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CAMERA DEI DEPUTATI
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N. 170 |
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L'Italia soffre di un gap infrastrutturale accumulatosi negli anni novanta e che a tutt'oggi ci penalizza in Europa.
Importanti passi avanti sono stati fatti con l'approvazione della cosiddetta «legge obiettivo» (legge 21 dicembre 2001, n. 443) e con l'individuazione delle opere strategiche e di preminente interesse nazionale, e tra queste anche delle grandi reti di trasporto europee, che vedono il coinvolgimento finanziario diretto dell'Europa. Con il decreto legislativo n. 190 del 2002, attuativo della stessa legge n. 443 del 2001, sono state quindi poste le basi per l'accelerazione procedurale e ordinamentale delle opere, con effetti benefici per l'intero sistema. Ma non basta; la moderna infrastrutturazione del territorio passa anche attraverso innumerevoli opere locali che non sempre possono essere soddisfatte dall'apporto di risorse finanziarie pubbliche, che purtroppo risentono dei limiti di bilancio imposti dall'attuale situazione economica e dai vincoli europei.
In questa ottica assume un rilievo particolare il partenariato pubblico-privato, cioè la capacità di attirare e di impegnare risorse private per la realizzazione e la gestione di opere di interesse collettivo.
La procedura di finanza di progetto, che consente l'iniziativa di un privato - il
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1) introduzione della prelazione a favore del promotore;
2) revisione e liberalizzazione delle condizioni di concessione (prezzo, durata, appalti del concessionario);
3) possibilità del partner finanziario di uscire dalla compagine societaria in qualsiasi momento.
Lo stesso successo conseguito, e la conseguente diffusione dell'istituto, richiedono un nuovo più organico intervento, inteso a semplificare le norme, stratificate e di interpretazione non sempre agevole, risolvendo talune problematiche ancora aperte (come le contestazioni europee alla prelazione del promotore in mancanza di avviso), e a rendere più agevoli le procedure, più certi i tempi e meno aleatori i compensi.
Più in particolare, la presente proposta di legge formula in modo più organico la disciplina già prevista dagli articoli 37-bis, 37-ter e 37-quater della legge 11 febbraio 1994, n. 109 (cosiddetta «legge Merloni»), e introduce le seguenti innovazioni di particolare rilievo:
a) impone con maggiore chiarezza l'obbligo di pubblicità per tutti i programmi di opere pubbliche, regolando in dettaglio i contenuti dell'avviso, in conformità alle indicazioni della Commissione europea;
b) consente la presentazione di proposte per i lavori costituenti adempimento di obblighi di legge (ad esempio, lo smaltimento di rifiuti), anche ove l'amministrazione abbia omesso di programmarli;
c) introduce nella legislazione italiana il contratto di partenariato pubblico-privato (PPP), oggetto specifico di un libro verde della Commissione europea; il PPP è, in sostanza, una concessione, dove però il corrispettivo del privato è un canone di disponibilità assicurato dal committente e non il diritto di gestire l'opera e di incassare le tariffe degli utenti. In questa ottica, la norma viene assimilata, quanto alle procedure di affidamento, alla concessione;
d) innova il contenuto della proposta del promotore, regolando il contenuto dell'asseverazione e imponendo, a maggiore garanzia di serietà, di ottenere l'impegno di un soggetto idoneo a rilasciare la garanzia di buona esecuzione dell'opera;
e) semplifica e chiarisce i criteri di valutazione delle proposte dei promotori, imponendo ai committenti di provvedere (accogliendo o respingendo la proposta) in un tempo predeterminato, decorso il quale è dovuto al promotore un indennizzo per le spese inutilmente sostenute;
f) semplifica la procedura concorsuale, eliminando la necessità della terza fase di gara in caso di esercizio della prelazione del promotore, eliminando la possibilità di prelazione in mancanza di avviso al pubblico, ma consentendo allo stesso promotore di ovviare all'inerzia del committente, pubblicando a sue spese l'avviso;
g) estende al promotore il regime di contenzioso previsto dalla «legge obiettivo» (i contratti stipulati non possono essere annullati). In mancanza di questa norma i contratti sottoposti a contenzioso - e sono molti - diventano di fatto ineseguibili, perché nessun concessionario trova finanziamenti;
h) agevola il pagamento del prezzo di concessione, consentendo la cessione o la delegazione di pagamento di tariffe e di introiti tributari per l'opera realizzata, e consente di avvalersi, per finanziare il contratto, di una congrua quota del valore residuo dell'opera restituita. In tale
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i) estende la procedura di finanza di progetto alle concessioni di servizi o alle concessioni miste;
l) infine, recupera la delega legislativa già prevista dalla legge n. 166 del 2002, allo scopo di agevolare il finanziamento delle società di progetto costituite dai concessionari e dai contraenti generali, introducendo efficaci norme di garanzia a favore degli istituti finanziatori.
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1. La presente legge disciplina la procedura di finanza di progetto, allo scopo di agevolare l'iniziativa privata per la realizzazione e la gestione di lavori pubblici a mezzo di concessione o di altra forma di partenariato pubblico-privato, come definiti ai sensi del comma 2, e di assicurare la tutela della concorrenza.
2. Ai fini di cui alla presente legge, si intende per:
a) «legge quadro», la legge 11 febbraio 1994, n. 109, e successive modificazioni;
b) «regolamento», il regolamento di attuazione della legge 11 febbraio 1994, n. 109, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 21 dicembre 1999, n. 554, e successive modificazioni;
c) «procedura di finanza di progetto», la procedura, introdotta dagli articoli 37-bis, 37-ter e 37-quater della legge quadro, che consente ai privati interessati di promuovere la realizzazione di lavori pubblici a mezzo di concessione o di altra forma di partenariato pubblico-privato;
d) «concessione», il contratto di cui all'articolo 19, comma 2, della legge quadro;
e) «partenariato pubblico-privato (PPP)», il contratto con il quale un soggetto aggiudicatore affida a un soggetto privato una concessione o un altro contratto che comunque comporta la partecipazione
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f) «programmi», i programmi triennali dei lavori pubblici, di cui all'articolo 14 della legge quadro, nonché i diversi programmi di lavori pubblici previsti dalla normativa vigente statale e regionale, ivi incluso il programma delle opere strategiche e di preminente interesse nazionale, di cui alla legge 21 dicembre 2001, n. 443, e successive modificazioni;
g) «soggetti aggiudicatori», i committenti di lavori pubblici soggetti alle disposizioni di cui alle direttive 2004/18/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 31 marzo 2004, e 2004/17/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 31 marzo 2004, e successive modificazioni, e al regolamento (CE) n. 1564/2005 della Commissione, del 7 settembre 2005;
h) «promotori», i soggetti che richiedono, con le modalità di cui alla presente legge, l'affidamento di una concessione o di un contratto di PPP.
1. I soggetti pubblici e privati possono collaborare alla programmazione dei lavori pubblici presentando ai soggetti aggiudicatori proposte di intervento e studi di fattibilità. Tale presentazione non determina, in capo ai soggetti aggiudicatori, alcun obbligo di esame e di valutazione; ove questi ultimi adottino, nell'ambito dei propri programmi, proposte di intervento o studi presentati da soggetti pubblici o privati, tale adozione non determina alcun diritto del presentatore al compenso per le prestazioni compiute o alla realizzazione degli interventi proposti.
2. I programmi di lavori pubblici devono essere resi noti mediante la pubblicazione di un avviso, con le modalità di
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a) la lista dei lavori inseriti nel programma e l'ammontare presunto della spesa, ove individuato;
b) la facoltà dei soggetti interessati di presentare, per i lavori inseriti nel programma, proposta di concessione o altra forma di PPP, nei modi e nei termini di cui alla presente legge;
c) la eventuale lista dei lavori inseriti nel programma, per i quali la possibilità di cui alla lettera b) è esclusa dal soggetto aggiudicatore;
d) l'avvertenza che le proposte presentate sono valutate, anche comparativamente, con i criteri di cui all'articolo 4;
e) l'avvertenza che il promotore prescelto ha facoltà di avvalersi del diritto di cui all'articolo 5, comma 3.
1. Salvo diversa indicazione contenuta nell'avviso di cui all'articolo 2, comma 2, i promotori possono presentare proposta di concessione o altra forma di PPP per tutti i lavori inseriti nei programmi di lavori pubblici nonché, indipendentemente dall'inserimento nei programmi, per tutti i lavori costituenti adempimento di obblighi di legge a carico del soggetto aggiudicatore competente.
2. Le proposte sono presentate entro il 30 giugno di ogni anno oppure, nel caso in cui entro tale scadenza non siano state presentate proposte per il medesimo intervento, entro il 31 dicembre.
3. I requisiti dei promotori sono specificati dal regolamento; i requisiti degli affidatari di contratti di PPP sono conformi a quelli dei concessionari di lavori pubblici e sono anche essi specificati dal regolamento.
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4. Le proposte devono contenere:
a) il progetto almeno preliminare del lavoro da eseguire, ove non già redatto dal soggetto aggiudicatore e fatto proprio in tutto o in parte dal promotore, nonché la specificazione dettagliata delle modalità tecniche ed economiche della gestione proposta;
b) lo schema di contratto proposto;
c) il piano economico-finanziario, asseverato ai sensi del comma 5;
d) l'impegno di un soggetto abilitato a rilasciare la cauzione definitiva di buon adempimento ove la proposta di concessione o di PPP sia accolta alle condizioni proposte dal promotore;
e) l'elenco delle spese sostenute e degli impegni di spesa assunti per la presentazione della proposta e la relativa documentazione.
5. Il piano economico-finanziario può essere asseverato da un istituto di credito, da una società di servizi costituita da un istituto di credito e iscritta nell'elenco generale degli intermediari finanziari, ai sensi dell'articolo 106 del testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia, di cui al decreto legislativo 1o settembre 1993, n. 385, e successive modificazioni, o da una società di revisione ai sensi dell'articolo 1 della legge 23 novembre 1939, n. 1966. L'asseverazione del piano economico-finanziario non costituisce impegno del soggetto asseverante a finanziare la realizzazione dell'opera. L'asseverazione attesta che il piano economico-finanziario è correttamente redatto, sulla scorta dei dati di base, con particolare riferimento al costo delle opere e della gestione e ai ricavi della gestione, dichiarati dal promotore e non soggetti al controllo dell'asseverante; attesta altresì che, sulla base delle condizioni del mercato al momento della presentazione della proposta e subordinatamente al riscontro dei dati di base, l'iniziativa proposta è idonea ad acquisire i necessari finanziamenti.
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1. Entro quindici giorni dalla ricezione della proposta ai sensi dell'articolo 3, i soggetti aggiudicatori provvedono:
a) alla nomina del responsabile del procedimento e alla sua comunicazione al promotore;
b) alla verifica della completezza dei documenti presentati e all'eventuale dettagliata richiesta di integrazione.
2. I soggetti aggiudicatori valutano le proposte sulla base dei seguenti criteri:
a) la qualità tecnica dell'opera proposta e il pubblico interesse alla realizzazione della stessa;
b) le condizioni economiche della proposta, sotto il profilo del costo per il soggetto aggiudicatore e dell'eventuale costo per gli utenti;
c) il tempo proposto per la realizzazione dell'opera e per la successiva partecipazione tecnica o economica alla gestione;
d) la convenienza della proposta a fronte della possibilità di realizzare l'opera senza ricorso a PPP;
e) la qualificazione tecnica ed economica del promotore.
3. I soggetti aggiudicatori possono dialogare con i promotori, assicurando la parità di trattamento degli stessi, e possono chiedere, ove necessario, l'integrazione o l'adeguamento delle proposte presentate e dei documenti tecnici e contrattuali proposti. I promotori che ne fanno richiesta devono essere sentiti.
4. Le proposte ritenute non di pubblico interesse sono rigettate con provvedimento debitamente motivato con riferimento ai criteri di cui al comma 2.
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5. Le proposte ritenute di pubblico interesse sono adottate dai soggetti aggiudicatori, previo eventuale esame comparativo fra tutte le proposte presentate tempestivamente per lo stesso lavoro. Il promotore prescelto deve prestare, nel termine assegnato, la cauzione prevista dall'articolo 30, comma 1, della legge quadro, e una cauzione supplementare pari al 2,5 per cento del costo di realizzazione del lavoro.
6. Il rigetto o l'adozione della proposta deve intervenire entro quattro mesi dalla data di ricezione della proposta stessa; ove necessario, il responsabile del procedimento concorda per iscritto con il promotore un più lungo termine per l'esame e per la valutazione. Ove il soggetto aggiudicatore ritardi la pronuncia oltre il termine predetto senza concordare per iscritto con il promotore un maggiore termine, sono dovuti a quest'ultimo, anche in caso di rifiuto della proposta, interessi in misura legale sull'importo delle spese sostenute per la presentazione della proposta, purché congrue e documentate e comunque non superiori al 2,5 per cento del costo di realizzazione del lavoro.
1. Entro tre mesi dall'adozione della proposta, i soggetti aggiudicatori bandiscono una gara, da svolgere con il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa, di cui alla legge quadro, ponendo a base di gara il progetto e le condizioni economiche e contrattuali della proposta adottata. I partecipanti alla gara prestano, oltre alla cauzione di cui al citato articolo 30, comma 1, della legge quadro, una cauzione supplementare pari a quella richiesta al promotore.
2. Ove non siano state presentate offerte economicamente più vantaggiose di quella del promotore, il contratto è aggiudicato a quest'ultimo.
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3. Ove sia stata presentata una offerta economicamente più vantaggiosa, il promotore può, entro quarantacinque giorni dalla data della comunicazione del soggetto aggiudicatore, adeguare la propria proposta a quella del migliore offerente, aggiudicandosi il contratto. In tale caso il soggetto aggiudicatore rimborsa al migliore offerente, a spese del promotore, le spese sostenute e gli impegni di spesa assunti per la partecipazione alla gara, purché congrui e documentati, nella misura massima della garanzia supplementare dallo stesso promotore prestata.
4. Ove il promotore non adegui tempestivamente la propria proposta a quella del miglior offerente individuato in gara, quest'ultimo è aggiudicatario del contratto e il soggetto aggiudicatore rimborsa al promotore, a spese dell'offerente, le spese sostenute e gli impegni di spesa assunti, purché congrui e documentati, nella misura massima della garanzia supplementare dallo stesso offerente prestata.
5. Ove non sia stato pubblicato l'avviso di cui all'articolo 2, comma 2, il promotore non può avvalersi della facoltà di cui al comma 3 del presente articolo, salvo che, entro trenta giorni dalla data di presentazione della propria proposta, non provveda, a sua cura e spese, a pubblicare con le medesime modalità apposito avviso, con il quale sono comunicate la presentazione della propria proposta e la volontà di disporre della facoltà di cui al citato comma 3; in quest'ultima eventualità, il termine per la presentazione di altre proposte, di cui all'articolo 3, comma 2, è prorogato sino a tre mesi dalla data di pubblicazione dell'avviso.
6. Ove il promotore non possa avvalersi della facoltà di cui al comma 3, il soggetto aggiudicatore provvede ad aggiudicare la concessione mediante una procedura negoziata da svolgere fra il promotore e i soggetti presentatori delle due migliori offerte nella gara di cui al comma 1; nel caso in cui alla gara abbia partecipato un unico soggetto, la procedura negoziata si svolge fra il promotore e questo unico
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1. Nei giudizi dinanzi agli organi di giustizia amministrativa che riguardano interventi oggetto della proposta di un promotore si applicano le norme di cui all'articolo 14, comma 2, del decreto legislativo 20 agosto 2002, n. 190.
1. Per le società cooperative e per le fondazioni di cui al decreto legislativo 17 maggio 1999, n. 153, e successive modificazioni, il requisito previsto dalla lettera b) del comma 1 dell'articolo 98 del regolamento, ai fini della partecipazione alle gare per l'affidamento di concessione di lavori pubblici, deve essere rispettato con riferimento al patrimonio netto.
2. I soggetti aggiudicatori non possono destinare ad altre finalità i proventi tariffari e tributari derivanti dall'opera realizzata e dal servizio gestito, se non è prioritariamente liquidato il debito verso il concessionario o l'affidatario di contratto di PPP. Sono ammesse, in favore del concessionario o dell'affidatario di contratto di PPP, la delegazione di pagamento e la cessione dei proventi tariffari e tributari derivanti dall'opera realizzata e dal servizio gestito.
3. Il piano economico-finanziario può prevedere un prezzo di restituzione dell'opera al soggetto aggiudicatore, per la quota non ammortizzabile nel periodo di
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4. Le procedure di cui alla presente legge possono essere utilizzate per la presentazione di proposte di concessione di servizi, ovvero per interventi misti di lavori, forniture e servizi. Le norme concernenti le concessioni si applicano, in quanto compatibili, agli altri contratti di PPP.
5. La realizzazione di lavori pubblici o di pubblica utilità rientra tra i settori ammessi di cui all'articolo 1, comma 1, lettera c-bis), del decreto legislativo 17 maggio 1999, n. 153. Le camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura, nell'ambito degli scopi di utilità sociale e di promozione dello sviluppo economico dalle stesse perseguiti, possono presentare studi di fattibilità o proposte di intervento, ovvero aggregarsi alla presentazione di proposte di realizzazione di lavori pubblici, di cui all'articolo 2.
1. Le disposizioni del presente capo si applicano alle società di progetto, concessionarie o affidatarie di altro contratto di PPP o contraenti generali ai sensi dell'articolo 9 del decreto legislativo 20 agosto 2002, n. 190, e successive modificazioni, al fine di agevolarne il finanziamento da parte di banche o di altri soggetti finanziatori.
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2. Ai fini del presente capo, per «finanziamento» si intende qualsiasi forma di indebitamento finanziario, ivi inclusi le linee di credito, le emissioni obbligazionarie, nominative o al portatore, o altri strumenti finanziari, nonché i contratti di copertura dei rischi di tasso e di valuta stipulati dalla società di progetto in relazione al finanziamento del progetto stesso.
1. Tutti i crediti della società di progetto, presenti e futuri, ivi inclusi quelli verso il soggetto aggiudicatore e altre pubbliche amministrazioni, possono essere costituiti in pegno o ceduti in garanzia dalla società a banche o ad altri soggetti finanziatori, senza necessità di consenso del debitore ceduto, anche quando non siano ancora liquidi ed esigibili.
1. I crediti dei soggetti che finanziano una società di progetto hanno privilegio generale su tutti i beni mobili, materiali e immateriali, presenti e futuri, anche a consistenza variabile, e sui crediti della società, presenti e futuri.
2. Il privilegio, a pena di nullità, deve risultare da atto scritto. Nell'atto devono essere esattamente identificati la società di progetto, i creditori privilegiati, il loro rappresentante comune, l'ammontare in linea capitale del finanziamento, la sua durata e i documenti costitutivi del credito. Una copia originale dell'atto, con allegata copia, a seconda del caso, del contratto di finanziamento o della delibera di emissione e di regolamento del prestito obbligazionario o di altro atto costitutivo del credito, deve essere depositata presso il registro delle imprese dove è registrata la società di progetto. Il privilegio è efficace dalla data di iscrizione
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3. Il privilegio previsto dal presente articolo si colloca nel grado indicato dall'articolo 2777, terzo comma, del codice civile, prima del privilegio speciale previsto dall'articolo 46 del testo unico di cui al decreto legislativo 1o settembre 1993, n. 385, e successive modificazioni, e non pregiudica gli altri titoli di prelazione di pari grado con data certa anteriore a quella della iscrizione.
4. Fatto salvo quanto previsto al comma 3, i beni soggetti al privilegio di cui al presente articolo non possono essere assoggettati ad altre forme di prelazione, né possono essere pignorati in pregiudizio dei creditori privilegiati.
5. Fatto salvo quanto previsto al comma 4, la società di progetto può disporre liberamente dei beni soggetti al privilegio fino alla data di annotazione della cristallizzazione del privilegio nel registro delle imprese da parte del rappresentante comune dei creditori privilegiati. La cristallizzazione del privilegio può essere annotata solo nei casi di inadempimento e nelle altre circostanze previste nei documenti e nelle scritture di cui al comma 2. L'annotazione ha efficacia costitutiva. Dalla data di annotazione della cristallizzazione del privilegio, qualsiasi
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6. Il privilegio previsto dal presente articolo può essere esercitato in pregiudizio dei diritti acquistati da terzi posteriormente alla data di annotazione della cristallizzazione del privilegio, anche in deroga al disposto degli articoli 2747 e 2913 del codice civile. Nell'ipotesi in cui non sia possibile far valere il privilegio nei confronti del terzo acquirente, il privilegio si trasferisce sul corrispettivo.
7. L'iscrizione e le annotazioni del privilegio, nonché l'esercizio dei diritti relativi allo stesso, sono effettuati dal rappresentante comune dei creditori privilegiati, nominato in conformità alle disposizioni del contratto di finanziamento e che risulta dall'iscrizione o dalle successive annotazioni. Gli effetti si producono pro quota direttamente in capo ai creditori privilegiati.
8. I soggetti che finanziano una società di progetto, anche attraverso l'organizzazione di una emissione obbligazionaria, possono rinunciare al privilegio di cui al presente articolo.
1. In deroga agli articoli 2446 e 2447 del codice civile, quando risulta che il capitale di una società di progetto è diminuito di oltre un terzo in conseguenza di perdite, gli amministratori sono tenuti a convocare l'assemblea solamente nel caso in cui non sia stato rispettato il piano economico-finanziario concordato con le banche finanziatrici all'epoca del finanziamento.
2. Fino a che è in essere un finanziamento garantito dal privilegio generale o la società versi nella situazione di cui al comma 1, la denominazione sociale della società di progetto deve contenere l'indicazione: «Società di progetto». Al mutamento della denominazione sociale provvedono gli amministratori.
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1. Le disposizioni dell'articolo 2 si applicano ai programmi approvati dopo la data di entrata in vigore della presente legge; le rimanenti disposizioni del capo I si applicano alle proposte presentate dopo la data di entrata in vigore della presente legge. Agli stessi programmi e proposte non si applicano le disposizioni di cui agli articoli 37-bis, 37-ter e 37-quater della legge quadro.
2. Le disposizioni del capo II si applicano ai finanziamenti convenuti dopo la data di entrata in vigore della presente legge.
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