêts politiques et sociaux de chaque pays. Ils sont donc les institutions les plus intéressées à activer une telle coopération;
e) il faut garantir la cohérence et l'efficacité des normes mais, en même temps, la transparence du processus de décision. Les organes représentatifs, et avec eux l'opinion publique, doivent avoir accès aux connaissances nécessaires afin d'agir avec efficacité. Par conséquent, les modalités de conception législative et les techniques d'évaluation ex ante et ex post assument une importance particulière dans les rapports entre les institutions et entre les parties politiques.

 2.2 Les lignes d'action qui ont été indiquées en vue de réaliser ces finalités politiques sont les suivantes:

a) prévision des délais minima et maxima pour la décision législative;
b) évaluation de la nécessité réelle de l'intervention législative (y compris la considération de la dénommée "option zéro", entendue comme démonstration préalable des possibilités de poursuivre les mêmes objectifs sans recourir à des modifications législatives);
c) présentation de documents de programme ou préparation de programmes législatifs de la part du gouvernement;
d) renforcement, de la part des Parlements, des instruments permettant l'évaluation des éléments apportés pour démontrer, selon des méthodes techniquement vérifiables, la nécessité, l'efficacité et la cohérence des propositions de nouvelles interventions normatives, à partir de l'analyse du fonctionnement des lois déjà en vigueur;
e) l'évaluation parlementaire pourrait notamment être renforcée:

· en activant, sur ces thèmes, les possibilités de dialogue entre majorités et oppositions;
· en mettant en oeuvre, dans la mesure la plus vaste possible, le principe de la coopération interinstitutionnelle entre les Parlements et l'ensemble des autres pouvoirs selon les modalités qui sont propres à chaque système constitutionnel. En plus des liaisons entre les différents niveaux des assemblées électives, ce principe comprend en premier lieu les rapports entre Parlements et exécutifs et s'étend aux organes de juridiction constitutionnelle et ordinaire ainsi qu'à d'autres organes indépendants, y compris les instituts scientifiques de recherche;
· en introduisant dans la procédure parlementaire des organes ou des instruments spécifiques permettant d'obtenir une vision unitaire de la production législative et des problèmes de la qualité de la législation;

f) explication des rapports entre les législations nationales et la législation communautaire à travers l'intensification des échanges d'information entre tous les Parlements intéressés, au moment de l'élaboration des réglementations de leur compétence.

 2.3 Dans le cadre des lignes d'action ainsi définies, il est considéré opportun de promouvoir la collecte et la diffusion des expériences les plus avancées au niveau mondial sur les méthodes de formation, de connaissance et de réorganisation de la législation, également grâce au recours aux technologies modernes de l'information.