Rapport de l'OCDE
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LE RAPPORT DE L'OCDE SUR LES PROCEDURES ET RELATIONS PARLEMENTAIRES |
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I.CADRE GENERAL Objectif Contexte Les réponses à l'enquête II. RELATIONS ENTRE LE PARLEMENT ET LE GOUVERNEMENT 1. Informations de source gouvernementale pour l'élaboration des lois 2. Informations de sources gouvernementale sur l'application des lois 3. Informations en vue de l'exercice d'un contrôle parlementaire III. QUALITÉ DE CERTAINES PROCÉDURES 1. Organisation des débats parlementaires 2. Organisation d'auditions publiques et d'enquêtes parlementaires 3. Services d'appui du parlement et participation individuelle des parlementaires IV. RELATIONS ENTRE LE PARLEMENT ET LA SOCIÉTÉ 1. Relations avec les représentants des intérêts publics et privés 2. Accords-cadres avec des sources externes d'expertise V. PRATIQUES JUGÉES PROMETTEUSES VI. CONCLUSIONS
I. CADRE GENERAL 1. Ce rapport présente les principales conclusions de l'enquête de l'OCDE sur " Les Procédures et les Relations parlementaires " fondée sur les réponses reçues des législatures de 24 pays Membres et du Parlement Européen. Il représente la principale contribution de l'OCDE à la réunion plénière de cette année de la Conférence des Présidents des Parlements de l'Union européenne, qui se tiendra à Rome les 23-24 septembre 2000. 2. A l'invitation de M. Luciano Violante, Président de la Chambre des députés italienne et président du groupe de travail sur la qualité de la législation de la Conférence des Présidents des Parlements de l'Union Européenne, le Secrétaire Général de l'OCDE, M. Donald Johnston, a participé à une réunion du groupe de travail à Cogne, Italie (31 mars-1er avril 2000). A cette réunion le Secrétaire Général a proposé l'appui de l'OCDE sous la forme d'un examen comparatif des législatures dans les pays Membres de l'OCDE - offre qui a été favorablement accueillie par le groupe de travail. Le questionnaire utilisé dans l'enquête a été conçu par le Service de la Gestion Publique (PUMA) de l'OCDE en étroite collaboration avec le Service de la Recherche de la Chambre des députés italienne, tandis que le projet de rapport a fait l'objet d'un " examen par les pairs " de la part d'un groupe de fonctionnaires parlementaires de plusieurs pays Membres de l'OCDE. 3. Ce rapport sera également distribué à tous les pays Membres de l'OCDE, et sera inscrit pour discussion à l'ordre du jour de la prochaine réunion des hauts responsables des centres du gouvernement des pays Membres de l'OCDE à Budapest (6-7 octobre 2000). Les résultats obtenus contribueront aux travaux de l'OCDE en cours dans le domaine de la gouvernance en dressant un bilan préliminaire des relations entre l'exécutif, le législatif et la société civile dans la majorité des pays Membres. Ils serviront de base à une activité future du PUMA consacrée aux relations entre l'exécutif et le législatif dans les pays Membres, qui portera une attention particulière à la qualité de la législation produite, à l'utilisation des ressources publiques et aux moyens de contrôle parlementaire. Objectif 4. Le rapport a pour but de rassembler des données comparatives sur certains aspects des procédures internes et des relations externes des législatures dans 24 pays Membres de l'OCDE et au Parlement européen. Tout au long de ce document l'accent est mis sur la façon dont ces procédures et ces relations fonctionnent dans la pratique plutôt que sur les dispositions juridiques qui les régissent. En se concentrant sur un certain nombre de fonctions clés de la législature, le rapport met en lumière des questions reflétant des préoccupations communes, et il illustre la variété des réponses institutionnelles possibles. 5. Le rapport s'attache à décrire plutôt qu'à prescrire. Il constitue une première tentative pour mettre en évidence des caractéristiques essentielles de la gestion publique des législatures et leurs interactions avec le gouvernement et la société civile. L'enquête a recouru à des questions ouvertes, ce qui laisse aux législatures toute latitude quant à la manière de décrire leur rôle, leurs fonctions et leurs méthodes de travail. Cette approche méthodologique diminue certes la possibilité de procéder à des comparaisons précises, mais elle a par ailleurs produit une riche diversité d'exemples. 6. Le rapport dégage les grandes tendances que les réponses des pays à l'enquête font apparaître, il décrit les innovations récentes, et il met en lumière des exemples concrets de pratiques exemplaires (présentées en encadré) dans un découpage en quatre sections : Contexte 7. On a décrit la démocratie comme un système de " gouvernement par le débat " dans lequel le principal terrain de discussion est fourni par les législatures. Les législatures des pays Membres de l'OCDE sont extrêmement divers car ils reflètent un large éventail de régimes constitutionnels et d'évolutions historiques (voir Tableau 1). La forme, les fonctions et le rôle du législatif dans un pays dépendent de la structure de l'État et du système politique, qui déterminent également la relation qu'il entretient avec l'exécutif. 8. La forme et la taille de la législature varient selon les pays de l'OCDE, où l'on trouve à la fois le modèle monocaméral (ex. la Finlande) et bicaméral (ex. le Mexique). Dans les parlements à deux chambres la chambre haute peut représenter des parties infranationales du territoire dans les Etats fédéraux ou résulter de traditions historiques (ex. la Chambre des Lords au Royaume-Uni). Les pouvoirs respectifs des deux chambres sont également variables : elles peuvent avoir des pouvoirs équivalents quant à la confection des lois (comme aux États-Unis), la chambre basse peut avoir toujours voix prépondérante par rapport à la chambre haute (comme au Canada ou au Royaume-Uni), ou ne l'avoir que dans certains cas (comme en Allemagne, où les désaccords entre Länder ou avec le gouvernement fédéral sont tranchés par la chambre haute). Il y a d'autres facteurs qui influent sur le rôle effectif des législatures et l'exercice des pouvoirs constitutionnels, tels que la nature du système électoral, le système des partis et l'équilibre entre les partis à un moment donné. 9. Il existe également une certaine diversité dans le cadre législatif et les modes d'organisation qui régissent les activités des législatures. Toutefois, dans les pays démocratiques, les législatures exercent tous un même ensemble de fonctions essentielles :
10. Cette enquête couvre à la fois les fonctions d'élaboration des lois et de contrôle des législatures. Elle ne s'est pas penchée sur la fonction de représentation au sens traditionnel, mais elle a examiné la façon dont les législatures ont des relations avec les citoyens autrement que par le bulletin de vote, en organisant par exemple des auditions publiques ou des consultations . Les réponses à l'enquête 11. Les pays Membres de l'OCDE ayant participé à l'enquête couvrent l'ensemble de la typologie définie dans la littérature : système présidentiel (ex. Mexique, Pologne) , parlementaire (Australie, Norvège) et semi-présidentiel (France). Les réponses reçues provenaient de 14 parlements bicaméraux et de 10 parlements monocaméraux. 12. La majorité des réponses ont été envoyées directement par les législatures elles-mêmes ; dans le cas du Japon et de la Norvège le centre du gouvernement a répondu après avoir consulté le parlement (voir Tableau 2). En ce qui concerne les parlements bicaméraux, le questionnaire a été rempli par la chambre basse dans 8 cas (avec souvent des informations sur l'autre chambre), par la chambre haute dans 3 cas (Pologne, République Tchèque, Royaume-Uni), et par les deux chambres soit séparément (Mexique), soit conjointement (Australie) . 13. Le Parlement européen a également participé à l'enquête. Tout en représentant un cas assez spécial en tant qu'assemblée supranationale, il partage plusieurs caractéristiques communes avec ses homologues nationaux.
II. RELATIONS ENTRE LE PARLEMENT ET LE GOUVERNEMENT Ø Les informations de source gouvernementale sont essentielles pour l'élaboration et l'application des lois et pour le contrôle parlementaire Aperçu des principales tendances :
Informations de source gouvernementale pour l'élaboration des lois 14. Les 24 législatures des pays Membres de l'OCDE qui ont répondu au questionnaire ont toutes signalé que les projets de lois soumis par le gouvernement étaient accompagnés d'informations complémentaires. La nature et le volume des informations fournies par le gouvernement peuvent être définis par des décrets ou arrêtés d'origine gouvernementale (ex. Australie, Danemark, Finlande, France) ou par un règlement des assemblées (ex. Espagne, Portugal, République Tchèque, Suède, Turquie). Dans quelques pays (ex. Espagne, Grèce et Pologne) cette obligation d'informer est spécifiée dans la constitution. Dans le cas de certains législatures bicamérales, différentes chambres peuvent imposer au gouvernement différentes obligations. Par exemple le Seanad (Sénat) irlandais exige que les projets de loi présentés par le gouvernement s'accompagnent d'informations complémentaires alors que ce n'est pas le cas pour les textes soumis au Dáil (Chambre des Représentants). Évaluation obligatoire des impacts 15. La nature, l'étendue et le degré de détail des informations fournies par l'exécutif varient énormément, et vont d'une brève explication des objectifs visés et du contexte juridique du projet de loi jusqu'à une analyse d'impact de la réglementation (AIR) tout à fait complète. Deux-tiers des réponses ont signalé que les informations reçues concernaient les incidences attendues sur le budget de l'Etat, reflétant par là une pratique relativement répandue et solidement établie. 16. La moitié des législatures ayant répondu signalaient recevoir des informations sur les incidences vis à vis des entreprises et des ménages, tandis que plus d'un quart se référaient à des informations reçues quant aux incidences attendues sur l'administration. L'ampleur et l'étendue des informations fournies n'apparaissent pas clairement dans les réponses reçues. D'autres travaux du PUMA indiquent que lors de l'élaboration d'une loi on procède rarement à une évaluation complète des coûts qu'entraîne son application et de ses avantages pour les citoyens. Seuls quelques pays membres de l'OCDE (ex. Danemark, Italie) ont commencé à adopter cette pratique. En Italie les groupes parlementaires de la minorité ont également le droit de réclamer du gouvernement un rapport technique sur les incidences attendues des nouveaux projets de lois. 17. Dans quelques pays les législatures reçoivent en outre des évaluations relatives aux incidences sur l'environnement (ex. Finlande, Norvège, Pays-Bas) ainsi que sur l'égalité entre les sexes et les droits de l'homme (ex. Norvège). Dans le cas particulier des traités internationaux soumis au parlement, la Nouvelle-Zélande impose une " Analyse de l'Intérêt National " exposant les avantages, les inconvénients et les coûts d'application liés à l'adhésion au traité. Plusieurs pays ont fait état d'une obligation d'examiner si le texte proposé est compatible avec les obligations résultant du droit international ou du droit communautaire (ex. les Etats Membres de l'UE comme le Danemark, ainsi que des pays candidats tels que la Hongrie, la Pologne et la République Tchèque). 18. Dans certains pays un résumé en une page des informations essentielles figurant dans les notes explicatives est exigé (Allemagne, Autriche, Belgique) en tant que moyen d'informer les parlementaires, les médias et le public des nouvelles mesures législatives. Dans d'autres cas (ex. Danemark) tout projet de loi est accompagné d'un exposé introductif d'une page décrivant les grandes lignes du texte et les raisons de sa présentation. 19. Dans la majorité des pays Membres de l'OCDE les législatures ont le droit d'initiative en matière législative. La moitié des pays ayant répondu ont signalé que les propositions de loi d'origine parlementaire étaient soumises à des obligations d'information similaires à celles concernant les projets de loi gouvernementaux. Toutefois, dans la pratique l'analyse était moins poussée et s'appuyait sur les recherches de tel ou tel parlementaire ou sur celles des services d'études du parlement. Dans le cas de la Norvège, les propositions de loi formulées par des membres du Storting sont transmises au gouvernement qui effectue l'analyse de leurs incidences. Encadré 1 FINLANDE : ÉVALUER LA PERFORMANCE DES ETUDES D'IMPACT La Finlande est l'un des rares pays qui ait entrepris d'évaluer les études d'impact telles qu'elles sont menées en pratique. Une récente étude effectuée par l'Institut National de Recherche sur la Politique du Droit et sur le a constaté qu'un tiers des projets de lois soumis à l'Eduskunta en 1998 n'était pas accompagné d'une étude d'impact, soit par omission soit parce qu'on jugeait leurs conséquences négligeables. L'incidence sur les finances publiques avait été étudiée dans environ 60 pour cent des cas, les effets sur les finances privées avaient été évaluées dans 25 pour cent des cas, tandis que les conséquences pour les ménages n'avaient été évaluées que dans 15 pour cent des cas seulement. Les principales causes citées étaient la pression des urgences et la difficulté d'obtenir des informations sur les effets attendus des projets de lois. La capacité du parlement à vérifier les informations reçues 20. Deux-tiers des réponses indiquent que des mesures sont prises pour vérifier l'exactitude des informations fournies par le gouvernement lors du dépôt d'un projet de loi. Cela va de la simple demande d'informations supplémentaires adressées au gouvernement jusqu'au lancement d'études approfondies par des experts. Dans la plupart des pays l'instrument essentiel de vérification reste le droit qu'ont les députés à titre individuel et les commissions parlementaires de demander des informations au gouvernement sous forme de questions écrites ou orales. 21. Un certain nombre de législatures font appel à leurs propres services (ex. Australie, Hongrie, Italie, Japon, Mexique, Portugal) ou à des experts extérieurs (ex. Allemagne, Belgique, Danemark, Finlande, Norvège, Nouvelle-Zélande) pour effectuer des évaluations détaillées des informations gouvernementales sur les études d'impact. Les législatures de nombreux pays de l'OCDE consacrent une attention particulière à examiner les estimations gouvernementales d'impact financier. A cet effet plusieurs d'entre eux se sont dotés d'organismes spécialisés (ex. les Services Budgétaires de chacune des deux chambres en Italie) ou ont noué des liens étroits avec des sources d'expertise externes telles que la Direction générale de la comptabilité publique (ex. Grèce) ou la Cour des Comptes (ex . France). 2. Informations de sources gouvernementale sur l'application des lois 22. Le questionnaire demandait si les législatures recevaient des informations sur la façon dont les lois sont mises en œuvre dans les faits, et sur les résultats obtenus - " mise en œuvre " étant utilisé ici dans un sen plus général : il s'agit, d'une partie du cycle complet de la prise de décision. 23. Dans la majorité des pays de l'OCDE participant à l'enquête, il n'existe aucun mécanisme de compte-rendu systématique au parlement sur la mise en oeuvre des lois. La moitié des réponses font toutefois observer qu'il existe des lois qui comportent des dispositions concernant l'information périodique du parlement sur leur mise en œuvre. Ces dispositions peuvent être largement utilisées (ex. Allemagne, Italie, Pays-Bas) ou se révéler relativement rares (ex. Nouvelle-Zélande). 24. Plusieurs sources d'information générale sur la mise en œuvre d'une politique gouvernementale ou d'un programme législatif ont été mentionnées dans les réponses : présentations annuelles aux législatures par le chef de l'exécutif (ex. Japon, Mexique), informations sur l'application de la législation existante accompagnant des projets de lois nouvelles (ex. Norvège), rapports annuels du gouvernement (ex. Finlande), et documents officiels du gouvernement comportant un examen de la situation présente (ex. " Livres Blancs " au Royaume-Uni). En France l'Assemblée Nationale et le Sénat ont créé en 1996 deux nouveaux organismes communs, qui sont chargés de l'évaluation de la législation d'une part, et de celle des politiques publiques d'autre part, afin d'assurer un suivi des conséquences de certaines décisions législatives et budgétaires. 25. Le temps consacré en commission ou en séance plénière par le parlement à l'examen et à la discussion de ces informations sur l'exécution des lois semble fort variable. D'un côté, quelques parlements ont signalé qu'ils y consacraient un temps substantiel (Danemark, Pays-Bas). D'autres réponses par contre ont signalé que le parlement examinait rarement les comptes-rendus d'exécution (ex. Italie). 26. Très peu de législatures ont répondu à la question : les informations de source gouvernementale sur l'application des lois sont-elles à leur tour utilisées dans l'élaboration des lois ? Ceux qui ont répondu (ex. Italie, Nouvelle-Zélande, Pologne) ont généralement signalé qu'ils utilisaient rarement de telles informations lors de l'élaboration des lois, à l'exception notable de la Cámara de Diputados du Mexique, qui a fait état d'un " large usage " de ces informations. Dans quelques pays (ex. Belgique, Corée, France) les parlements examinent régulièrement les progrès accomplis par le gouvernement dans la production de décrets d'application d'une loi. Encadré 2 COREE : LA CONTRIBUTION DU PARLEMENT A L'AMELIORATION DE LA QUALITE DE LA REGLEMENTATION Les textes d'application des lois sont soumis au Kuk Hoe dans les sept jours qui suivent leur élaboration, leur révision ou leur abrogation. Le Bureau Législatif s'assure qu'ils sont cohérents avec les dispositions de la loi, et formule des alternatives pour les lois que l'on estime avoir des effets indésirables. Ces résultats sont transmis aux commissions parlementaires compétentes et notifiés à l'administration chargée de prendre les textes d'application. 3. Informations en vue de l'exercice d'un contrôle parlementaire 27. Un moyen important d'exercer un contrôle parlementaire réside dans l'obligation faite aux ministres de répondre oralement ou par écrit aux questions des parlementaires. La moitié des réponses ont mentionné explicitement cette disposition, mais elle est en fait commune à la plupart des pays Membres de l'OCDE. Il est fréquent qu'un délai soit assigné au ministre pour fournir une réponse ou, à défaut, pour expliquer l'absence de réponse. Il va de quelques jours (ex. 6 jours au Danemark et en Norvège, 7 au Japon) à quelques mois (ex. 2 mois en Autriche). L'efficacité de ces contraintes repose sur la sanction ultime qui appartient aux parlements dans beaucoup de pays de l'OCDE, à savoir le pouvoir de renverser le gouvernement. 28. Dans un certain nombre de pays Membres de l'OCDE, les législatures ont créé des organes spéciaux de contrôle, notamment pour assurer le suivi de l'exécution du budget et des actions de l'administration. En Australie les commissions législatives du Sénat sont tenues informées des prévisions concernant toutes les propositions de dépenses du gouvernement et les commentent par le biais de la " procédure d'examen des prévisions ". Dans les pays de l'OCDE où l'Institution Supérieure de Contrôle établit périodiquement un rapport à l'intention du gouvernement, les auditeurs parlementaires jouent un rôle primordial en exerçant un contrôle sur l'utilisation des fonds publics (Suède et Finlande) . Une fonction similaire est remplie par la Commission du Contrôle Budgétaire du Parlement Européen, qui procède à une vérification annuelle des fonds utilisés par la Commission Européenne avant de donner une décision de décharge quant à l'exécution du budget. 29. Des commissions parlementaires chargées d'exercer un contrôle des autorités publiques ont été créées dans un certain nombre de pays (ex. Grèce, Suède), tandis que l'Assemblée nationale en Corée effectue chaque année une inspection des administrations d'État . Encadré 3 FRANCE : RENFORCEMENT DE LA CAPACITE DU PARLEMENT A SUIVRE LA POLITIQUE BUDGETAIREE n 1999 l'Assemblée Nationale a créé une mission permanente d'évaluation et de contrôle (MEC) pour renforcer l'évaluation et la correction de la politique budgétaire par la Commission des Finances. Elle est co-présidée par la majorité et l'opposition. 30. Les commissions parlementaires concernées par l'accès à l'information (ex. Portugal) et la protection des données (ex. Autriche, République Tchèque), ainsi que par le contrôle des services secrets (ex. Allemagne, Belgique, Norvège, Portugal) dépendent directement du parlement, ce qui assure une supervision efficace de ces domaines extrêmement sensibles. Comptes-rendus établis par des institutions indépendantes 31. L'Institution Supérieure de Contrôle (ISC) représente le principal organe de contrôle parlementaire dans la très grande majorité des pays de l'OCDE participant à l'enquête. La plupart des réponses décrivent l'ISC nationale comme une autorité indépendante dont le responsable est nommé par le parlement et dépend directement de lui. Il y a quelques exceptions, notamment dans le cas de la Cour des comptes européenne (où le Parlement européen donne son avis sur les candidats désignés par le Conseil). Il existe une situation semblable en Corée et au Japon, où le responsable de l'ISC est nommé par l'exécutif avec l'accord du parlement. Dans les deux cas l'indépendance de l'ISC est assurée par la loi, mais ses rapports sont transmis au parlement par le biais de l'exécutif. Toutes les réponses ont indiqué que les législatures ont le droit de demander directement à l'ISC de réaliser un audit. Les rapports présentés par l'ISC sont généralement discutés en commission (ex. Belgique, Irlande, Pays-Bas, Suède), mais ils peuvent également donner lieu à débat au parlement en réunion plénière (Autriche, Finlande, Grèce, Portugal). 32. Les Commissaires Parlementaires et les Médiateurs sont presque aussi répandus, et on les a créés dans plus des trois-quarts des pays participant à l'enquête. Ils sont nommés directement par le parlement, et peuvent procéder à des enquêtes s'il en formule la demande. Il en va de même du Médiateur Européen nommé par le Parlement Européen. Les rapports du Médiateur transmis directement au parlement constituent un " baromètre " utile de la satisfaction du public vis à vis du fonctionnement de l'administration. Encadré 4 BELGIQUE : LE MEDIATEUR, INSTRUMENT DU CONTROLE PARLEMENTAIRE Le Médiateur Fédéral (MF) a été créé en 1995 en tant qu'autorité parlementaire indépendante. La Chambre des Représentants nomme les Médiateurs, approuve le budget, et reçoit un rapport annuel. L'indépendance du MF est assurée par la loi (article 7 de la loi sur le Médiateur Fédéral du 2 mars 1995), qui stipule que les Médiateurs ne reçoivent pas d'instructions des autres autorités de l'Etat, et qu'ils ne peuvent pas être révoqués pour les actes accomplis dans le cadre de leurs attributions. La Chambre des Représentants peut en revanche demander au MF d'enquêter sur l'administration fédérale.Le MF examine les plaintes portées contre des autorités administratives fédérales, indique les insuffisances constatées dans la législation existante et formule des recommandations pour améliorer l'administration. Il dispose de larges pouvoirs d'investigation car il peut obtenir communication de tous les documents jugés nécessaires, imposer des dates limites aux réponses des fonctionnaires, procéder à l'audition de toutes les personnes concernées, et délier de toute obligation de confidentialité (liée à leur profession) les fonctionnaires auditionnés lors d'une enquête. 33. Plusieurs autres autorités indépendantes adressent des rapports aux législatures pour son information, comme par exemple la banque centrale (ex. Danemark, Finlande, Hongrie, Mexique, République Tchèque) , l'institut national de la statistique (Danemark, Hongrie, Italie) et les instances de régulation sectorielle (ex. Hongrie). En Australie, le Sénat examine la façon dont les lois sont appliquées par les administrations. En Nouvelle-Zélande les agences et autres autorités administratives font l'objet chaque année d'un examen de la part de la commission parlementaire compétente, lequel doit être achevé dans les six mois qui suivent la réception de leur rapport annuel . La Commission examine également le rapport du Contrôleur Général, et soumet aussi le responsable de l'agence à un examen oral public. 34. Les législatures jouent également un rôle important dans la nomination ou la confirmation des personnes occupant des postes de responsabilité dans des institutions publiques importantes telles que le Conseil Constitutionnel (ex. Corée, France, Portugal), le Conseil National de la Magistrature ((ex. France, Hongrie, Portugal), la Commission des Opérations de Bourse (ex. France, Hongrie), le Conseil Supérieur de l'Audiovisuel (ex. Autriche, Finlande, France), la Commission Électorale Nationale ((ex. Hongrie, Mexique, Portugal), les conseils d'administration des entreprises publiques (ex. Grèce), et les autorités de régulation indépendantes (ex. Autriche, Hongrie, Italie, Mexique). Procédures et pratiques innovantes : réexamen et modernisation de la législation Plusieurs pays membres de l'OCDE envisagent des réformes du mode d'élaboration des lois qui prendrait davantage en considération l' " option zéro ", dans laquelle on s'abstient de formuler une nouvelle loi et où l'on envisage d'autres options ou d'autres instruments (ex. Allemagne). D'autres pays ont pris d'importantes mesures pour réviser, systématiser et codifier les lois en vigueur. C'est ce qu'a fait régulièrement la Suède depuis les années 80, tandis que l'Italie s'est engagée plus récemment dans une voie semblable avec la " loi annuelle de simplification " qui donne la liste des procédures à simplifier Ces réexamens législatifs ont abouti dans plusieurs cas à l'abrogation de textes de loi obsolètes. Ainsi l'Autriche a adopté une loi-cadre abrogeant toutes les lois antérieures au 1er janvier 1946 sauf exceptions spécifiées dans une liste annexée à la loi. III. QUALITÉ DE CERTAINES PROCÉDURES Les débats parlementaires, les auditions et les services de soutien évoluent pour faire face à de nouveaux besoins Aperçu des principales tendances 1. Organisation des débats parlementaires 35. Le Règlement d'une assemblée constitue la principale source des règles régissant l'ordre, le calendrier et l'organisation des débats en réunion plénière. Dans la plupart des cas il existe une limitation de temps assignée aux parlementaires ainsi qu'une limitation au nombre de questions posées ; rares sont les parlements (ex. Finlande, Suède) qui ont adopté les principe d'un temps de parole illimité pour les discours des parlementaires. Le Président du Parlement joue un rôle essentiel en faisant respecter les dites règles de façon à assurer un déroulement harmonieux des débats parlementaires, et il dispose à cet effet de pouvoirs étendus (par exemple le droit de donner la parole ou d'interrompre un orateur). La fixation des points de l'ordre du jour et du déroulement des interventions incombe généralement à une instance de coordination (ex. le bureau de l'assemblée) qui comprend à la fois des membres " institutionnels " (ex. président et vice-présidents de la chambre) et des membres " politiques " (ex. les présidents des groupes parlementaires). 36. Beaucoup de réponses ont décrit les efforts accomplis récemment pour améliorer la qualité des débats parlementaires en révisant les règlements d'assemblée ou en introduisant de nouvelles formes de débats. L'une des raisons de ces réformes tient à la nécessité d'accroître la visibilité et la pertinence des discussions parlementaires aux yeux du grand public. Un certain nombre de pays ont signalé les changements récents apportés aux lois concernant le parlement ou aux règlements d'assemblée pour favoriser un tel objectif, comme par exemple la Corée (loi relative à l'Assemblée Nationale du 16 février 2000), la Finlande (règlement d'assemblée du 1er mars 2000), le Japon (loi de 1999 sur la rénovation des délibérations de la Diète) , ainsi que le Parlement Européen (dont le règlement a été révisé en juin 1999). Débats en vue de l'élaboration des lois 37. Dans plusieurs pays (ex. France, Hongrie, Italie, Japon, République Tchèque) les législatures se sont efforcées d'accorder davantage d'importance aux travaux des commissions parlementaires permanentes afin de réserver les réunions plénières aux débats sur des questions majeures ou sur les aspects importants d'un projet de loi. En France l'Assemblée Nationale a introduit la " procédure d'examen simplifiée ", qui avait également pour but de renforcer le rôle des commissions parlementaires en laissant l'assemblée libre de conduire en réunion plénière un bref débat sur les questions générales et d'examiner les articles ayant fait l'objet d'un amendement. Le Parlement Européen a pour sa part mis au point une série de procédures visant à faciliter l'adoption de textes législatifs. Elle introduit sensiblement plus de souplesse et raccourcit le temps consacré aux points d'importance mineure en réunion plénière. Il s'agit de la " procédure sans débat ", pour les questions non controversées, de la " procédure sans rapport ", par laquelle l'assemblée peut approuver les propositions de la Commission sans débats ni rapport émanant de la commission compétente, et de la " procédure simplifiée ", où les commissions présentent un rapport sur les principaux points devant l'assemblée plénière sans débats ultérieurs. Autres débats 38. La moitié des réponses ont signalé que le parlement organisait à l'occasion des séances spéciales pour débattre de problèmes spécifiques. Plusieurs autres réponses ont mentionné que tout en étant en principe possibles, de telles séances n'avaient pratiquement jamais lieu (Irlande, Nouvelle-Zélande, Royaume-Uni). Il est fréquent que de telles séances soient provoquées par la présentation au parlement d'importants documents d'orientation de la part du gouvernement, du genre prévisions économiques et programmation financière établies à l'appui du budget annuel (ex. Italie, Portugal). Encadré 5 ITALIE : DEBAT AU PARLEMENT SUR LA POLITIQUE GOUVERNEMENTALE FUTURE Chaque année, à la fin juin, le gouvernement présente son Document de Programmation Économique et Financière (Documento di Programmazione Economico e Finanziario, ou DPEF) au Parlement pour discussion. Ce document contient un résumé des politiques sectorielles du gouvernement, analyse les tendances économiques et budgétaires, fixe des objectifs pour l'année suivante et indique les mesures législatives nécessaires à leur réalisation. En adoptant ce document le Parlement s'engage en fait à l'égard de ces objectifs de finances publiques et accepte d'agir en conformité avec eux pour la prochaine année budgétaire. Le gouvernement de son côté est tenu de présenter des propositions budgétaires (et les projets de lois correspondants) cohérentes avec les objectifs qu'il a formulés pour l'année suivante. Le " débat sur le DPEF " est largement couvert dans les médias, ce qui fournit à l'opinion publique une vue d'ensemble sur le plan stratégique du gouvernement et sur les commentaires émis par l'opposition. 39. Un tiers des réponses ont mentionné la possibilité que des parlementaires demandent la tenue au parlement à bref délai d'un débat en séance plénière sur des questions urgentes ou d'actualité (ex. Allemagne, Australie, Autriche, Belgique, Finlande, Irlande, Mexique, Royaume-Uni, Suède). Certaines législatures ont conféré à cette disposition un caractère permanent. En Allemagne, par exemple, le Bundestag organise un " débat du jeudi " en assemblée plénière, qui est réservé à la discussion des problèmes du moment et dure de 4 à 6 heures. Le nombre de ce genre de demandes peut être limité (une demande annuelle par parlementaire en Autriche, par exemple), et les modalités peuvent être strictement encadrées (pas plus de 5 minutes pour chaque intervention en Allemagne). 2. Organisation d'auditions publiques et d'enquêtes parlementaires 40. Les auditions parlementaires sont communes à tous les pays Membres de l'OCDE ; par contre les objectifs des enquêtes parlementaires poursuivis couvrent un large éventail : ils vont de l'examen général d'un problème d'intérêt public jusqu'à l'enquête approfondie sur un sujet précis dont les résultats peuvent avoir des implications pénales. Auditions 41. Les commissions des 24 législatures ayant participé à l'enquête de l'OCDE, ainsi que le parlement Européen, peuvent procéder à des auditions publiques sur des lois en projet afin de recueillir des informations auprès des représentants d'intérêts publics et privés. Cette possibilité est toutefois utilisée avec une fréquence variable. Dans certains cas les auditions publiques n'ont lieu que rarement (ex. Hongrie, République Tchèque). Dans d'autres cas elles interviennent toujours lorsque de nouvelles lois sont en préparation (ex. Nouvelle-Zélande) ou pour des textes budgétaires importants (ex. le projet de budget au Japon). Plus d'un tiers des réponses (Autriche, Belgique, Danemark, Hongrie, Japon, Mexique, Norvège, Nouvelle-Zélande, Suède) ont signalé que des auditions publiques peuvent être avoir lieu sur des questions présentant un intérêt général pour telle commission, et pas uniquement pour l'examen des lois nouvelles. 42. Dans la plupart des cas ce sont les commissions parlementaires qui décident si on organisera ou non une audition publique en mettant la question aux voix. Le nombre des voix requises est variable (ex. majorité absolue en Belgique ; un tiers des membres de la commission en Corée). La facilité avec laquelle ce seuil est atteint peut également dépendre d'un accord informel entre les membres de la commission et des pratiques en vigueur. Dans certains cas l'exercice du droit qu'ont les commissions de convoquer des auditions publiques peut être subordonné à une condition préalable. Au Mexique, par exemple, la décision d'une commission de la Cámara de Diputados doit être approuvée par la chambre entière. Les membres du gouvernement et de l'administration sont généralement obligés d'assister aux auditions publiques lorsqu'une commission parlementaire le leur demande, et il peut exister des dispositions particulières sur ce point (Mexique, Turquie). Encadré 6 NOUVELLE-ZELANDE : UN LARGE RECOURS AUX AUDITIONS PUBLIQUES POUR L'ELABORATION DES LOIS Les commissions de la Chambre des Représentants de la Nouvelle-Zélande organisent toujours des auditions publiques lors de l'examen d'un projet de loi, et elles font beaucoup d'efforts pour auditionner les personnes qui souhaitent comparaître devant elles. Elles reçoivent du public une grande quantité d'éléments d'information sous forme écrite et orale. En principe le gouvernement doit élaborer un rapport commentant ces communications avant que les commissions décident de recommander l'adoption du projet de loi ou d'y introduire des amendements. Enquêtes 43. La très grande majorité des réponses a conformé que le parlement possède le pouvoir de lancer des enquêtes, bien qu'il y ait une certaine diversité dans la façon dont il fait usage de ses pouvoirs d'investigation. Dans les législatures bicamérales, les deux chambres peuvent avoir l'une et l'autre le droit de lancer des enquêtes (ex. Belgique, Italie), ou ce droit peut être exclusivement réservé à la chambre basse (ex. Pologne, République Tchèque). L'appartenance à une commission d'enquête parlementaire est généralement réservée aux membres du parlement. Il peut exister des dispositions particulières comme en Hongrie, où la présidence d'une commission d'enquête parlementaire est réservée à un membre de l'opposition. 44. Le lancement d'une enquête parlementaire peut exiger une majorité qualifiée (ex. Mexique) ou une motion adoptée par 10 % ou moins des parlementaires (ex. Japon). Dans plusieurs cas l'approbation de la principale instance dirigeante de la législature (ex. Autriche, Pays-Bas) ou de sa commission des procédures (ex. Danemark) est nécessaire pour lancer une enquête. Des formalités supplémentaires sont exigées par le parlement coréen, où l'assemblée doit d'abord approuver un 'Plan d'enquête' retraçant les objectifs, les enjeux, le champ couvert, la méthode, la durée et le coût de l'enquête. 45. Un tiers des réponses ont présenté les commissions parlementaires comme des organismes jouissant de pouvoirs d'investigation étendus, semblables dans bien des cas à ceux d'un juge d'instruction ou d'un procureur (Allemagne, Belgique, Hongrie, Irlande, Italie, Japon, Portugal). Une commission d'enquête parlementaire peut posséder tout ou partie des pouvoirs suivants : convoquer des témoins à déposer sous serment, exiger ou saisir des documents et ordonner des perquisitions. Tribunaux et organismes administratifs peuvent être obligés d'apporter leur concours juridique et administratif. Les auditions et témoignages devant des commissions d'enquête parlementaires peuvent se dérouler en public (ex. le Bundestag en Allemagne, le Parlement Européen), et leurs résultats peuvent être publiés (ex. Belgique). 46. Il peut exister des limites à la période au terme de laquelle les commissions d'enquête parlementaires doivent déposer leurs conclusions. La limite est de six mois en France et au Portugal (bien que dans ce dernier cas la durée de l'enquête peut être prolongée de trois mois), alors que les commissions d'enquête du Parlement Européen doivent remettre leur rapport dans les 12 mois (un délai que l'on peut prolonger à deux reprises de trois mois). 3. Services d'appui du parlement et participation individuelle des parlementaires 47. L'importance de l'appui dont bénéficient les parlementaires à titre individuel dans l'exercice de leurs fonctions est très variable. Ils peuvent bénéficier à titre personnel de la collaboration d'assistants parlementaires administratifs et de recherche, à quoi s'ajoutent les services de leurs groupes parlementaires, les fonctionnaires parlementaires affectés aux commissions dont ils sont membres, et enfin les services généraux du parlement qui sont à la disposition de tous les parlementaires (bibliothèque et service d'information, service juridique, service de la recherche). 48. La moitié des législatures participant à l'enquête ont indiqué que chaque parlementaire bénéficie d'un assistant administratif personnel, tandis que les assistants de recherche étaient mentionnés un peu moins fréquemment (ex. Allemagne, Autriche, Grèce, Japon, Mexique, Pologne, République Tchèque, Turquie). En Grèce, par exemple, les membres du Vouli ton Ellinon ont droit à quatre collaborateurs personnels, dont l'un est rémunéré par le parlement, les trois autres étant des fonctionnaires mis à disposition. 49. Les deux-tiers des réponses montrent que les groupes parlementaires sont les destinataires directs les plus fréquents des crédits budgétaires en matière de recherche, avec bien souvent une redistribution des fonds entre les membres de chaque groupe parlementaire. Presque la moitié des réponses ont signalé que des collaborateurs techniques et administratifs sont affectés aux commissions parlementaires pour aider leurs membres dans leurs travaux. 50. Il y a des variations sensibles quant à l'ampleur des secrétariats parlementaires et l'étendue des services fournis entre les 24 législatures ayant participé à l'enquête. La plupart ont une bibliothèque ou un service d'information spécialisé ; beaucoup disposent de services juridiques, tandis qu'un certain nombre possède des services de recherche propres. Les parlementaires coréens bénéficient pour leur travail du concours d'un secrétariat dans lequel le Bureau Législatif et le Bureau de la Politique Budgétaire emploient à eux deux 82 personnes. A l'inverse, ce n'est que récemment que le secrétariat du Storting norvégien a créé un service de la recherche (qui comprend actuellement cinq personnes), et au Danemark le Folketinget ne dispose pas d'un tel service mais a choisi plutôt de renforcer le secrétariat des commissions parlementaires permanentes. Le Parlement Européen constitue un cas spécial, car il emploie 3500 personnes, dont un tiers sont des interprètes et des traducteurs, étant donné les 11 langues de travail du parlement. JAPON : DES EXPERTS A L'APPUI DES PARLEMENTAIRES L'une des plus vastes structures d'appui de la législature dans les pays de l'OCDE est celle du Japon, où le secrétariat du Shugiin (Chambre des Représentants) emploie au total 1750 personnes et le Sangiin (Chambre des Conseillers) environ 1300. Chaque chambre a un Bureau Législatif (employant 70 personnes) et elle dispose d'une Bibliothèque Parlementaire commune aux deux chambres (avec un effectif de 70 personnes) dotée d'un service de recherche comprenant 160 chercheurs. 51. Plusieurs législatures sont en train de prendre des mesures pour renforcer leurs moyens administratifs et leur capacité d'expertise. Par exemple, en 1999 une mission d'appui statistique a été créée en France pour aider l'Assemblée Nationale dans ses travaux. Au Mexique la nouvelle loi organique sur le Congrès a créé un corps d'administrateurs de carrière pour le personnel administratif parlementaire et a prévu l'intégration des bibliothèques de chaque chambre. Les membres de la Cámara de Diputados ont maintenant accès à plusieurs services de recherche récemment créés : le Département des Finances Publiques (pour aider à l'examen du budget et des lois portant création de recettes), le Département des Études Juridiques et Parlementaires, et le Département des Études Sociales et de l'Opinion Publique. Les obligations des parlementaires 52. En règle générale, les sièges des commissions parlementaires sont attribués aux groupes parlementaires au prorata de leur nombre de sièges au parlement. De leur côté, c'est aux groupes parlementaires que revient en général la responsabilité de désigner ceux de leurs membres qui siégeront dans les commissions. Le rôle de rapporteur d'un projet ou proposition de loi est l'une des tâches essentielles remplies par les parlementaires dans de nombreuses législatures, et cette fonction est elle aussi répartie à la proportionnelle des groupes. Dans plusieurs pays (ex. Hongrie et Italie) il existe également la possibilité de nommer un " rapporteur de la minorité " lorsqu'une commission présente un projet de loi au vote de l'assemblée. 53. Le nombre de commissions dans lesquelles un parlementaire peut siéger va " d'au moins une " (ex. Belgique, Corée, Japon, Pologne, Suède) à " dix ou plus " (ex. Cámara de Senadores au Mexique). Les parlementaires qui remplissent pas leurs obligations sont exposés dans un certain nombre de pays à des sanctions (ex. Corée, Hongrie, Turquie). Certaines réponses signalent que les parlementaires peuvent assister aux réunions des commissions dont ils ne sont pas membres (ex. Australie, Hongrie) et peuvent même déposer des amendements, mais n'ont pas le droit de vote (ex. Belgique, Italie, Pologne). Un exemple intéressant d'échanges interparlementaires a été mentionné dans les réponses de la Belgique et de la Grèce, qui ont toutes deux créé des mécanismes assurant la participation de membres du Parlement Européen élus dans leurs pays respectifs lorsque les parlements nationaux se réunissent pour discuter d'Affaires Européennes Procédures et pratiques innovantes : la " Séance de Questions " Plus de la moitié des réponses ont mentionné l'introduction d'une séance périodique de questions au gouvernement dans laquelle les membres du gouvernement répondent aux questions posées par les parlementaires. Ces séances sont diffusées en direct à la radio ou à la télévision dans un certain nombre de pays (ex. Finlande, Italie, Japon, Pays-Bas et Suède). Les règles qui régissent la préparation de la 'Séance de Questions' sont très variables et ont une incidence significative sur l'" élément de surprise " qui est propre à de tels échanges, ce qui explique une grande partie de leur attrait pour le grand public. A la Chambre australienne des Représentants la Séance de Questions a deux caractéristiques : les questions sont posées à brûle-pourpoint, et il y a une alternance rigoureuse des questions entre les partis de l'opposition et ceux de la majorité. Dans le cas de l'Eduskunta finlandais, par exemple, les questions ne sont pas communiquées à l'avance aux ministres, et les questions, comme les réponses, sont limitées à une minute. Dans un tiers des pays participant à l'enquête, les questions sont transmises à l'avance aux ministres (ex. Autriche, Corée, Hongrie, Irlande, Royaume-Uni, Suède). Toutefois dans la plupart des cas s'il y des questions supplémentaires pendant 'Séance de Questions', elles sont posées directement à brûle-pourpoint. En Suède, par exemple, les parlementaires peuvent user des trois catégories dont ils disposent (c'est à dire questions écrites avec réponses écrites ; questions écrites avec réponses orales ; questions et réponses orales). Il y a notification préalable dans le cas du Parlement Européen, dont les membres peuvent soumettre une question écrite chacun à la présidence, qui les transmet au Conseil et à la Commission avant la Séance de Questions' qui a lieu à chaque période de session. IV. RELATIONS ENTRE LE PARLEMENT ET LA SOCIÉTÉ Les parlements s'efforcent d'améliorer leur ouverture, leur transparence et leurs liens avec la société civile Aperçu des principales tendances 1. Relations avec les représentants des intérêts publics et privés 54. L'un des préalables à la réussite de la consultation des citoyens et des organisations non gouvernementales représentant des intérêts publics et privés réside dans l'accès à l'information et dans la transparence de la prise de décision. Information et ouverture 55. Tous les législatures participant à l'enquête, de même que le Parlement Européen, ont fait des efforts sérieux pour renforcer leurs services d'information et pour fournir des moyens d'assurer le suivi du processus législatif. Beaucoup ont des traditions solidement établies de consultation des organisations de la société civile représentant des intérêts publics et privés, qui peuvent s'appuyer sur des règles formalisées ou sur une pratique bien rodée. D'autres entament la création d'un 'parlement ouvert' et commencent à prendre conscience des opportunités et des défis d'une telle entreprise. Derrière les efforts faits pour instaurer des relations directes avec la société civile, il y a des facteurs tels que la baisse de la participation électorale que l'on constate depuis une vingtaine d'années dans la plupart des pays Membres de l'OCDE, et la multiplication des acteurs non gouvernementaux qui affirment tous représenter tel ou tel segment de la société civile. 56. Les séances plénières du parlement sont en principe ouvertes au public et aux médias. Beaucoup de législatures diffusent en direct leurs réunions plénières à la télévision (ex. Corée, Finlande, Irlande, Japon , Pays-Bas, Suède, Turquie) ou à la radio (par exemple depuis 1936 pour la Nouvelle-Zélande). Certains ont leur propre chaîne télévisée (France, Italie, Mexique, Portugal). Si les affaires courantes traitées dans les séances plénières attirent rarement les foules, le 'Moment des Questions' revêt un intérêt particulier pour les auditeurs ou téléspectateurs et il est régulièrement retransmis dans plusieurs pays (ex. Australie, Finlande, Italie, Japon, Pays-Bas, Suède). 57. Dans de nombreuses législatures les séances des commissions permanentes ne sont pas publiques (ex. Allemagne, Autriche, Danemark, Finlande, Portugal). Plusieurs réponses ont signalé qu'il était possible d'organiser des séances publiques si une commission le souhaitait (ex. Danemark, Grèce, Mexique, Portugal). Cependant, même dans les cas où les commissions siègent à huis clos, les comptes-rendus des réunions et la documentation fournie à titre complémentaire sont souvent publiés peu après (ex. Danemark, Pologne). Certaines législatures ont constaté à l'expérience que les séances à huis clos contribuent à améliorer le travail législatif en assurant un terrain " dépolitisé " où les parlementaires sont libres de se concentrer sur les aspects techniques d'un projet de loi (ex. Finlande, Suède). Dans d'autres cas (ex. Irlande, Pays-Bas) les réunions de commission sont télévisées, pour assurer plus de transparence et sensibiliser le public à l'activité parlementaire. 58. La moitié des réponses ont fait savoir que les commissions parlementaires permanentes pouvaient décider d'organiser des auditions publiques si leurs membres le décidaient (Corée, Espagne, France, Hongrie, Mexique, Pays-Bas, Norvège, Pologne, Portugal, Royaume-Uni et Parlement Européen). Même dans les cas où les séances ne sont pas publiques, les comptes-rendus des auditions et les arguments présentés sont rendus publics peu après (ex. Danemark, Espagne). Les auditions organisées par des commissions d'enquête représentaient un cas spécial dans de nombreux pays. Elles pouvaient être confidentielles par principe (ex. Turquie) ou sur décision des membres de la commission (ex. Corée), ou publiques (comme aux Pays-Bas, où elles sont télévisées). 59. Beaucoup de législatures participant à l'enquête (ex. Nouvelle-Zélande, Suède) ont créé des services d'information spécialisés pour élaborer et diffuser des informations sur leurs activités à l'intention du public (ex. brochures, services bibliographiques). D'autres confient cette tâche aux services d'information destinés aux membres du parlement (ex. Hongrie). L'information peut être transmise par le biais de publications gratuites, de centres ouverts librement au public (ex. Suède), ou par téléphone (ex . Hongrie). Des programmes d'instruction civique s'efforcent également de développer la sensibilisation au rôle du parlement, notamment parmi les écoliers. C'est le cas de l'Italie, où la Camera dei Deputati a fait de très gros efforts pour nouer des relations plus étroites avec les écoles (par exemple grâce à l'initiative " Les gamins à la Chambre " et à des journées de formation pour des classes entières), et du Portugal qui a, dans un but similaire, accueilli un " Parlement des Enfants ". Encadré 8 SUEDE : FOURNIR AU PUBLIC UNE INFORMATION SUR LE PARLEMENT Le Riksdag suédois gère un Centre d'Information qui assure un accès à des informations publiées et en ligne sur les travaux parlementaires. Les visiteurs peuvent consulter des publications, journaux et revues du parlement tout en buvant une tasse de café, suivre les débats à la Chambre en vidéo, examiner la base de données parlementaire en ligne ou assister à des conférences ou à des débats. Ils peuvent également adresser un courrier électronique aux parlementaires ou poser personnellement des questions dans les " cafés politiques " hebdomadaires fréquentés par les parlementaires d'un même parti politique. Consultation 60. Le principal instrument pour consulter les citoyens et leurs organisations représentatives pendant la phase d'élaboration d'une loi reste l'audition publique (voir ci-dessus section 2). Dans certains pays (ex. Danemark, Norvège, Suède), les gouvernements organisent, avant de soumettre aux législatures un projet de loi, des consultations du public tellement larges que le parlement peut se contenter d'en examiner les résultats. Au Danemark, le Folketinget exige, par exemple, que le gouvernement lui soumette les commentaires reçus lors de la phase de consultation avant d'examiner un projet de loi en première lecture. Environ la moitié des réponses ont signalé que les exercices de consultation auxquels procède le gouvernement avaient lieu pendant l'élaboration d'un projet de loi. Cela ne constitue en aucun cas une restriction du droit du parlement de se livrer à des consultations supplémentaires s'il en prend la décision. Dans certains domaines la loi peut soumettre le parlement à l'obligation d'effectuer des consultations publiques. C'est le cas du droit du travail, où les syndicats et les fédérations patronales peuvent avoir le droit d'être consultés sur des lois nouvelles (ex. Pologne, Portugal). 61. Peu de réponses ont fait état de conditions préalables explicitement formulées en ce qui concerne la participation des citoyens ou des organisations non gouvernementales à l'élaboration des lois. En Allemagne, les groupes et organisations défendant des intérêts doivent se faire inscrire auprès du Président du Bundestag avant de pouvoir être auditionnés par les commissions parlementaires, en fournissant des informations sur leurs cadres dirigeants et leurs centres d'intérêt. En Hongrie le Secrétaire Général de l'Orszaggyulés tient une liste similaire, mais dans ce cas l'inscription n'est pas une condition préalable à la participation. Le Parlement Européen distribue une carte d'entrée personnelle valable un an à tous les représentants d'intérêts organisés, publie la liste de leurs noms et leur demande de respecter un 'code de conduite' dans leurs rapports avec les parlementaires. 62. Certains pays fournissent aux citoyens un moyen direct d'influer sur le processus législatif grâce au droit d'initiative populaire, sur présentation de pétitions signées par un certain nombre d'électeurs éligibles (ex. au moins 100 000 en Autriche et en Pologne). 63. Les pétitions écrites adressées aux législatures peuvent, si elles sont présentées par un parlementaire, provoquer un débat parlementaire sur la question (ex. Autriche) ou être transmises au gouvernement qui est alors tenu de faire connaître les efforts entrepris pour traiter le problème. En Allemagne, la Commission des Pétitions du Bundestag adresse aux députés un rapport annuel et des résumés mensuels des pétitions reçues, ainsi que des recommandations sur les mesures à prendre. Encadré 9 MEXIQUE : LE ROLE DU PARLEMENT DANS LA PROMOTION DE LA PARTICIPATION DES CITOYENS Les deux chambres du Congreso de la Union ont pris des mesures pour encourager la participation des citoyens et de leurs organisations représentatives aux activités de la législature. Le Bureau de l'Écoute du Citoyen de la Cámara de Senadores assure la liaison entre la Chambre et les associations civiques. La Commission de la Participation du Citoyen de la Cámara de Diputados assure depuis 1994 la promotion du dialogue avec les ONG, les syndicats, les associations civiques et les particuliers afin de soumettre leurs préoccupations à l'attention des députés et faire figurer leurs propositions dans le processus législatif. La Commission convoque des auditions publiques, organise des séances de travail et étudie les problèmes d'intérêt public (comme par exemple l'introduction du droit au référendum). 2. Accords-cadres avec des sources externes d'expertise 64. Pour examiner des lois complexes, suivre leur mise en œuvre et exercer un contrôle, les législatures ont besoin d'être aidées par des experts, qu'il faut dans bien des cas obtenir de sources extérieures aux services parlementaires. 65. Plus des deux-tiers des réponses ont cité les auditions publiques comme le principal vecteur donnant aux commissions parlementaires un accès à des sources externes d'expertise. Environ la moitié ont mentionné la possibilité de commander un rapport à des experts (ex. Belgique, Corée, France, Hongrie, Irlande, Italie, Norvège, Nouvelle-Zélande, Pays-Bas, Suède, Turquie). Bien que cette possibilité existe dans d'autres pays, les contraintes budgétaires peuvent limiter dans la pratique son utilisation (ex. Danemark, Finlande). 66. Très rares sont les réponses ayant mentionné l'existence d'accords-cadres conclus avec des institutions universitaires ou scientifiques comme moyen d'accès à des informations et à des conseils. Au Mexique la Cámara de Senadores a passé ce genre d'accords avec l'Université Nationale Autonome du Mexique, l'Institut Polytechnique National et l'Institut National d'Administration Publique. En 1998 l'Assembleia da Portugal a signé un accord avec les universités publiques du pays pour obtenir un appui scientifique et technique dans la préparation des projets de lois. Encadré 10 HONGRIE : DES SOURCES EXTERNES D'EXPERTISE AU SEIN DU PARLEMENT Le Centre de gestion parlementaire (CGP) a été créé en 1990 avec une assistance technique étrangère ; installé dans les locaux du Parlement, il constitue un service de l'Université des Sciences Économiques de Budapest. L'objectif visé dans l'immédiat était de renforcer la capacité institutionnelle du Parlement à jouer son rôle dans le nouveau contexte d'une démocratie à multiples partis. Les premières réalisations ont consisté à réaliser une évaluation approfondie des besoins et à publier un Manuel du Parlement à l'intention des nouveaux élus. A l'heure actuelle le CGP continue d'apporter son concours aux travaux du Secrétariat Général du Parlement dans un certain nombre de domaines, avec par exemple la publication d'une série de " Documents du Parlement " portant sur des sujets concrets et des procédures intéressant les parlementaires, de notes d'orientation sur les politiques publiques (concernant par exemple les domaines liés à l'examen du budget annuel), et des textes divers à l'intention du grand public et des médias. Le CGP constitue pour le Parlement une source d'expertise et de recherche appliquée à caractère non partisan capable de faire appel à des experts et universitaires confirmés, et il fournit également aux commissions parlementaires des assistants de recherche en organisant des stages à l'intention des étudiants d'université. Procédures et pratiques innovantes: les parlements " en ligne " Dans tous les pays Membres de l'OCDE les législatures ont installé des sites Web officiels offrant au public un accès par Internet à toute une série d'informations (voir Tableau 1). L'objectif affiché dans chaque cas est de rendre le parlement " plus ouvert et plus transparent ", selon les termes employés par le président de la Shugiin (Chambre des Représentants) du Japon qui figurent sur la page d'accueil de la dite chambre. Les sites Web parlementaires peuvent avoir beaucoup de succès auprès des citoyens : celui de la Camera dei Deputati en Italie est le site le plus populaire de toutes les institutions du secteur public avec 12 millions de visites pour le mois de juillet 2000. La quantité d'informations que fournit le site Web parlementaire et la facilité d'accès varient énormément. Tous donnent une vue d'ensemble de la structure et des fonctions du parlement, et du processus législatif. En outre on y trouve généralement le texte des projets de lois, l'ordre du jour des séances à venir du parlement et des commissions parlementaires, et les comptes-rendus des séances passées. Dans le cas des législatures bicamérales, chaque chambre dispose de son propre site et fournit des liens tant avec son homologue qu'avec d'autres institutions publiques. Un certain nombre de parlements assurent une couverture audiovisuelle en ligne des séances (ex. Allemagne, Australie, Corée, Japon). Dans bien des cas (ex. Autriche) l'objectif visé pour le futur est l'accès en ligne au processus législatif à chacune de ses étapes et la naissance d'une élaboration des textes de lois " sans papier ", l'accès en ligne existant déjà dans beaucoup de parlements pour les projets du gouvernement, les rapports de commissions et les journaux officiels. De telles mesures contribuent à rendre le processus législatif plus efficient et plus transparent. S'il est vrai que les parlements semblent avoir perçu que les nouvelles technologies de l'information et de la communication offrent un moyen puissant d'apporter directement l'information aux citoyens, la capacité qu'elles possèdent d'établir des relations interactives n'a pas encore été pleinement exploitée. Certes nombreux sont les pays où les citoyens peuvent exprimer commentaires et doléances par l'Internet (ex . Belgique, Corée, Espagne, France, Nouvelle-Zélande, Pologne, Portugal), mais tous les parlements ne fournissent pas l'adresse électronique des parlementaires (c'est le cas de la Nouvelle-Zélande) et tous n'acceptent pas l'envoi de pétitions en ligne (ex. Japon). Peu nombreux sont les parlements qui ont recours au potentiel interactif de l'Internet lorsqu'il s'agit de consulter des ONG et des citoyens. V. PRATIQUES JUGÉES PROMETTEUSES 67. La plupart des réponses ont mis en relief les pratiques jugées prometteuses dans chacun des trois domaines couverts par l'enquête, à savoir les relations entre législatures et exécutifs, la qualité de certaines procédures parlementaires, et les relations avec la société civile. D'autres réponses ont apporté des exemples intéressants dans des domaines non couverts par le questionnaire. 68. Les législatures des pays Membres de l'OCDE, tout comme les gouvernements, sont en quête de nouveaux instruments et de nouvelles approches lorsqu'il s'agit de s'adapter à de nouveaux problèmes de gouvernance tels que la multiplication des niveaux de prise de décision et l'apparition de nouveaux acteurs. Les participants ont mis en lumière de nouvelles orientations pour l'avenir, à savoir : Suivi de l'élaboration des politiques publiques entre les différents niveaux de décision National-internationalPlusieurs législatures ont cherché à accroître leur impact sur des problèmes situés à l'interface entre niveau de décision national et supra-national. Une des préoccupations de la Chambre des Représentants de la Nouvelle-Zélande est le fait que le gouvernement est en mesure de contracter des obligations internationales sans que le parlement ait pu exercer un contrôle suffisant. D'où le renforcement des procédures d'examen des traités multilatéraux et de l'Analyse de l'Intérêt National présentée par le gouvernement. De nombreux parlements des Etats Membres de l'Union Européenne ont également renforcé leur capacité de suivre l'évolution du processus de décision communautaire " en amont " en réclamant que le gouvernement les informe des propositions mises en discussion au Conseil (Allemagne, Belgique, Danemark, France, Grèce, Italie, Royaume-Uni, Suède). Les parlements des pays d'Europe centrale candidats à l'adhésion à l'UE (Hongrie, Pologne, République Tchèque) se montrent très actif dans la mise en place du cadre de l'harmonisation avec le droit communautaire.National-infranationalBeaucoup de pays Membres de l'OCDE ont entrepris une transfert de pouvoirs de décision au profit du niveau régional et local. Dans les pays à structure fédérale (ex. Allemagne, Australie, Autriche) les intérêts des unités infranationales sont depuis longtemps représentés directement au sein du parlement bicaméral. Dans d'autres pays les législatures ont adopté un certain nombre de réponses novatrices à ce défi. Ainsi en Italie la Camera dei Deputati organise deux fois par an des " conférences inter-institutions " sur la simplification de la réglementation qui réunissent l'Etat, les régions, les collectivités locales, l'autorité judiciaire, les autorités indépendantes, ainsi que les centres de recherche et les ONG. Contribution à la cohérence des politiques publiques Les débats parlementaires sont par eux-mêmes une occasion d'examiner la cohérence des projets de lois avec les mesures en vigueur dans un secteur donné et avec les objectifs d'ensemble des politiques publiques. Plusieurs législatures ont adopté des procédures susceptibles de renforcer la capacité du parlement à suivre la cohérence des politiques menées. En Irlande un système de commissions du genre " examen des politiques et des législations " a été mis en place au Dáil pour éviter les chevauchements d'attributions, et elles ont la possibilité de se réunir entre elles sur des sujets d'intérêt commun. En Corée le Kuk Hoe a créé un " Comité du Tout " permettant à la chambre de délibérer sur des questions importantes avant de voter en réunion plénière. Identification des enjeux futurs Le rythme des changements technologiques s'accélère, et les parlements, comme les gouvernements, ont du mal à s'y adapter, et à plus forte raison à les anticiper. La nécessité de " chambres de réflexion " traitant des enjeux émergents a été exprimée dans un certain nombre de pays de l'OCDE, et certains parlements ont fourni une tribune à d'amples débats de ce genre - le Sénat belge s'étant vu assigner explicitement cette fonction. L'Eduskunta finlandais a créé une " Commission du Futur " qui examine les problèmes et les types de développement susceptibles d'influencer la société à l'avenir. D'autres parlements ont mis l'accent sur les évolutions futures de la science et de la technologie, comme par exemple la Commission Science et Technologie de la Chambre des Lords britannique et la Commission de l'Évaluation Technologique en Grèce. VI. CONCLUSIONS 69. Ce rapport sur l'enquête de l'OCDE consacrée aux " Procédures et Relations Parlementaires " présente un tableau comparatif de plusieurs problèmes clés communs à toutes les législatures, repère un certain nombre de tendances et donne des exemples de pratiques prometteuses. Le taux élevé des réponses au questionnaire (24 pays de l'OCDE sur 29) indique à lui seul l'ampleur de l'intérêt porté par les législatures à cet exercice, et constitue une base solide pour les travaux à venir dans ce domaine 70. Le rapport est descriptif plutôt que prescriptif, et des analyses plus approfondies seront nécessaires pour identifier les leçons à en tirer à l'avenir pour l'action. Cependant un certain nombre de points forts ont d'ores et déjà été identifiés dans le rapport, à savoir : QUESTIONS POUR LE FUTUR Il est possible de mettre en évidence pour des recherches ultérieures plus poussées un certain nombre de questions essentielles pour les législatures et pour leurs relations avec l'exécutif et la société civile, à savoir : Quelles mesures les gouvernements et les législatures peuvent-ils prendre pour diminuer la surcharge législative et son incidence sur la qualité de l'élaboration des lois ? De quelle quantité d'information le parlement a-t-il besoin de la part du gouvernement dans l'examen des projets de lois, et quelle en est la nature ? Comment les parlements peuvent-ils contribuer à renforcer la cohérence entre niveaux de décision, depuis le supranational jusqu'au local ? Quel est le rôle des examens et des contrôles du parlement lorsqu'il s'agit de rendre le gouvernement plus transparent et plus responsable ? Dans une démocratie représentative, jusqu'où les parlements et les gouvernements peuvent-ils aller pour satisfaire un public désireux d'être mieux informé et davantage consulté ?
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