Giovedì 13 luglio 2006. - Presidenza del presidente Franco RUSSO.
La seduta comincia alle 14.
Disposizioni per l'adempimento di obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia alle Comunità europee - Legge comunitaria 2006.
C. 1042 - Governo.
(Parere alla XIV Commissione).
(Esame e conclusione. Parere con condizioni e osservazioni).
Pierfrancesco Emilio Romano GAMBA, relatore, nell'illustrare preliminarmente i contenuti del disegno di legge comunitaria per il 2006 (A.C. 1042), composto di 18 articoli e di tre allegati (A, B e C) con i quali si prevede il recepimento di 22 direttive, segnala che essi confermano in larga parte lo schema delle precedenti leggi comunitarie, pur contenendo alcuni elementi di novità.
In particolare, il Capo II ha dato per la prima volta attuazione all'articolo 9, comma 1, lett. f), della legge n. 11 del 2005, in base al quale la legge comunitaria deve individuare i principi fondamentali per le regioni e le province autonome ai fini dell'attuazione di atti comunitari nelle materie di competenza concorrente.
Ricorda, inoltre, che l'articolo 1 - recante la consueta delega per l'attuazione delle direttive contenute negli allegati A e B - prevede il parere delle Commissioni parlamentari competenti per i profili finanziari, nonché un doppio parere parlamentare nel caso in cui il Governo non si conformi alle condizioni relative all'osservanza dell'articolo 81, quarto comma, della Costituzione; il doppio parere parlamentare è stato altresì introdotto per alcune ipotesi specifiche, ovvero quando il Governo non intenda conformarsi ai pareri
parlamentari relativi a sanzioni penali contenute negli schemi di decreti legislativi recanti attuazione delle direttive comprese negli allegati A e B. Il comma 6 dell'articolo in esame reca, invece, una novità rispetto ai contenuti consueti, autorizzando il Governo - entro tre anni dalla data di entrata in vigore dei decreti legislativi adottati per il recepimento di direttive per le quali la Commissione europea si sia riservata di adottare norme di attuazione - a recepire tali disposizioni attuative, allorché effettivamente adottate, con regolamenti governativi, ai sensi dell'articolo 17, comma 1, della legge n. 400 del 1988. Segnala, altresì, che il comma 7 dell'articolo 1 richiama l'applicazione della consueta clausola di cedevolezza attraverso il rinvio alle disposizioni contenute nell'articolo 11, comma 8, della legge n. 11 del 2005, da applicare in relazione a quanto previsto dagli articoli 117, quinto comma, della Costituzione e 16, comma 3, della citata legge n. 11 del 2005.
L'articolo 2 del disegno di legge contiene, come di consueto, i principi e criteri direttivi delle deleghe, mentre l'articolo 3 reca l'usuale delega al Governo per la disciplina sanzionatoria della violazione di disposizioni comunitarie attuate in via regolamentare o amministrativa.
L'articolo 4 riguarda gli oneri per prestazioni e controlli. Infine, gli interventi di riordino normativo nelle materie interessate dalle direttive comunitarie sono come sempre contenuti nell'articolo 5. Sottolinea che l'articolo 6, volto a consentire «attuazione di direttive comunitarie con regolamento autorizzato», dispone che gli schemi di regolamento siano anche essi sottoposti al parere delle Commissioni parlamentari competenti.
Con riguardo al Capo II, ricorda inoltre che l'articolo 7 («individuazione di principi fondamentali in particolari materie di competenza concorrente») è volto ad individuare i principi fondamentali nel rispetto dei quali Regioni e Province autonome possono attuare il diritto comunitario relativamente ai settori di tutela e sicurezza del lavoro, tutela della salute, professioni. Evidenzia, peraltro come a tal ultimo settore sia dedicata una disposizione, all'articolo 7, comma 3, la cui portata normativa appare piuttosto oscura.
Dopo che Roberto ZACCARIA, condividendo quest'ultima considerazione, ha evidenziato l'opportunità che tale elemento di sostanziale inutilità della disposizione citata sia adeguatamente rilevata nel parere del Comitato, anche mediante un invito alla sua soppressione, Pierfrancesco Emilio Romano GAMBA, relatore, sottopone ai colleghi la seguente proposta di parere, formulando l'osservazione relativa all'articolo 7, comma 3, nel senso suggerito dal collega Zaccaria.
«Il Comitato per la legislazione,
esaminato il disegno di legge n. 1042 e rilevato che:
esso reca - secondo il consueto e consolidato procedimento di adempimento degli obblighi comunitari e di adeguamento dell'ordinamento interno - una pluralità di deleghe legislative al Governo per il recepimento di 20 direttive (sedici indicate nell'allegato A, quattro indicate nell'allegato B); in particolare, la prima riguarda l'adozione dei decreti legislativi recanti le norme occorrenti per dare attuazione alle direttive comunitarie comprese negli allegati A e B (articolo 1); la seconda concerne l'adozione di decreti legislativi recanti sanzioni penali o amministrative per le violazioni di direttive comunitarie attuate in via regolamentare o amministrativa, e di regolamenti comunitari già vigenti, per i quali non siano ancora previste sanzioni penali o amministrative (articolo 3); una terza delega riguarda l'adozione di testi unici delle disposizioni dettate in attuazione delle deleghe conferite per il recepimento di direttive comunitarie, al fine di coordinare le medesime con le norme legislative vigenti nelle stesse materie (articolo 5); un'ulteriore delega, in materia di alimenti per animali, è invece autonomamente prevista
nel Capo III (articolo 15), peraltro senza indicarne criteri e principi direttivi;
introduce un meccanismo innovativo volto a consentire al Governo - entro tre anni dalla data di entrata in vigore dei decreti legislativi adottati per il recepimento di direttive per le quali la Commissione europea si sia riservata di adottare disposizioni di attuazione - di recepire le disposizioni, ove effettivamente adottate, nell'ordinamento nazionale con proprio regolamento (ai sensi dell'articolo 17, comma 1, della legge 23 agosto 1988, n. 400, e successive modificazioni, secondo quanto disposto dagli articoli 9 e 11 della legge 4 febbraio 2005, n. 11, e con le procedure ivi previste);
interviene, secondo una fisiologica caratteristica di tale tipologia di legge, su una pluralità di settori, dettando sia disposizioni di carattere propriamente ordinamentale e generale (Capo I), sia disposizioni relative a materie afferenti i singoli settori di intervento (Capo III); a tale circostanza - suscettibile di ingenerare in taluni casi situazioni di difficile conoscibilità delle norme per i destinatari delle stesse - si connette la previsione dell'articolo 5, comma 1, che delega il Governo ad adottare testi unici delle disposizioni di attuazione di deleghe conferite per il recepimento di direttive comunitarie, mentre il testo dell'articolo 20 della legge n. 59 del 1997, come sostituito dalla legge n. 229 del 2003, si ispira alla distinta filosofia della codificazione normativa;
ripropone il meccanismo - già presente nella legge comunitaria per il 2005 - del «doppio parere parlamentare» su schemi di decreti legislativi contenenti sanzioni penali (articolo 1, comma 8); mentre non compare la previsione - la cui presenza nella precedente legge era stata apprezzata dal Comitato in quanto idonea ad intensificare il rapporto tra Parlamento e Governo in fase di attuazione delle deleghe - dell'informativa periodica (quadrimestrale) da parte del Ministro per le politiche europee alle Camere sullo stato di attuazione delle direttive da parte delle regioni e province autonome e la connessa trasmissione di una relazione qualora una o più deleghe conferite dalla legge comunitaria non risulti esercitata trascorsi quattro mesi dal termine previsto;
reca un apposito Capo dedicato alla formulazione dei principi fondamentali della legislazione concorrente, dando così attuazione specifica, per la prima volta, alla previsione dell'articolo 9, comma 1, lettera f), della citata legge n. 11;
riformula, all'articolo 9, una norma che il comma 6 dell'articolo 5 del recentissimo decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223 (all'esame del Senato), ha ormai abrogato;
contiene norme volte a rilegificare, in via indiretta, materie demandate a fonti secondarie: in particolare, l'articolo 11 reca una delega in materia di assicurazioni obbligatoria dei veicoli avente ad oggetto i massimali di garanzia, già demandato ad un decreto ministeriale dall'articolo 128 del Codice delle assicurazioni private, di cui al decreto legislativo n. 209 del 2005; analogamente, l'articolo 13 modifica una norma di cui è stata disposta la soppressione ma che risulta ancora in vigore in via transitoria;
è corredato della relazione sull'analisi tecnico-normativa (ATN);
è corredato della relazione sull'analisi di impatto della regolamentazione (AIR);
ritiene che, per la conformità ai parametri stabiliti dall'articolo 16-bis del Regolamento, debbano essere rispettate le seguenti condizioni,
sotto il profilo dell'efficacia del testo per la semplificazione e il riordinamento della legislazione vigente:
si valuti la soppressione dell'articolo 9 - ove si interviene sui commi 9 e 10 dell'articolo 7 della legge n. 362 del 1991 - alla luce di quanto statuito nel comma 6 dell'articolo 5 del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223 (all'esame del Senato), che ha
già disposto l'abrogazione dei commi 9 e 10 dell'articolo 7 della citata legge n. 362;
all'articolo 13, comma 1, lettera b) - ove si interviene in merito alla composizione della Commissione consultiva di controllo, disciplinata da una disposizione (l'articolo 20 del decreto legislativo n. 194 del 1995) successivamente abrogata dall'articolo 43 del decreto del Presidente della Repubblica n. 290 del 2001, ma ancora in vigore in via transitoria fino alla stipula di apposite convenzioni del Ministero della salute - si riformuli la disposizione valutando la congruità di un intervento diretto del legislatore primario in una materia oggetto di delegificazione, sulla quale, peraltro, è già intervenuta, in via indiretta, la legge comunitaria per il 2003 per autorizzare il Governo a modificare il citato decreto n. 290 del 2001, nel senso di aumentare in via transitoria il numero dei membri della medesima commissione, senza che però il regolamento sia stato poi modificato;
valuti, infine, la Commissione la soppressione, nell'allegato A, dei riferimenti alla direttiva 2003/71/CE (per la cui attuazione l'articolo 12 della legge 28 dicembre 2005, n. 262, recante disposizioni per la tutela del risparmio e la disciplina dei mercati finanziari ha già conferito delega legislativa al Governo), e, nell'allegato B, alla direttiva 2005/14/CE (relativa all'assicurazione della responsabilità civile, il cui recepimento è stato già previsto dall'allegato B della legge comunitaria 2005);
sotto il profilo della chiarezza e della proprietà della formulazione:
all'articolo 15 - ove si conferisce una delega al governo in materia di alimenti per animali - si integri la disposizione indicando i principi e criteri direttivi per l'esercizio della delega conferita, distinguendo gli stessi dall'oggetto della delega medesima, stante la genericità della previsione di assicurare «l'uniformità dell'entità delle sanzioni amministrative con quelle vigenti in materia di sicurezza alimentare».
Il Comitato osserva altresì quanto segue:
sotto il profilo dell'efficacia del testo per la semplificazione e il riordinamento della legislazione vigente:
all'articolo 3 - ove si delega il Governo ad adottare una disciplina sanzionatoria per le violazione di obblighi derivanti da direttive comunitarie recepite in via regolamentare o amministrativa - dovrebbe valutarsi l'opportunità di coordinare tale previsione con le analoghe deleghe previste dalle leggi comunitarie del 2004 e 2005, i cui termini di esercizio non sono spirati e per le quali, peraltro, erano statuiti principi e criteri direttivi in parte differenti;
all'articolo 4, comma 2 - che dispone in merito alle entrate derivanti dalle tariffe di cui al comma 1 - dovrebbe valutarsi l'opportunità di riformulare tale disposizione quale novella al comma 2 dell'articolo 9 della legge n. 11 del 2005, affinché possa assumere valenza generale in materia di recepimento di normative comunitarie, atteso che essa appare trascendere l'ambito di intervento del provvedimento in esame, come si desume anche dal fatto che la medesima disposizione era contenuta anche nell'articolo 6 della legge comunitaria 2005 (legge 25 gennaio 2006, n. 29);
all'articolo 7, comma 3 - relativo all'individuazione dei principi fondamentali in base ai quali le Regioni e le Province autonome esercitano l'attività legislativa in talune materie di competenza concorrente, ai sensi dell'articolo 117, comma 3, della Costituzione, individuazione che avviene mediante un mero rinvio a quelli già contenuti nel decreto legislativo n. 30 del 2006 - dovrebbe valutarsi la soppressione di tale disposizione, sia in ragione del fatto che appare assai dubbia l'effettiva portata normativa, dal momento che i principi in materia di professioni, individuati dal decreto legislativo n. 30 del 2006, hanno già di per sé valenza generale, sia alla luce della circostanza che gli atti comunitari, indicati agli allegati alla legge comunitaria e rispetto alla cui applicazione
dovrebbero operare tali principi, non risultano peraltro attingere la materia delle «professioni»;
sotto il profilo della chiarezza e della proprietà della formulazione:
all'articolo 11 - ove si novella integralmente l'articolo 3 della legge n. 213 del 1997, senza riprodurre l'espressa clausola abrogativa del decreto legislativo n. 29 del 1997, ivi attualmente contenuta - dovrebbe valutarsi l'opportunità di salvaguardare la permanenza di tale clausola nell'ambito del citato articolo 3, espungendo dall'articolo in esame il successivo comma 3;
analogamente, al medesimo articolo 11, dovrebbe valutarsi l'opportunità di sopprimere il comma 4 che, nell'abrogare l'articolo 4 della legge n. 213 del 1997, concernente la mera entrata in vigore, appare inidoneo a produrre alcun effetto giuridico;
all'articolo 18 - che autorizza il Governo a stipulare con la Commissione europea nuove intese concernenti la trasformazione del Centro nazionale di informazione e documentazione europea in relazione alla scadenza del contratto istitutivo del Gruppo europeo di interesse economico - dovrebbe valutarsi l'opportunità di coordinare la disposizione in oggetto con le previsioni, contenute nella legge n. 178 del 2000, che vincolavano il Governo ad agire secondo criteri ed obiettivi espressamente individuati, previo parere delle Commissioni parlamentari competenti;
con riguardo all'inserimento nell'allegato A della direttiva 2004/37/CE e della direttiva 2005/92/CE, dovrebbe infine valutarsi l'opportunità di verificare se occorra un'effettiva attività di recepimento, atteso che la prima direttiva è di mera codificazione, mentre la seconda, che incide sull'aliquota normale dell'imposta sul valore aggiunto (IVA), non sembra richiedere alcun adempimento da parte dello Stato italiano, in quanto le aliquote IVA vigenti nell'ordinamento nazionale (20 per cento, 10 per cento e 4 per cento) sono conformi alle disposizioni previste dalla disciplina comunitaria.»
Il Comitato approva la proposta di parere del relatore.
Conversione in legge del decreto-legge 5 luglio 2006, n. 224, recante disposizioni urgenti per la partecipazione italiana alle missioni internazionali.
C. 1301 - Governo.
(Parere alle Commissioni riunite III e IV).
(Esame e conclusione. Parere senza condizioni e osservazioni).
Il Comitato inizia l'esame del disegno di legge di conversione in titolo.
Franco RUSSO, presidente, informa che il deputato Piazza è impossibilitato a partecipare alla riunione odierna e che pertanto viene sostituito dal deputato Ferrari nella funzione di relatore del provvedimento in titolo.
Pierangelo FERRARI, relatore, dopo aver brevemente riassunto il contenuto del provvedimento, illustra la seguente proposta di parere:
«Il Comitato per la legislazione,
esaminato il disegno di legge n. 1301 e rilevato che:
esso reca un contenuto omogeneo, volto a prorogare la partecipazione di personale italiano alle varie missioni internazionali che vedono impegnato il nostro Paese, introducendo una normativa strumentale al loro svolgimento o rinviando a quella esistente;
nel disciplinare la materia delle missioni internazionali, il provvedimento in esame reca numerosi rinvii alla legislazione vigente, secondo un procedimento consueto nei decreti che regolano la partecipazione italiana alle missioni internazionali,
in conseguenza della carenza - rilevata più volte dal Comitato in occasione dell'esame degli analoghi decreti-legge presentati nella scorsa legislatura - di una normativa unitaria che regolamenti i profili giuridico-economici delle missioni stesse (cui potrebbe, peraltro, provvedersi in sede di esame presso le Commissioni di merito del disegno di legge 1288, il cui contenuto è assolutamente coincidente con il provvedimento in oggetto);
confermando un positivo orientamento già emerso nei più recenti provvedimenti in materia di missioni militari, esso indica in maniera specifica denominazione e luogo di svolgimento delle missioni prorogate; disciplina l'indennità di missione rinviando direttamente alla normativa di settore e non ai decreti-legge che hanno disciplinato le precedenti missioni; rinvia alla disciplina disposta dai decreti-legge n. 421 del 2001 e n. 165 del 2003 indicando espressamente gli articoli di tali decreti, contribuendo a porre le basi di una futura disciplina stabilmente applicabile alle missioni di contingenti militari all'estero;
reca disposizioni che contengono espressioni di carattere generico (ad esempio, l'articolo 1, comma 4, e l'articolo 13 autorizzano, rispettivamente, il Ministero degli affari esteri ed i comandanti dei contingenti militari nei casi di necessità ed urgenza, a ricorrere «ad acquisti e lavori da eseguire in economia anche in deroga alle disposizioni di contabilità generale dello Stato»; l'articolo 3, comma 1, reca un riferimento all'autunno 2006, l'articolo 17, comma 2, ultimo periodo, demanda ad un decreto ministeriale (senza precisare chi sia il Ministero competente) la definizione delle modalità attuative della cessione alle Forze armate ed alle forze di polizia estere, ad autorità locali a organizzazioni internazionali non governative o a organismi di volontariato e di protezione civile di mezzi e materiali per i quali non risulta conveniente il rimpatrio);
è corredato della relazione sull'analisi tecnico-normativa (ATN)
è corredato della relazione sull'analisi di impatto della regolamentazione (AIR);
ritiene che, per la conformità ai parametri stabiliti dall'articolo 16-bis del Regolamento, non vi sia nulla da osservare».
Franco RUSSO, presidente, condivide la proposta di parere, nella quale vi è anche un rapido cenno alla situazione verificatasi, a seguito della presentazione di un disegno di legge governativo dal contenuto pressoché identico al decreto in esame. Desidera aggiungere come, a suo avviso tale circostanza, in sé irrituale, presenta invece a suo avviso un riflesso positivo data la peculiare materia trattata nel caso specifico. Ritiene infatti che, come già da lui stesso affermato in altre sedi, lo strumento del disegno di legge ordinario costituisca, per il Parlamento, una modalità di discutere e deliberare sulla materia dell'impiego di forze militari in missioni internazionali preferibile rispetto ad altri tipi di atti. Al riguardo, infatti, nella piena consapevolezza di come il Comitato non sia la sede in cui affrontare questioni di merito del provvedimento, si ripromette di sollecitare un'apposita riflessione in Commissione affari costituzionali sulla inadeguatezza delle prassi instauratesi in materia, relativamente alla «copertura parlamentare» delle missioni internazionali con decreti legge ovvero atti di indirizzo.
Roberto ZACCARIA condivide la proposta di parere sul provvedimento, che ne evidenzia la piena conformità ai parametri di giudizio adottati dal Comitato, che sono gli unici elementi di valutazione che rilevano in questa sede, mentre non possono essere presi in considerazione altri aspetti, quale ad esempio il requisito della necessità e urgenza.
Gaspare GIUDICE concorda sulla proposta di parere, evidenziando, inoltre, come sia comunque inusuale sovrapporre al decreto legge un identico disegno di legge ordinario sul cui esame, peraltro, le
Commissioni di merito hanno deciso di procedere in via prioritaria rispetto allo stesso decreto.
Il Comitato approva la proposta di parere del relatore.
Roberto ZACCARIA invita a valutare la possibilità che le convocazioni del Comitato siano diramate, in aggiunta agli strumenti ordinari, anche tramite SMS diretti ai telefoni cellulari dei membri dell'organo.
Propone, inoltre, di valutare la possibilità che i relatori sui provvedimenti all'ordine del giorno del Comitato, ove i tempi lo consentano, provvedano ad informare, prima dell'inizio della seduta, i colleghi in relazione ai contenuti principali delle proposte che essi intendono illustrare al Comitato ai fini dell'adozione del parere. Ciò consentirebbe a ciascun membro di acquisire maggiore consapevolezza sull'attività svolta in questa sede e, nello stesso tempo, di offrire ad essa un contributo più efficace, senza peraltro che sia ovviamente pregiudicata la possibilità per il relatore di svolgere ulteriori approfondimenti ed eventuali modifiche alle sue proposte.
Dopo che Antonio Giuseppe Maria VERRO e Gaspare GIUDICE hanno manifestato apprezzamento per le proposte avanzate rilevando che esse, nel consueto clima di concordia che caratterizza i lavori di quest'organo, potrebbero agevolarne le attività, Franco RUSSO, presidente, comunica che darà mandato agli uffici di verificare gli aspetti tecnici connessi al sistema di convocazione mediante invio di SMS, in vista di una sua possibile adozione.
In questa sede desidera, infine, informare i colleghi di aver preso in considerazione l'eventualità di sollecitare una riflessione della Giunta per il Regolamento sulla durata del turno di presidenza del Comitato. A suo avviso, infatti, andrebbe superata la pronuncia della Giunta medesima del 16 ottobre 2001, che ne ha esteso in via sperimentale la durata a dieci mesi, per tornare al dettato letterale del Regolamento che la fissa in sei mesi; ciò consentirebbe a ciascun membro dell'organo di assumerne la presidenza nell'arco dei cinque anni di legislatura, recuperando la ratio originaria sottesa alla formulazione della disposizione regolamentare.
Roberto ZACCARIA ritiene opportuno svolgere un'approfondita riflessione sulle ragioni che, nella scorsa legislatura, condussero alla citata pronuncia della Giunta per il Regolamento. In particolare, avanza alcune riserve sul suo superamento in quanto una durata minore del turno di presidenza rischia di determinare, in via di fatto, significative differenze sostanziali tra l'effettiva durata dei diversi turni di Presidenza, a seconda che essi comprendano o meno lunghi periodi di pausa dei lavori parlamentari. Inoltre, ricorda che l'ampliamento dei tempi di svolgimento del mandato presidenziale ha consentito la possibilità per ciascun presidente di promuovere importanti iniziative interistituzionali di carattere seminariale, che difficilmente potrebbero essere organizzate in tempi più ristretti.
Pierangelo FERRARI sottolinea come la possibilità per ciascun membro di assumere il mandato di presiedere l'organo appare maggiormente coerente con la natura paritetica del Comitato e con le sue concrete modalità di funzionamento.
Franco RUSSO, presidente, nel ricordare come l'assunzione dell'incarico, senza che vi sia alcuna investitura da parte del collegio, discenda da meri criteri automatici - quali quelli relativi all'anzianità - che, come tali, non dovrebbero, a suo avviso, recare pregiudizio ad alcuno, si riserva comunque di valutare le successive iniziative.
La seduta termina alle 14.45.
Nel Bollettino delle Giunte e delle Commissioni parlamentari n. 22 dell'11 luglio 2006, alla sede di esame ai sensi dell'articolo 16-bis, comma 6-bis, pag. 3, il titolo deve intendersi come segue:
Disposizioni per l'adempimento di obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia alle Comunità europee - Legge comunitaria 2006.
C. 1042 Governo.
(Parere alla XIV Commissione).
(Rinvio dell'esame).
Conseguentemente a pag. 7, sostituire la seconda colonna come segue:
Disposizioni per l'adempimento di obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia alle Comunità europee - Legge comunitaria 2006.
(C. 1042 - Governo)
(Parere alla XIV Commissione).
(Rinvio dell'esame).
Franco RUSSO, presidente, comunica che il relatore del provvedimento ha reso nota l'impossibilità di partecipare alla seduta odierna. Pertanto l'esame del provvedimento è rinviato alla seduta di domani.
Il Comitato prende atto.
La seduta termina alle 13.30.