|
Relazione della Giunta per gli affari delle Comunità europee sul Consiglio europeo di Helsinki e la Conferenza intergovernativa sulle riforme istituzionali (Doc. XVI, n. 12 del 6 dicembre 1999)
ONOREVOLI SENATORI. – La Giunta per gli
affari delle Comunità europee lo scorso 20
maggio ha presentato all’Assemblea una
Relazione, ai sensi dell’articolo 50, comma
1, del Regolamento, su «Legittimità demo-cratica
e riforma delle istituzioni dell’Unio-ne
europea» (Doc. XVI, n. 9), redatta dal
senatore Tapparo sulla base del mandato
conferitogli dalla Giunta stessa il 29 aprile
1999.
1. Tale relazione è stata esaminata
dall’Assemblea lo scorso 16 settembre, uni-tamente
con il disegno di legge comunitaria
1999 (A.S. n. 4057) e con la Relazione del-la
Giunta per gli affari delle Comunità eu-ropee
concernente la Relazione del Governo
sulla partecipazione dell’Italia al procedi-mento
normativo comunitario (Doc.
LXXXVII, n. 6-A).
2. Il paragrafo 14 della suddetta relazione
del senatore Tapparo, in particolare, rileva-va
che: «appare evidente che una soluzione
adeguata al problema del “deficit di demo-crazia”
deve essere preceduta da una defini-tiva
soluzione politica al tipo di Europa che
si vuole avere, un’unione di Stati o una
struttura federalistica; la determinazione del
modello definito di Unione europea appare
ormai necessaria per passare dalla prevalen-te
unità economica a quella più generale
politica, tenendo conto che la guerra
nell’ex-Iugoslavia mette in evidenza i limiti
della sua operatività internazionale; anche
senza superare definitivamente questa man-canza
di una scelta di fondo, l’allargamento
dell’Unione pone forti problemi di rappre-sentanza
e rappresentatività alle istituzioni,
in particolare alla Commissione, e che, in-
fatti, per quest’ultima si impongono solu-zioni
innovative, anche con l’allargamento
previsto dall’Agenda 2000 e l’introduzione
della figura dei vice commissari; in questo
contesto sarebbe molto importante l’elezio-ne
diretta del Presidente della Commissione
da parte del Parlamento europeo oppure una
“indicazione” del Presidente in occasione
delle elezioni europee; il Consiglio non è
adeguatamente equilibrato sul piano della
sua rappresentatività, tenendo conto che la
ponderazione dei pesi degli Stati membri e
la generalizzazione del voto a maggioranza
potrebbero aprire problemi nel rapporto con
i cittadini di quei Paesi che per la loro di-mensione
verrebbero potenzialmente a sen-tirsi
non adeguatamente tutelati nei propri
diritti ed interessi; occorre evitare che nella
ricerca di un maggiore grado di democrati-cità
nelle istituzioni europee e, soprattutto,
nella formazione delle decisioni e delle leg-gi
prevalga una logica puramente formale;
ridurre il “deficit di democrazia” significa
avere possibilità sostanziali per i cittadini,
con un chiaro e direttamente percepito mec-canismo
di rappresentanza, di poter incidere
concretamente nelle piccole e anche nelle
grandi questioni, su temi quali, ad esempio,
la sicurezza comune e le politiche per l’oc-cupazione;
sui nodi suddetti, tenendo conto
della situazione particolarmente problemati-ca,
è quindi opportuno che il Parlamento
concentri nei prossimi mesi la propria at-tenzione,
onde partecipare fattivamente alla
ripresa del cammino della costruzione isti-tuzionale
europea; maturi appaiono i tempi,
salvo una soluzione “costituente”, per l’in-serimento
nei Trattati di princìpi costituzio-nali
che enuncino i diritti fondamentali dei.Senato della Repubblica Camera dei deputati –3 –
XIII LEGISLATURA – DISEGNI DI LEGGE E RELAZIONI - DOCUMENTI
cittadini europei e i princìpi fondamentali
su cui si fonda l’Unione e che una dichiara-zione
solenne allegata ai Trattati non pare
sufficiente a rispondere a questa esigenza,
rilevante per l’unità politica dell’Europa».
3. La stessa Relazione proponeva pertan-to
all’Assemblea di invitare il Governo a:
«a) proseguire le iniziative volte a ri-dare
slancio alle riforme istituzionali indi-spensabili
per garantire l’operatività e l’ef-ficacia
dell’Unione nella prospettiva dell’al-largamento,
con particolare riguardo alla
composizione della Commissione, alla ri-ponderazione
del voto nel Consiglio e
all’estensione dell’applicazione del voto a
maggioranza qualificata;
b) promuovere nell’ambito della pros-sima
Conferenza intergovernativa l’adozio-ne
delle riforme istituzionali necessarie per
riavvicinare anche sul piano formale
l’Unione ai cittadini, attraverso l’inclusione
nei Trattati di una sezione espressamente
dedicata alla tutela dei diritti fondamentali,
rafforzando il ruolo del Parlamento euro-peo,
soprattutto in relazione all’investitura
democratica dell’Esecutivo, garantendo
l’applicazione dei princìpi di sussidiarietà,
proporzionalità e trasparenza della legisla-zione
comunitaria, anche attraverso la defi-nizione
della gerarchia delle fonti comuni-tarie,
e modificando le norme sulla revisio-ne
dei Trattati in modo tale da prevedere un
coinvolgimento più incisivo del Parlamento
europeo e dei Parlamenti nazionali;
c) assicurare, nel corso del negoziato
sulla revisione dei trattati, il consolidamen-to
della legittimità sostanziale dell’Unione
attraverso lo sviluppo della sua capacità di
rispondere alle esigenze dei cittadini euro-pei,
con particolare riferimento alla neces-sità
di realizzare un’efficace politica econo-mica,
fiscale ed occupazionale comune e
un’incisiva politica estera, di sicurezza e di
difesa, anche attraverso uno specifico e suf-ficientemente
rapido processo di integrazio-ne
tra l’Unione e l’UEO».
4. Il tema delle prospettive di riforma
delle istituzioni comunitarie è stato succes-sivamente
approfondito dalla Giunta in oc-casione
della Conferenza degli organismi
specializzati negli affari comunitari (CO-SAC),
di Helsinki, dell’11 e 12 ottobre
1999, e dell’audizione del sottosegretario
Ranieri del 30 settembre 1999.
5. La preparazione della Conferenza in-tergovernativa
(CIG), che si rende indispen-sabile
per conferire maggiore efficienza ed
efficacia ai meccanismi istituzionali
dell’Unione nella prospettiva dell’allarga-mento,
è stata discussa nel Consiglio euro-peo
di Colonia dello scorso giugno, che ha
stabilito di definirne il mandato in occasio-ne
del vertice di Helsinki del prossimo di-cembre,
ne ha fissato l’avvio nel marzo del
2000, durante la Presidenza portoghese, e la
conclusione entro il successivo dicembre,
nel corso della Presidenza francese. In me-rito
al mandato è emerso un generale con-senso
sull’esigenza di affrontare i tre nodi
lasciati irrisolti dal Trattato di Amsterdam:
composizione della Commissione europea,
riponderazione dei voti nel Consiglio ed
estensione del voto a maggioranza qualifi-cata
nel Consiglio.
6. Il Consiglio europeo di Colonia non
ha tuttavia escluso la possibilità di affronta-re
anche altri aspetti anche se, al momento,
la prospettiva di una Conferenza che af-fronti
una gamma più ampia di problemi
istituzionali, fortemente sostenuta dall’Italia,
non appare maggioritaria. La nuova Com-missione
europea, da parte sua, avendo
tempestivamente affidato l’incarico di svol-gere
uno studio di approfondimento a tre
“saggi” – l’ex-Presidente del Consiglio bel-ga,
Dehaene, l’ex-Presidente della Repub-blica
tedesco, von Weizecker, e l’ex-Mini-stro
britannico, Lord Simon – ha dimostrato
l’impegno che intende porre sull’argomento
anche se non ha ancora maturato delle pro-poste
specifiche. Nel discorso pronunciato
in occasione del voto da parte del Parla-mento
europeo il presidente Prodi ha tutta-via
già enunciato alcune indicazioni.Senato della Repubblica Camera dei deputati –4 –
XIII LEGISLATURA – DISEGNI DI LEGGE E RELAZIONI - DOCUMENTI
sull’esigenza di un processo di riforma ap-profondito.
7. Nella dichiarazione resa il 1
o
dicembre
al Parlamento europeo, il Presidente Roma-no
Prodi ha inoltre evidenziato il crescente
consenso che si manifesta sulle riforme ne-cessarie.
Tra queste figurano anzitutto le
questioni specificamente citate ad Amster-dam,
vale a dire il numero dei Commissari,
la rappresentanza degli Stati membri in se-no
al Consiglio e l’estensione delle votazio-ni
a maggioranza qualificata, aspetti in ogni
caso intimamente collegati. In secondo luo-go
ci sono le questioni che ne derivano, tra
le quali figurano l’allargamento – che si ri-percuoterà
su tutte le altre istituzioni e su
tutti gli altri organismi europei, quali la
Corte di giustizia e, senza dubbio, l’Assem-blea
di Strasburgo la quale, via via che ade-riranno
nuovi Stati membri, dovrà preparar-si
ad accogliere fino a 700 rappresentanti –
e l’estensione della procedura di codecisio-ne
alla legislazione rispetto alla quale è già
stata estesa la votazione a maggioranza
qualificata.
8. Si deve esprimere peraltro apprezzamen-to
per il fatto che nel contributo sulla revisio-ne
dei Trattati presentato dalla Commissione
europea lo scorso 10 novembre venga eviden-ziata
l’importanza del dialogo con i Parla-menti
nazionali, opportuna puntualizzazione
cui la Giunta ritiene di aver dato il proprio
apporto con l’incontro svolto da parte di una
sua delegazione con il Presidente Prodi lo
scorso 25 ottobre a Bruxelles.
9. Il Parlamento europeo ha a sua volta
preso posizione sottolineando l’esigenza di
un suo più stretto coinvolgimento nel pro-cesso
di revisione istituzionale. Nella riso-luzione
approvata il 18 novembre scorso
esso chiede, tra l’altro, «che la CIG affronti
una riforma istituzionale adattando la com-posizione,
la funzione, la cooperazione e
l’organizzazione delle istituzioni al fine di
rafforzarne il carattere democratico e, così
facendo, l’efficacia, e di far fronte all’au-mento
dei membri dell’Unione», rileva
«che l’impatto dell’ampliamento non si li-miterà
alla sola Commissione, ma interes-serà
anche le altre istituzioni e organi, in
particolare il Consiglio e il Consiglio euro-peo»
e chiede «che la prossima CIG esami-ni
la questione della composizione, del fun-zionamento
e delle competenze della Corte
di giustizia, del Tribunale di primo grado,
della Corte dei Conti, del Comitato delle
regioni e del Comitato economico e sociale,
come pure le implicazioni di queste scelte
per il futuro di tali istituzioni».
10. Anche secondo l’opinione del Gover-no
italiano, esposta in Giunta dal sottose-gretario
Ranieri nella citata seduta del 30
settembre 1999, l’Unione europea dovrebbe
darsi degli obiettivi di riforma più ambizio-si
rispetto alla mera trattazione dei tre argo-menti
indicati nel Protocollo sulle riforme
istituzionali, allegato al Trattato di Amster-dam.
Fra questi ulteriori obiettivi rientrano,
ad esempio, la soluzione delle questioni
della responsabilità individuale dei membri
della Commissione e di un più efficace fun-zionamento
del Consiglio e della Corte di
giustizia. Su alcuni di tali aspetti si è peral-tro
riscontrato un certo grado di apertura da
parte del Governo francese in occasione del
vertice bilaterale di Nîmes.
11. Il Governo italiano ha peraltro già
espresso la propria disponibilità a rinunciare
al secondo Commissario a condizione di
procedere ad una ridefinizione dei criteri di
ponderazione del voto nel Consiglio. Nella
prospettiva dell’allargamento, è infatti ne-cessario
evitare uno sbilanciamento in favo-re
dei Paesi di minore consistenza demo-grafica
garantendo che le decisioni a mag-gioranza
qualificata siano prese da un nu-mero
di Paesi che effettivamente rappresen-tino
la maggioranza delle popolazioni
dell’Unione europea. Al riguardo una diver-sa
ponderazione del voto e la definizione di
una soglia minima di rappresentatività de-mografica
per l’adozione delle decisioni a
maggioranza appaiono soluzioni preferibili
al criterio della doppia maggioranza. La
questione della composizione della Com-.Senato della Repubblica Camera dei deputati –5 –
XIII LEGISLATURA – DISEGNI DI LEGGE E RELAZIONI - DOCUMENTI
missione potrebbe essere affrontata anche
attraverso la definizione di una composizio-ne
più articolata, nominando Commissari
senior e Commissari junior, questi ultimi
eventualmente senza portafoglio, ovvero at-tribuendo
funzioni più consistenti ai vice
Presidenti. L’estensione del voto a maggio-ranza
qualificata, infine, costituisce una tra-dizionale
posizione dell’Italia nella prospet-tiva
di un’accentuazione degli elementi di
sovranazionalità dell’Unione. Essa si rende
particolarmente necessaria per far fronte al
processo di ampliamento e potrebbe essere
realizzata attraverso l’introduzione di una
norma che fissi il principio del voto a mag-gioranza
come regola, salvo un ristretto nu-mero
di eccezioni connesse essenzialmente
a decisioni di carattere istituzionale, che ne-cessitano
della ratifica dei Parlamenti na-zionali.
12. Per quanto concerne gli sviluppi della
politica estera, di sicurezza e di difesa, il
Consiglio europeo di Colonia ha ricono-sciuto
l’esigenza che l’Unione si doti di una
propria capacità per far fronte ai compiti ad
essa demandati dal Trattato di Amsterdam
e, in particolare, alle cosiddette “operazioni
Petersberg”: interventi umanitari e di soc-corso,
di mantenimento e ristabilimento del-la
pace e di gestione delle crisi. Tale scelta
comporta tuttavia la necessità di affrontare
una serie di implicazioni nel campo delle
relazioni con l’Alleanza atlantica ed in me-rito
alla posizione degli Stati che non hanno
la doppia appartenenza all’Unione europea
e alla NATO. In occasione del citato verti-ce
di Nîmes è emersa peraltro una conver-genza
fra Italia e Francia in merito all’esi-genza
di accelerare lo sviluppo delle capa-cità
dell’Unione europea anche se la posi-zione
italiana si caratterizza per la partico-lare
attenzione posta a salvaguardare la
coerenza della difesa europea con il conte-sto
istituzionale dell’Unione, valorizzando
le disposizioni del Trattato di Amsterdam.
13. Considerando quindi che al Consiglio
europeo di Helsinki del prossimo 10 e 11
dicembre sarà definito il mandato della
Conferenza intergovernativa,
la Giunta,
condividendo l’opinione sul futuro
dell’Unione europea espressa dalla Com-missione
europea nel suo rapporto del 10
novembre 1999, secondo la quale «la di-stinzione
operata ad Amsterdam fra una re-visione
limitata ed una riforma più ampia è
ormai superata» e la sua convinzione che
«una riforma istituzionale forte e adatta alle
sue necessità può essere realizzata prima
della fine del 2000» in modo tale da creare
le condizioni dell’allargamento nel 2002;
considerando:
che l’Europa si trova alla vigilia di un
processo di unificazione democratica, desti-nato
a coinvolgere quasi trenta Paesi e circa
cinquecento milioni di cittadini ed in pre-senza
di sfide poste dal processo di globa-lizzazione
che richiedono la realizzazione di
un quadro istituzionale idoneo a tutelare le
realtà umane e sociali più deboli, in confor-mità
con i princìpi propri del modello so-ciale
europeo;
che, alla vigilia di tale unificazione, è
essenziale procedere ad una profonda rifor-ma
delle regole costitutive dell’Unione, per
rendere il suo sistema decisionale più de-mocratico
e più efficace e per permettere ai
cittadini di vivere in un’Unione che sia più
trasparente e più accessibile;
che la profonda riforma delle regole
costitutive dell’Unione deve essere realizza-ta
senza ritardi, poiché è ormai evidente
che il suo ampliamento non sarà più effet-tuato
in due ondate successive ma nel corso
di un processo continuo che coinvolgerà
progressivamente i dodici Paesi candidati
ed anche gli Stati di tutta l’area balcanica;
condividendo gli elementi essenziali
della posizione adottata dal Parlamento eu-ropeo
il 18 novembre 1999 sulla prepara-zione
della prossima riforma dei trattati;
ricordando il sostegno del popolo ita-liano
– in occasione del referendum di indi-rizzo
del giugno 1989 – al principio del.Senato della Repubblica Camera dei deputati –6 –
XIII LEGISLATURA – DISEGNI DI LEGGE E RELAZIONI - DOCUMENTI
mandato costituente al Parlamento europeo
ed esprimendo il convincimento che l’occa-sione
della presidenza italiana del Consiglio
dell’Unione nel 2003 dovrà essere colta per
una vasta azione europea a favore dell’attri-buzione
al Parlamento europeo di effettivi
poteri nel processo costituzionale europeo;
chiede al Governo di proporre al pros-simo
Consiglio europeo di Helsinki l’ado-zione
di un’agenda della prossima riforma
dell’Unione che contenga i seguenti obietti-vi
prioritari:
a) una revisione globale e coerente
del sistema istituzionale dell’Unione euro-pea
che consenta di rafforzare l’autorità ed
il carattere democratico della Commissione
come organo di governo dell’Unione, che
introduca la generalizzazione del voto a
maggioranza qualificata nel Consiglio
dell’Unione sia nelle materie costituzionali
(revisione dei Trattati, adesioni e risorse
proprie), che legislative, la conseguente ge-neralizzazione
del potere di codecisione co-stituzionale,
legislativo e di bilancio del
Parlamento europeo, con la soppressione
delle residue procedure di consultazione e
di cooperazione;
b) il rafforzamento delle disposizioni
sul secondo e terzo pilastro nella prospetti-va
di un superamento delle distinzioni tra
politiche comunitarie e politiche intergover-native
e la realizzazione, da un lato, di una
vera politica estera, di sicurezza e di difesa
e, dall’altro, di un’effettiva politica comune
in materia di lotta alla criminalità, coopera-zione
giudiziaria ed immigrazione;
c) il rafforzamento delle grandi poli-tiche
comuni, in particolare nell’ambito
dell’Unione economica, della lotta alla di-soccupazione
e della coesione economica e
sociale, in modo tale da creare le condizio-ni
per lo sviluppo di un’effettiva politica
macro-economica dell’Unione – che includa
possibilmente un approccio comune alla
problematica delle pensioni – nell’interesse
dei suoi cittadini, all’interno della quale si
dovrà collocare l’autonoma azione della
Banca centrale europea;
d) la revisione del sistema finanzia-rio
dell’Unione con l’introduzione di vere
risorse proprie, di un’adeguata perequazione
finanziaria fra le regioni dell’Unione e di
strumenti idonei a valorizzare quelle regioni
particolarmente ricche sul piano culturale,
artistico e storico ma sfavorite dal punto di
vista finanziario;
e) la fusione dei Trattati in un testo
unico che, come prefigurato dal Parlamento
europeo, contempli una parte di natura co-stituzionale
che includa le disposizioni isti-tuzionali
e i diritti fondamentali, avvalendo-si
al riguardo del progetto di carta elaborato
dall’organismo definito nei Consigli europei
di Colonia e di Tampere.
14. La Giunta propone altresì di racco-mandare
al Governo di sottoporre agli altri
Governi dell’Unione, alla Commissione eu-ropea
ed al Parlamento europeo un metodo
negoziale basato su una procedura che pre-veda
che:
a) conformemente all’articolo 48 del
Trattato di Amsterdam, la Commissione eu-ropea
presenti all’inizio del prossimo anno
un progetto di revisione globale e coerente
dei Trattati ispirandosi alla sua comunica-zione
del 10 novembre 1999, alla posizione
adottata dal Parlamento europeo il 18 no-vembre
1999 ed alle decisioni del Consiglio
europeo di Helsinki del 10 e 11 dicembre
1999;
b) il Consiglio dell’Unione ed il Parla-mento
europeo esprimano le rispettive posi-zioni
sul progetto della Commissione prima
della riunione del Consiglio europeo del 23
e 24 marzo 2000;
c) il Consiglio europeo decida, sulla
base delle proposte della Commissione e di
queste posizioni, i termini di riferimento
dell’agenda della revisione dei Trattati in
vista della convocazione di una Conferenza
dei rappresentanti dei Governi degli Stati
membri;
d) conformemente al metodo applicato
durante la Conferenza sul Trattato di Am-sterdam,
due rappresentanti del Parlamento.Senato della Repubblica Camera dei deputati –7 –
XIII LEGISLATURA – DISEGNI DI LEGGE E RELAZIONI - DOCUMENTI
europeo partecipino a tutte le fasi del
negoziato intergovernativo.
15. La Giunta propone infine di impe-gnare
il Governo a:
a) preannunciare che l’Italia esprimerà
il suo consenso sul progetto finale di rifor-ma
da sottoporre alle ratifiche nazionali so-lo
dopo aver verificato l’opinione favorevo-le
del Parlamento europeo, così come av-
venne in occasione delle precedenti modifi-che
dei Trattati;
b) presentare al Parlamento, prima del-la
convocazione della Conferenza dei rap-presentanti
dei Governi degli Stati membri,
lo stato del dibattito all’interno del Consi-glio
europeo e a riferire periodicamente al
Parlamento sullo stato della riforma
dell’Unione.
|