Comitato per la legislazione - Resoconto di mercoledý 11 ottobre 2006


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Mercoledì 11 ottobre 2006. - Presidenza del presidente Franco RUSSO. - Intervengono i sottosegretari di Stato per l'economia e le finanze, Alfiero Grandi, e alla Presidenza del Consiglio, Ricardo Franco Levi.

La seduta comincia alle 13.30.

ESAME AI SENSI DELL'ARTICOLO 96-BIS, COMMA 1, DEL REGOLAMENTO

Conversione in legge del decreto-legge 3 ottobre 2006, n. 262, recante disposizioni urgenti in materia tributaria e finanziaria.
C. 1750, Governo.
(Parere alle Commissioni riunite V e VI).
(Seguito esame e conclusione - Parere con condizioni ed osservazioni).

Il Comitato prosegue l'esame del disegno di legge già iniziato nella seduta di ieri.

Roberto ZACCARIA, relatore, ricordate le osservazioni svolte nella seduta di ieri, segnala come, a suo avviso, nella proposta di parere siano evidenziate alcune criticità del provvedimento che potrebbero trovare una adeguata risposta presso le Commissioni di merito, attraverso puntuali modifiche del testo. In tal senso, auspica che si possa dar corso, ad esempio, all'abrogazione espressa di numerosi testi legislativi per i casi in cui le Commissioni abbiano verificato la reale assenza di residui effetti normativi delle disposizioni medesime. È tuttavia consapevole anche che, per altre questioni indicate nel parere sottoposto all'esame del Comitato, dovrebbe invece compiersi una riflessione approfondita che coinvolga anche i competenti settori del Governo. Ciò, in particolare, per quanto concerne i rilievi sulle norme di delegificazione, per il seguito dei quali si dovrebbe compiere preliminarmente una complessa attività istruttoria dell'intera disciplina di settore - che, per quanto riguarda l'editoria risulta estremamente intricata - al fine di enuclearne le «norme generali» e, per converso, le disposizioni eliminabili per effetto dell'adozione dei regolamenti di delegificazione.
Illustra quindi la proposta di parere:
«Il Comitato per la legislazione,
esaminato il disegno di legge n. 1750 e rilevato che:
esso reca un contenuto complesso, in quanto i suoi 48 articoli, suddivisi in 11 capi, incidono su numerosi ed eterogenei ambiti normativi - circostanza fisiologica per provvedimenti, come quello in esame, che concorrono alla manovra di finanza


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pubblica - essendo finalisticamente orientati in modo coerente ed unitario ad intervenire in materia fiscale e di finanza pubblica, integrando la manovra di bilancio in via di compimento;
interviene in diversi settori dell'ordinamento senza procedere ad adeguate forme di coordinamento con la vigente disciplina, né abrogando le norme anteriori indirettamente private di ogni effetto, nè novellando espressamente quelle modificate né, in taluni casi, coordinando la nuova disciplina con il tessuto normativo in cui essa si inserisce (ad esempio, articolo 1, comma 17; articolo 7, commi 12 e 13; articolo 20; articolo 25; articolo 26; l'articolo 36, comma 4; articolo 37, comma 5; articolo 42, comma 1, primo periodo; articolo 45);
reca norme i cui effetti finali sono destinati a prodursi in un momento differito rispetto alla loro entrata in vigore, anche in relazione al richiamato collegamento sostanziale con la manovra di bilancio di numerose disposizioni, operanti a decorrere dal 1o gennaio 2007; suscita tuttavia perplessità in ordine alla rispondenza al requisito, previsto dall'articolo 15, comma 3, della legge n. 400 del 1988, della «immediata applicabilità» delle misure disposte dal decreto, la previsione di cui all'articolo 1, comma 1, atteso che pone un termine notevolmente ampio (dodici mesi) per il compimento dei propri effetti;
presenta, in alcuni casi, riferimenti normativi imprecisi o errati che andrebbero corretti (ad esempio, all'articolo 39, comma 3, si fa riferimento al medesimo comma 3 anziché al comma 2; all'articolo 20, comma 1, la lettera b) è strutturata in maniera difforme rispetto alle previsioni della circolare sulla formulazione tecnica dei testi legislativi);
la tecnica della novellazione, in numerose disposizioni, non è utilizzata conformemente a quanto previsto dalla circolare congiunta dei Presidenti di Camera e Senato e del Presidente del Consiglio del 20 aprile 2001, al punto 9), secondo cui l'unità minima di testo da sostituire con una novella dovrebbe essere il comma (o comunque un periodo o una lettera), anche nel caso in cui si modifichi una singola parola, per consentire una più agevole comprensione della modifica;
non è corredato della relazione sull'analisi tecnico-normativa (ATN);
non è corredato della relazione sull'analisi
di impatto della regolamentazione (AIR);
ritiene che, per la conformità ai parametri stabiliti dagli articoli 16-bis e 96-bis del Regolamento, debbano essere rispettate le seguenti condizioni,
sotto il profilo dell'efficacia del testo per la semplificazione e il riordinamento della legislazione vigente:
all'articolo 12, comma 4 - ove si novella il comma 5 dell'articolo 11 della legge n. 498 del 1982, in materia di definizione delle funzioni e dei poteri dell'ANAS - si sopprima, alla lettera a) il richiamo al decreto del Presidente delle Repubblica. n. 136 del 1975, in quanto esso risulta abrogato dall'articolo 214 del decreto legislativo 24 febbraio 1998 n. 58, testo unico delle disposizioni in materia di intermediazione finanziaria;
all'articolo 24 - recante un'autorizzazione al Governo per il riordino e la semplificazione della disciplina concernente i contributi e le provvidenze per le imprese editrici di quotidiani e periodici nonché di quelle radiofoniche e televisive, da attuarsi mediante l'adozione di regolamenti di delegificazione, ai sensi dell'articolo 17, comma 2, della legge n. 400 del 1988 - si integri la disposizione, indicando le norme generali regolatrici della materia, nonché le disposizioni per le quali si determina l'effetto abrogativo, secondo il modello di delegificazione codificato dal citato articolo 17, comma 2, della legge n. 400; al riguardo, andrebbe inoltre verificata l'idoneità della previsione recata alla lettera d) - che demanda ai regolamenti il «coordinamento formale del testo


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delle disposizioni vigenti» - a realizzare le proprie finalità, atteso che si affida ad una fonte secondaria un compito di coordinamento formale che riguarderebbe anche fonti di rango primario;
analogamente, all'articolo 36 - che demanda ad un regolamento di delegificazione l'istituzione dell'Agenzia nazionale di valutazione del sistema universitario e della ricerca - siano specificate in modo puntuale le norme generali regolatrici della materia, procedendo altresì a precisare l'effetto abrogativo delle disposizioni elencate nel successivo comma 4;
si verifichi la necessità di abrogare espressamente disposizioni che risultano apparentemente private di effetti normativi, in particolare con riguardo a quanto disposto dall'articolo 6, comma 2 (ove si dispone la mera inapplicabilità ai trasferimenti degli immobili dei commi 3 e 4 dell'articolo 69 della legge n. 342 del 2000, che però si riferiscono esclusivamente a questa fattispecie) nonché con riguardo all'articolo 36, comma 4, ed all'articolo 42, comma 1, primo periodo (ove si dispone la soppressione di alcuni organismi, senza procedere all'abrogazione delle relative disposizioni) ed, infine, in relazione alla soppressione del Registro Italiano Dighe ad opera dell'articolo 45.

Il Comitato osserva altresì quanto segue:

sotto il profilo dell'efficacia del testo per la semplificazione e il riordinamento della legislazione vigente:

all'articolo 1, comma 6 - che introduce un nuovo comma 10-bis nell'articolo 110 del testo unico delle imposte sui redditi (n. 917 del 1986), al fine di incidere sull'applicazione della disposizione prevista dal comma 10, in materia di esclusione della deducibilità delle spese per prestazioni di servizi resi da professionisti domiciliati in Stati o territori a regime fiscale privilegiato - dovrebbe valutarsi l'opportunità di chiarire se le eccezioni ammesse per la fattispecie già esistente debbano intendersi applicabili alla nuova ipotesi introdotta;
all'articolo 5, comma 6 - che rivaluta il moltiplicatore previsto dal comma 5 dell'articolo 52 del testo unico delle disposizioni concernenti l'imposta di registro (n. 131 del 1986), senza modificare direttamente il predetto testo unico - dovrebbe valutarsi l'opportunità di riformulare la norma in termini di novella del testo unico, così da non compromettere l'unitarietà della disciplina della materia;
all'articolo 7, comma 26 - ove viene opportunamente specificata la portata derogatoria della disposizione ivi contenuta alla legge n. 212 del 2000 (statuto del contribuente) - dovrebbe valutarsi l'opportunità di precisare, come sembra desumibile, che la disposizione specifica cui si intende derogare sia l'articolo 3, il quale stabilisce che «relativamente ai tributi periodici le modifiche introdotte si applicano solo a partire dal periodo d'imposta successivo a quello in corso alla data di entrata in vigore delle disposizioni che le prevedono»;
all'articolo 28 - che interviene a ridurre l'ammontare dei contributi alle imprese di radiodiffusione sonora e di modalità di accesso alle riduzioni tariffarie sui canoni di noleggio ai servizi di telecomunicazione via satellite per le imprese di radiodiffusione sonora e televisiva nonché i canali tematici satellitari - dovrebbe valutarsi l'opportunità di riformulare il comma 3 come novella alla legge n. 67 del 1987, che reca la normativa generale sulle riduzioni tariffarie».

Pierfrancesco Emilio Romano GAMBA concorda con le indicazioni fornite dal relatore in riferimento ai possibili contenuti del parere, nonché sull'esigenza di svolgere un'opportuna opera di sensibilizzazione presso le Commissioni di merito. Si dichiara pertanto disponibile anche a presentare o sottoscrivere appositi emendamenti che vadano in quella direzione.


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Gaspare GIUDICE coglie l'occasione della presenza degli esponenti dell'Esecutivo per rilevare come l'utile esercizio delle funzioni affidate al Comitato per la legislazione richieda necessariamente un rapporto di proficua interlocuzione con il Governo. Non sarebbe, infatti, possibile perseguire quelle finalità di miglioramento della qualità della legislazione - che costituiscono la ragione istitutiva del Comitato - senza che vi sia un'adeguata sensibilità da parte del Governo verso il raggiungimento di tali obiettivi.
In tal senso, rileva come il puntuale esame del provvedimento svolto dal relatore abbia necessariamente sollevato problematiche che si sono presentate già diverse volte in questo primo scorcio di legislatura. Si riferisce, in particolare, all'assenza delle relazioni di accompagnamento al decreto legge, al mancato adeguamento alle regole di corretta novellazione dei testi normativi, nonché alla frequente prassi di incidere su disposizioni di recentissima approvazione, come avviene, nel caso di specie, con riferimento ad articoli contenuti nel cosiddetto decreto Bersani che vengono appunto modificati dal decreto legge in esame. Si tratta di aspetti di patologia legislativa superabili solo ove si acquisisca la disponibilità dell'Esecutivo ad un confronto costruttivo.

Franco RUSSO, presidente, desidera lasciare il massimo spazio agli interventi dei membri del Governo e della relatrice per la Commissione Finanze, onorevole Fincato, che ringrazia per la presenza. Osserva in ogni caso come i colleghi abbiano opportunamente sottolineato l'esigenza di una stabile comunicazione con il Governo e con le Commissioni che operano in sede referente, così da svolgere un'azione di prevenzione dei fenomeni che incidono negativamente sulla qualità della legislazione. A tale azione, peraltro, può accompagnarsi anche una funzione di indirizzo del Parlamento nel suo complesso, anche mediante la presentazione di appositi ordini del giorno.

Il Sottosegretario Ricardo Franco LEVI prende atto delle indicazioni contenute nella proposta di parere testè illustrata assumendo, altresì, l'impegno di trasmetterle a coloro che, in seno al Governo, si occuperanno di seguire l'iter parlamentare del provvedimento. Precisa, inoltre, che la materia dell'editoria, di sua specifica competenza, non sarà oggetto di un processo di totale delegificazione. Infatti, è intenzione del Governo agire con norme regolamentari per intervenire, particolarmente, su aspetti marginali ma di notevole complessità tecnica, quale ad esempio quello relativo ai criteri di calcolo della reale diffusione delle pubblicazioni sovvenzionate, anche in rapporto alla tiratura complessiva, così da impedire che vi siano forme fittizie di diffusione e vendita. Non è invece prevista alcuna modifica con norme secondarie delle disposizioni che disciplinano la delicata questione dell'accesso alle provvidenze ed al mercato editoriale che, a suo giudizio, costituisce una tipica materia oggetto di valutazioni che non possono essere sottratte al Parlamento. È, inoltre, pienamente consapevole dell'esigenza di una complessiva riforma della disciplina del settore dell'editoria, così che si è già istituita, ed è operante, una commissione di esperti particolarmente qualificati, cui è demandato il compito di elaborare un apposito disegno di legge di riordino.

Il Sottosegretario Alfiero GRANDI, nel sottoscrivere l'impegno assunto dal collega di Governo circa la disponibilità a cooperare con le Commissioni di merito, ed in particolar modo con i relatori, per il miglioramento della qualità del testo, sottolinea l'utilità di un esame del provvedimento in sede parlamentare sotto il profilo qualitativo, spesso sacrificato durante la fase istruttoria dei provvedimenti da parte dell'Esecutivo. Ribadita la finalità totalmente antielusiva dell'articolo 1, comma 6, del provvedimento, dichiara di condividere certamente l'esigenza di assicurare, in particolar modo, una maggiore comprensibilità delle disposizioni in materia fiscale e tributaria, atteso che essa costituisce uno dei settori dell'ordinamento dove si verificano i maggiori fenomeni di sovrapposizione


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e stratificazione normativa. Spesso le difficoltà interpretative sono in via di fatto risolte solo mediante circolari di natura amministrativa emanate dalle agenzie e dagli uffici preposti all'applicazione delle disposizioni, laddove invece sarebbe necessario procedere ad un opera di codificazione e di riordino mediante testi unici. Dopo che Pierfrancesco Emilio Romano GAMBA ha segnalato come una simile azione di supplenza posta in essere dagli apparati burocratici nei confronti del potere legislativo finisca con l'incidere negativamente sulla certezza del diritto e, in ultima analisi, sui destinatari delle disposizioni fiscali e tributarie, il Sottosegretario Alfiero GRANDI richiama l'attenzione sulla presenza, in uno dei disegni di legge collegati alla manovra di finanza pubblica presentato al Parlamento e non ancora assegnato, di una specifica delega in materia fiscale volta a consentire la semplificazione ed il riordino della legislazione di settore. Peraltro, la volontà di procedere a snellire la legislazione esistente si scontra, talvolta, con le pressioni ad introdurre, o addirittura a ripristinare, norme di legge che potrebbero invece più opportunamente essere collocate in fonti secondarie. Conclusivamente, in riferimento a quanto previsto dall'articolo 7, comma 26, dichiara la ferma intenzione dell'Esecutivo, ove possibile, a dar seguito ai precetti contenuti nello Statuto del contribuente, come è testimoniato da quanto recentemente avvenuto presso il Senato con l'approvazione di una modifica al decreto legge in materia di IVA, volta appunto a dare applicazione allo Statuto.

Laura FINCATO, relatore per la VI Commissione, ringraziando il Comitato per il contributo fornito al miglioramento del testo, connotato da un contenuto complesso ma da una sostanziale coerenza interna, auspica una piena sinergia con il Governo, compatibilmente con i tempi disponibili, nell'esame di proposte emendative che possano venire incontro alle indicazioni emerse in questa sede.

Il Comitato approva la proposta di parere del relatore.

La seduta termina alle 14.25.