Comitato per la legislazione - Resoconto di mercoledý 27 giugno 2007


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Mercoledì 27 giugno 2007. - Presidenza del presidente Gaspare GIUDICE. - Intervengono il sottosegretario per l'economia e le finanze, Alfiero Grandi, ed il sottosegretario per i rapporti con il Parlamento e le riforme istituzionali, Giampaolo D'Andrea.

La seduta comincia alle 9.

ESAME AI SENSI DELL'ARTICOLO 16-BIS, COMMA 6-BIS, DEL REGOLAMENTO

Delega legislativa per il riordino della normativa sulla tassazione di redditi di capitale, sulla riscossione e accertamento dei tributi erariali, sul sistema estimativo del catasto e per la redazione di testi unici delle disposizioni sui tributi statali.
(N.T.C. 1762 - Governo).

(Parere alla VI Commissione).
(Esame e conclusione - Parere con osservazioni).

Il Comitato inizia l'esame del disegno di legge in titolo nel testo trasmesso dalla Commissione di merito.

Roberto ZACCARIA, relatore, evidenziando l'estrema complessità del provvedimento e la rilevanza della materia che ne costituisce l'oggetto, illustra la seguente proposta di parere:
«Il Comitato per la legislazione,
esaminato il disegno di legge n. 1762, nel nuovo testo elaborato dalla Commissione di merito e rilevato che:
esso reca una pluralità di deleghe legislative relative al trattamento tributario dei redditi (articolo 1), alla riscossione (articolo 2) ed all'accertamento delle imposte (articolo 3), nonché in materia di catasto (articolo 4), di riforma della disciplina dell'ICI, dell'IRPEF e della registrazione di atti concernenti la locazione (articolo 4-bis), nonché in funzione della redazione di testi unici di riordino e revisione delle disposizioni legislative vigenti, sostanziali, processuali e procedimentali, in materia di tributi statali (articolo 5); a tale ambito omogeneo di disposizioni di delega si affiancano specifiche norme concernenti le modalità di


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gestione dei crediti afferenti il settore della giustizia (articolo 2-bis);
nel prevedere un ampio processo di riforma del sistema tributario nei suoi vari aspetti, il provvedimento in esame introduce deleghe su materie già disciplinate nella legge finanziaria 2007 (ad esempio, l'articolo 3, comma 1, lettera c) incide sugli studi di settore, la cui riforma è già contenuta nell'articolo 1, commi 13 e seguenti, della legge finanziaria per il 2007; inoltre, la delega in materia di accertamento tributario di cui all'articolo 3, comma 1, lettera f), prevede il potenziamento del sistema informativo, su cui già intervengono i commi 56 e 57 dell'articolo 1 della medesima legge finanziaria per il 2007, che istituiscono il sistema integrato delle banche dati in materia tributaria e finanziaria; infine, l'articolo 4, comma 1, lettera d) si occupa della definizione delle competenze dei comuni e dell'Agenzia del territorio nella gestione del catasto, cui fanno anche riferimento i commi da 194 a 200 dell'articolo 1 della legge finanziaria per il 2007);
reca formule che appaiono imprecise e che andrebbero chiarite (ad esempio, l'articolo 4, comma 1, individua l'oggetto della delega nella «riforma generale del sistema di valutazione del catasto dei fabbricati» mentre esso dovrebbe essere inteso con riguardo al «sistema di valutazione dei fabbricati su base catastale»), ovvero coordinate con altre parti del testo (ad esempio, l'articolo 4-bis, comma 3, fa riferimento a decreti legislativi a carattere oneroso, mentre il comma 4 dell'articolo 6 esclude che dal provvedimento possano derivare maggiori oneri);
la tecnica della novellazione, all'articolo 2, comma 2, lettera a) ed al comma 3, non è utilizzata conformemente a quanto previsto dalla circolare congiunta dei Presidenti di Camera e Senato e del Presidente del Consiglio del 20 aprile 2001, al punto 9), secondo cui l'unità minima di testo da sostituire con una novella dovrebbe essere il comma (o comunque un periodo o una lettera), anche nel caso in cui si modifichi una singola parola, per consentire una più agevole comprensione della modifica;
alla luce dei parametri stabiliti dall'articolo 16-bis del Regolamento osserva quanto segue:
sotto il profilo dell'efficacia del testo per la semplificazione e il riordinamento della legislazione vigente:
all'articolo 2-bis, comma 6 - ove si dispone che l'abrogazione dell'articolo 213 del Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di spese di giustizia (d.P.R. n. 115 del 2002) avvenga «dalla data di entrata in vigore della presente legge» - dovrebbe valutarsi l'opportunità di coordinare tale previsione con il comma 1 del medesimo articolo, che appare invece disporre con riguardo ad una fase successiva rispetto alla data di entrata in vigore del provvedimento, come si desume dal termine di centoventi giorni indicato nel primo periodo del medesimo comma 1; peraltro, andrebbe in proposito valutata l'opportunità di procedere all'abrogazione espressa di ulteriori disposizioni del citato testo unico;
sotto il profilo della chiarezza e della proprietà della formulazione:
all'articolo 1, comma 1, lettera f) - che indica tra i principi e criteri direttivi della delega anche il «coordinamento, introducendo tutte le modifiche necessarie, della nuova disciplina con le disposizioni contenute nel decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 660, nel Testo unico delle imposte sui redditi di cui al decreto del Presidente della Repubblica 22 dicembre 1986, n. 917 ed in ogni altra legge, regolamento, decreto o provvedimento vigenti» - andrebbe valutata l'opportunità di riformulare la disposizione al fine di esplicitarne l'obiettivo, che appare quella di privilegiare la massima organicità dei testi di legge mediante l'introduzione della nuova disciplina nell'ambito di corpus normativi già esistenti, e non già quello di intervenire in modo atomistico su ogni


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tipo di atto o di fonte normativa attualmente esistente, come invece suggerisce l'ultima parte del periodo;
al medesimo articolo 1, comma 1, lettera h), dovrebbe valutarsi l'opportunità di verificare il legame logico-giuridico tra la prima parte della disposizione e quella finale che appare viceversa suscettibile di una propria autonoma collocazione.»

Il Sottosegretario Alfiero GRANDI desidera preliminarmente ringraziare il relatore per l'attento esame del provvedimento e per gli utili suggerimenti formulati ai fini di miglioramento del testo. Entrando nel merito dei rilievi emersi nella proposta di parere, dichiara di condividere il rilievo effettuato in relazione al comma 6 dell'articolo 2-bis, su cui, peraltro, il Governo ha già manifestato l'intendimento di promuovere una modifica che ne precisi la portata e gli obiettivi; con riguardo all'osservazione riferita all'articolo 1, comma 1, lettera f), sottolinea come la formulazione adottata, pur tecnicamente imprecisa, evidenzi l'esigenza di intervenire - a fini di armonizzazione della disciplina - su una notevole mole di leggi e di provvedimenti; auspica dunque che si possa addivenire, nel corso dell'esame del provvedimento, ad una più sua più efficace formulazione, tale da soddisfare le indicazioni del Comitato. Infine, relativamente alla terza osservazione, riferita all'articolo 1, comma 1, lettera h), ricorda che la versione originaria del testo presentato alle Camere dal Governo collegava tale previsione con l'introduzione di una disciplina transitoria destinata a sostituti di imposta ed intermediari, ed in particolare agli istituti bancari che avevano espressamente richiesto un periodo di adeguamento alle nuove norme. Riconosce come, nella versione attuale del provvedimento, essendo scomparso il riferimento ad una disciplina transitoria, la seconda parte della disposizione in esame non abbia un collegamento logico con la prima parte, se non con riferimento ai soggetti destinatari della disposizione: l'obiettivo della norma risiede infatti nell'invito ai suddetti soggetti, in particolare alle banche, di predisporre procedure informatiche idonee a adeguarsi tempestivamente all'ormai prossima introduzione (con questo o con altro provvedimento in materia finanziaria) di una innovativa disciplina concernente l'unificazione delle aliquote sui redditi di natura finanziaria.

Il Comitato approva la proposta di parere del relatore.

ESAME AI SENSI DELL'ARTICOLO 96-BIS, COMMA 1, DEL REGOLAMENTO

Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 11 maggio 2007, n. 61, recante interventi straordinari per superare l'emergenza nel settore dello smaltimento dei rifiuti nella regione Campania e per garantire l'esercizio dei propri poteri agli enti ordinariamente competenti.
(C. 2826, Governo - Approvato dal Senato).

(Parere alla VIII Commissione).
(Esame e conclusione - Parere senza condizioni nè osservazioni).

Il Comitato inizia l'esame del disegno di legge di conversione in titolo.

Pierfrancesco Emilio Romano GAMBA, relatore, nell'illustrare il contenuto del provvedimento, ritiene meritevole di attenzione, in particolare, la norma contenute nell'articolo 2 del decreto-legge che, nella sostanza, autorizza il Commissario delegato ad utilizzare lo strumento della requisizione, in funzione dei compiti e degli obiettivi a lui affidati, anche in relazione a beni soggetti a sequestro da parte dell'autorità giudiziaria. Tale disciplina interviene, dunque, a modificare il comma 2 dell'articolo 3 del precedente provvedimento che verteva sulla medesima materia - il decreto-legge n. 263 del 2006 - nel quale invece si condizionava l'uso di luoghi sottoposti a sequestro alla «previa revoca» del provvedimento di sequestro da parte della medesima autorità giudiziaria. Sono dunque evidenti gli effetti che tale disposizione


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è potenzialmente idonea a produrre sul piano dei rapporti tra organi amministrativi e giudiziari e, in termini generali, sul piano dei rapporti tra poteri dello Stato. Pur consapevole che la problematica evidenziata, per le sue delicate implicazioni di natura ordinamentale, appare esulare le specifiche competenze del Comitato per la legislazione, invita comunque i colleghi a valutare se, nel quadro della propria funzione consultiva, vi siano comunque strumenti per segnalare adeguatamente tale problematica che, nella proposta di parere, per il momento, è appena accennata. Illustra pertanto la seguente proposta di parere:
«Il Comitato per la legislazione,
esaminato il disegno di legge n. 2826 e rilevato che:
esso reca un contenuto omogeneo, volto a fronteggiare le difficoltà legate alla gestione dei rifiuti nella Regione Campania;
disciplina una materia il cui tessuto normativo è particolarmente complesso ed articolato, in virtù dei frequenti interventi legislativi in tempi recenti (da ultimo, il decreto-legge n. 263 del 2006, convertito con modificazioni dalla legge n. 290 del 2006); nonché di ulteriori atti, anch'essi di recente emanazione (ad esempio, il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri di dichiarazione dello stato di emergenza nella regione Campania; l'ordinanza della medesima autorità volta alla riapertura temporanea di una discarica, ecc.); peraltro, il decreto in esame, in analogia con i precedenti, autorizza l'adozione di ulteriori determinazioni (l'articolo 4, comma 3, rinvia ad una specifica ordinanza commissariale; l'articolo 6, comma 3, consente l'emanazione di ulteriori ordinanze del Presidente del Consiglio, ai sensi dell'articolo 5 della legge n. 225 del 1992, per la ridefinizione territoriale dello stato di emergenza); l'intreccio di tali strumenti rende dunque non facile la ricognizione della normativa concretamente vigente, anche in ragione della difficoltà di inquadrare - in una rigorosa gerarchia delle fonti del diritto - provvedimenti di diversa natura e destinati a produrre, talvolta, effetti atipici sul piano normativo, amministrativo e anche giudiziario;
reca, in alcuni casi, una ridefinizione di elementi già disciplinati da precedenti provvedimenti, senza realizzare un adeguato coordinamento con la normativa previgente (ad esempio, il comma 2 dell'articolo 2 modifica, in modo non testuale, il decreto-legge n. 245 del 2005);
non è corredato della relazione sull'analisi tecnico-normativa (ATN);
non è corredato della relazione sull'analisi di impatto della regolamentazione (AIR);
ritiene che, per la conformità ai parametri stabiliti dagli articoli 16-bis e 96-bis del Regolamento, non vi sia nulla da osservare.»

Salvatore MARGIOTTA, relatore della Commissione di merito, nel ringraziare il deputato Gamba per l'approfondita istruttoria svolta, dichiara di concordare sulla proposta di parere illustrata.

Franco RUSSO si associa agli apprezzamenti al relatore, che ha opportunamente segnalato contenuti normativi suscettibili di ingenerare dubbi in ordine alle potenziali ripercussioni sui rapporti tra autorità giudiziaria e Commissario delegato. A suo parere, tale aspetto, pur richiamato nelle premesse, meriterebbe forse un suo autonomo rilievo nella parte dispositiva del parere. Analogamente, invita a valutare la possibilità di formulare, sempre in termini di osservazione, uno specifico rilievo concernente la salvaguardia dell'esigenza (già evidenziata, in più occasioni, anche recentemente, nel corso dei lavori del Comitato) di assicurare la massima chiarezza delle fonti normative, in particolar modo nell'ambito di materie disciplinate anche da norme di origine comunitaria. Ciò con riguardo ai contenuti di ciascuna disposizione nonché in relazione


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al pieno rispetto del principio di gerarchia tra le medesime fonti del diritto.

Antonio Giuseppe Maria VERRO, concordando con il collega Russo, evidenzia l'esigenza di valutare, nel quadro delle competenze che il Regolamento attribuisce all'organo, forme incisive di vigilanza e di intervento sull'utilizzo di strumenti giuridici diversi dalla legge ed, in tal senso, ritiene comunque utile che il parere, possibilmente nella parte dispositiva ovvero anche nella sola premessa, rechi uno specifico riferimento alle problematiche connesse alla norma che si intende introdurre.

Roberto ZACCARIA, riconoscendo la rilevanza della questione sollevata dal deputato Russo, esprime tuttavia perplessità sulla formulazione di un'osservazione che, per i suoi contenuti, difficilmente potrebbe ispirare emendamenti che consentano di modificare il testo nel senso indicato dall'osservazione medesima; peraltro, evidenzia come la tutela delle prerogative dell'autorità giudiziaria nei confronti del potere amministrativo sia argomento su cui, per evidenti ragioni, hanno sicuramente pieno titolo ad esprimere proprie valutazioni le Commissioni Affari costituzionali e Giustizia, meno il Comitato. Per tali ragioni ritiene dunque più funzionale al conseguimento degli obiettivi istituzionali del Comitato la presentazione di un apposito ordine del giorno, che si impegna a sottoscrivere in prima persona ed a trasmettere ai colleghi per consentire loro di aderirvi, con cui fornire le necessarie prescrizioni al Governo per evitare indebite ingerenze sull'azione degli organi giudiziari.

Gaspare GIUDICE, presidente, nel richiamare i contenuti di una lettera del 15 gennaio 1998 con cui il Presidente della Camera, in relazione alle prime sedute del Comitato per la legislazione, ne escludeva esplicitamente la possibilità di pronunciarsi in merito ai presupposti costituzionali di necessità ed urgenza, ritiene opportuno adottare, nel caso di specie, un atteggiamento ispirato alla massima cautela nell'evitare ogni dubbio di sovrapposizione di competenze di organi della Camera su aspetti che sicuramente afferiscono alla cognizione della prima e della seconda Commissione, mentre solo in via indiretta incidono sulla sfera di competenza del Comitato.
Inoltre, pur condividendo sul piano del merito i rilevi dei colleghi Russo e Verro, ne segnala la difficoltà di trasporre tali valutazioni in puntuali emendamenti modificativi della formulazione testuale di singole disposizioni. Conclusivamente, invita il relatore a valutare un'integrazione della proposta di parere che dia conto in esso delle perplessità espresse nel corso del dibattito. Manifesta infine l'intenzione di promuovere, agendo d'intesa con il collega Zaccaria, un apposito ordine del giorno che chiarisca i contorni applicativi del citato articolo 2 del decreto.

Il Sottosegretario Giampaolo D'ANDREA ringrazia i membri del Comitato per lo spirito costruttivo che ha animato la discussione e che, evidentemente, dimostra la comune consapevolezza del carattere di eccezionale gravità della situazione in Campania, su cui occorre intervenire con strumenti particolari, di natura evidentemente emergenziale. Nel condividere gli aspetti evidenziati dalla proposta di parere del relatore, intende formulare alcune considerazioni sull'uso degli strumenti giuridici e sul necessario rispetto del principio gerarchico tra le fonti del diritto. Al riguardo, evidenzia che si è inteso collocare i contenuti dell'azione del Commissario nel quadro ordinamentale proprio della disciplina dello stato di emergenza,. Pur consapevole che l'intreccio tra normativa primaria e ordinanze di emergenza è certamente suscettibile di produrre elementi di confusione, evidenzia che entrambi i decreti adottati in materia mirano a definire un quadro normativo coerente, in cui collocare le suddette ordinanze. Il provvedimento in esame nasce proprio dall'esigenza di inquadrare in una cornice ordinamentale più chiara e completa l'azione del Commissario che, per alcuni versi, non trovava un'adeguata copertura


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giuridica nel precedente decreto-legge. Nello stesso tempo si lega l'esercizio di poteri speciali al solo periodo di emergenza e quindi in un ambito definito e limitato nel tempo. Infine, con riguardo alle perplessità connesse all'utilizzabilità di siti sottoposti a sequestro giudiziario, precisa che i poteri del Commissario si esplicano, in particolare, su provvedimenti di sequestro connessi ad irregolarità amministrative, e si prevede comunque che nei siti coinvolti siano ripristinate le necessarie condizioni igenico-sanitarie.

Roberto ZACCARIA ringrazia il Governo per l'intervento chiarificatore.

Pierfrancesco Emilio Romano GAMBA, relatore, conclusivamente, prende atto degli esiti della riflessione svolta in ordine alla questione da lui stesso sollevata e delle difficoltà di individuare formule che consentano di inserire tali elementi nell'ambito della parte precettiva del parere che il Comitato è chiamato ad esprimere. Aderendo quindi all'invito del Presidente, procede ad illustrare il parere, in conformità a quanto emerso dal dibattito:

«Il Comitato per la legislazione,
esaminato il disegno di legge n. 2826 e rilevato che:
esso reca un contenuto omogeneo, volto a fronteggiare le difficoltà legate alla gestione dei rifiuti nella Regione Campania;
disciplina una materia il cui tessuto normativo è particolarmente complesso ed articolato, in virtù dei frequenti interventi legislativi in tempi recenti (da ultimo, il decreto-legge n. 263 del 2006, convertito con modificazioni dalla legge n. 290 del 2006); nonché di ulteriori atti, anch'essi di recente emanazione (ad esempio, il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri di dichiarazione dello stato di emergenza nella regione Campania; l'ordinanza della medesima autorità volta alla riapertura temporanea di una discarica, eccetera); inoltre, in analogia con i precedenti, il decreto in esame autorizza l'adozione di ulteriori determinazioni (l'articolo 4, comma 3, rinvia ad una specifica ordinanza commissariale; l'articolo 6, comma 3, consente l'emanazione di ulteriori ordinanze del Presidente del Consiglio, ai sensi dell'articolo 5 della legge n. 225 del 1992, per la ridefinizione territoriale dello stato di emergenza); l'intreccio di tali strumenti rende dunque non facile la ricognizione della normativa concretamente vigente, anche in ragione della difficoltà di inquadrare - in una rigorosa gerarchia delle fonti del diritto - provvedimenti di diversa natura e destinati a produrre, dunque, effetti atipici sul piano normativo, amministrativo e anche giudiziario;
in particolare, all'articolo 2, autorizza il commissario delegato ad adottare provvedimenti di requisizione idonei a produrre anche la sospensione dell'efficacia di provvedimenti di sequestro dell'autorità giudiziaria fino alla cessazione dello stato d'emergenza;
reca, in alcuni casi, una ridefinizione di elementi già disciplinati da precedenti provvedimenti, senza realizzare un adeguato coordinamento con la normativa previgente (ad esempio, il comma 2 dell'articolo 2 modifica, in modo non testuale, il decreto-legge n. 245 del 2005);
non è corredato della relazione sull'analisi tecnico-normativa (ATN);
non è corredato della relazione sull'analisi di impatto della regolamentazione (AIR);
ritiene che, per la conformità ai parametri stabiliti dagli articoli 16-bis e 96-bis del Regolamento, non vi sia nulla da osservare.»

Il Comitato approva la proposta di parere del relatore.

La seduta termina alle 9.55.