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CAMERA DEI DEPUTATI
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N. 761 |
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La presente proposta di legge - che riprende i contenuti della proposta di legge atto Camera n. 598 della XIV legislatura, che a sua volta si rifaceva ai progetti di legge presentati rispettivamente dall'onorevole Mancina e altri (atto Camera n. 5326) e dal senatore Salvi e altri (atto Senato n. 3954) nella XIII legislatura - si propone di dare attuazione al dettato costituzionale e di rendere democratico, appunto, il modo in cui i partiti concorrono a determinare gli indirizzi della politica nazionale.
Negli anni che abbiamo alle spalle, l'attenzione e il dibattito pubblico si sono, pur se a fasi alterne, soffermati sulla crisi della politica e sulla difficoltà che i partiti incontravano nel funzionare da raccordo e da mediazione tra società e istituzioni. La stessa speranza che il passaggio a un sistema di elezione prevalentemente maggioritario producesse da sé un effetto di riordino e di rigenerazione del sistema partitico è stata in parte delusa. Infatti l'affermazione del bipolarismo - che per i cittadini e le cittadine italiani rappresenta, un punto di non ritorno - non ha impedito, né impedisce fenomeni di frammentazione e di degenerazione nel sistema politico.
La funzione dei partiti politici - contrariamente a quanto afferma la generica polemica antipartitocratica - è essenziale nell'evoluzione contemporanea delle moderne società pluraliste, purché regolata o
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È quindi necessario proporre un nuovo patto tra partiti e cittadini, nel quale i partiti rinunciano a una parte del loro arbitrio, subordinandosi a regole certe e trasparenti, rendendo pubblici i loro statuti oltre che i loro bilanci. Il ragionamento sotteso è che la essenziale funzione democratica dei partiti non può essere semplicemente presunta, o peggio rivendicata con arroganza, ma richiede che i partiti siano effettivamente e autenticamente soggetti democratici. Sembra quindi che sia oggi opportuno riaprire la vexata quaestio della disciplina giuridica del partito politico, anche in considerazione del fatto che, dopo la classica discussione sul tema, quando solo la Germania aveva compiuto questa scelta con l'articolo 21 della legge fondamentale, e poi con la legge del 1967, altri Paesi europei, come la Spagna e il Portogallo, hanno deciso in questo senso.
È ben noto che l'articolo 49 della Costituzione fa cenno alla libertà di associarsi in partiti e al «metodo democratico» della vita politica, ma non fa alcun riferimento alle forme della vita interna dei partiti. Dal dibattito che ebbe luogo in seno alla Costituente risulta che il problema fu posto, ma si scelse di non intervenire su questo aspetto, per il timore che si arrivassero a definire una indebita ingerenza e un pericoloso criterio di esclusione. Si ricordi, in particolare, l'emendamento Mortati che proponeva: «Tutti i cittadini hanno diritto di riunirsi liberamente in partiti che si uniformino al metodo democratico nell'organizzazione interna e nell'azione diretta alla determinazione della politica nazionale». Nella seduta del 22 maggio 1947, poi, l'onorevole Moro, se da una parte ribadì l'importanza di non porre limiti alle finalità perseguite dai partiti, per evitare il rischio di decisioni arbitrarie «sulla base del presunto carattere antidemocratico del loro programma», dall'altra, in accordo con Mortati, propose la costituzionalizzazione del vincolo democratico interno, sulla base della considerazione che se non vi è una base di democrazia interna, i partiti non potrebbero trasfondere un indirizzo democratico nell'ambito della vita politica del Paese.
La linea proposta dall'onorevole Moro è la stessa del Costituente spagnolo del 1978, che - pur rifacendosi in larga parte al modello della legge fondamentale di Bonn del 1949 - recepirà, nell'articolo 6, il solo vincolo interno per i partiti («La loro struttura interna ed il loro funzionamento dovranno essere democratici»), e non il vincolo della «democraticità esterna» dei fini perseguiti, che a Bonn era stato inserito in polemica con il recente passato nazista e nel quadro anticomunista generato dalla guerra fredda. La proposta di Moro non fu tuttavia adottata dalla Costituente e il riferimento alla democrazia interna rimase assente dall'articolo 49 della Costituzione. Peraltro, non era previsto allora un finanziamento pubblico dei partiti, né qualunque controllo sui bilanci, anche per lo scambio di complicità tra chi era massicciamente finanziato dall'Unione sovietica e chi lo era, altrettanto massicciamente, dalla CIA o dai sindacati americani. La successiva sentenza della Corte costituzionale tedesca, che nel 1956 escluse dalla legalità il partito comunista, oltre a quello nazista, non fece che confermare le riserve e i timori.
Oggi le cose stanno in modo molto diverso. Anzitutto, non ci sono più partiti che non intendano darsi forme democratiche: il timore dell'esclusione ha perso ragione di esistere. Inoltre, la presenza di un finanziamento pubblico, molto contestato dall'opinione pubblica, ma insistentemente riproposto dal Parlamento (e senza dubbio con buone ragioni), mette in discussione la difesa a oltranza della natura privatistica dell'associazione-partito. E, considerazione questa ancora più importante, la cultura dei nostri tempi non ammette che ci siano luoghi separati e privati in cui si forma un potere che è poi destinato ad esercitarsi nelle istituzioni pubbliche.
Per più di cinquant'anni la discussione giuridica e politologica si è esercitata sul dilemma tra natura privata e funzione
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Ancora con altre parole: può darsi democrazia «dei» partiti senza democrazia «nei» partiti?
«Affinché i cittadini riescano davvero ad influenzare la politica nazionale, a concorrere a determinarla, occorre che le loro esigenze e le loro preferenze trovino una sede adeguata di ricezione e traduzione all'interno dei partiti. Il problema della democrazia nei partiti è, dunque, inesorabilmente insito nella formulazione dell'articolo 49 ed è comunque, prepotentemente esploso nel corso della pratica di competizione politica negli anni successivi e fino ad oggi» (G. Pasquino, articolo 49, in Commentario della Costituzione, Bologna 1992).
La presente proposta di legge si prefigge di rilanciare la funzione democratica dei partiti attraverso una disciplina giuridica che leghi la struttura democratica al finanziamento, senza tuttavia restringere la libertà di associazione politica prevista dall'articolo 49 della Costituzione e senza trasformare l'associazione-partito in organo dello Stato. Sviluppando quella posizione intermedia, tra l'ispirazione più privatistica e l'ispirazione più organicistica, che è riscontrabile già nell'articolo 49, essa intende non già proporre statuti-tipo, ma disciplinare «le condizioni minime del rispetto del principio del concorso e del metodo democratico», lasciando all'autonomia statutaria la definizione della struttura degli organi interni, i sistemi di elezione dei dirigenti, eccetera; e inoltre regolamentare «quelle attività del partito che più direttamente incidono sul funzionamento delle istituzioni (...) attraverso la disciplina delle procedure interne per la scelta dei candidati» (P. Ridola, Partiti politici, in Enciclopedia del Diritto, volume XXXII, Milano 1982).
Essa dunque non si propone di istituire un controllo sui fini dei partiti né sulla struttura sostanziale dei loro organi, ma propone un'esigenza di democrazia procedurale e di regole certe per la formazione di quella volontà politica che si esprime nell'azione esterna del partito. Con ciò non si pretende di ridefinire lo status giuridico dei partiti, ma semplicemente di legare il loro finanziamento, in ogni sua forma, ai requisiti democratici minimi così individuati.
Si prevede perciò che gli statuti dei partiti siano resi pubblici secondo peculiari modalità e che il loro contenuto regolamenti gli essenziali aspetti del metodo democratico nella vita interna ai partiti. Non si tratta di una pubblicizzazione dei partiti, che sarebbe in contrasto con il diritto di associarsi liberamente che l'articolo 49 della Costituzione riconosce ai cittadini: i partiti restano infatti associazioni di diritto privato non riconosciute, ma sono tenuti, qualora intendano usufruire dei rimborsi e di ogni altra elargizione o beneficio normativi, ad adottare uno statuto conforme ai criteri legislativamente indicati.
L'altra innovazione che la proposta di legge introduce concerne la fissazione di regole per lo svolgimento di elezioni primarie. Non si tratta di obbligare partiti e coalizioni a scegliere questo metodo di selezione delle candidature, ma di incentivare, attraverso il finanziamento, tale scelta.
Infine, quella che si presenta è una proposta di legge in sintonia con le iniziative volte a favorire la presenza femminile nella vita politica. Non solo perché tra i criteri che si indicano per gli statuti dei partiti sono previste norme volte a far sì che un sesso non prevalga sull'altro, ma perché è più facile che un sistema di selezione della classe dirigente fondato sul merito favorisca l'accesso delle donne alla politica. Negli altri ambiti della società è così. Negli altri ambiti della società, quando le regole sono chiare, sono tante le
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La proposta di legge interviene su tre profili, individuabili in base ai tre capi in cui si è suddivisa.
Il capo I (articoli 1-3) stabilisce che i partiti devono avere statuti pubblici e ne indica i caratteri democratici che devono essere obbligatoriamente presenti.
In particolare, l'articolo 1 fa riferimento alla costituzione dei partiti politici.
L'articolo 2 riguarda tempi e modalità di approvazione e di pubblicazione dello statuto.
L'articolo 3 ha ad oggetto il contenuto minimo degli statuti per i partiti che intendono ottenere i benefìci previsti dalla legge e la ripartizione delle risorse finanziarie tra gli organi centrali del partito e le sue articolazioni territoriali, con possibilità di ricorso agli organi di garanzia.
Il capo II (articoli 4-9) disciplina la selezione della candidature, cioè la principale funzione svolta dai partiti nella loro qualità di organizzatori della democrazia, prevedendo la consultazione degli iscritti o - facoltativamente - lo svolgimento di elezioni primarie tra gli elettori e le elettrici.
In particolare, l'articolo 4 norma le elezioni primarie assicurando piena parità agli aspiranti candidati. Per i partiti che scelgono di non promuovere le elezioni primarie è prevista la consultazione obbligatoria tra gli iscritti e le iscritte, secondo modalità liberamente rimesse agli statuti dei partiti.
L'articolo 5 riguarda le modalità di svolgimento delle elezioni primarie e le condizioni per la loro validità.
L'articolo 6 ha ad oggetto la partecipazione alle elezioni primarie con particolare riferimento agli aventi diritto.
L'articolo 7 disciplina le modalità di presentazione delle candidature alle elezioni primarie.
L'articolo 8 stabilisce che gli statuti prevedano l'istituzione di un comitato di garanti che vigila sull'organizzazione e lo svolgimento delle elezioni primarie e procede alla definizione di una rosa di nomi. Prevede inoltre le modalità di costituzione dei seggi elettorali.
L'articolo 9 prevede l'applicabilità degli articoli 4, 5, 6 e 7 anche alle coalizioni che si presentano alle elezioni con propri candidati e candidate.
Il capo III (articoli 10-11), infine, interviene sul finanziamento.
L'articolo 10 introduce un incentivo per i partiti che scelgano di promuovere elezioni primarie, stabilendo un incremento del 10 per cento sulla quota di rimborso elettorale prevista dalla legge 3 giugno 1999, n. 157. Si propone, inoltre, un incremento - dal 5 al 10 per cento - della quota di finanziamento da destinare a iniziative volte alla partecipazione femminile alla politica.
L'articolo 11 riguarda la destinazione volontaria del 4 per mille dell'imposta sul reddito delle persone fisiche, contestualmente alla dichiarazione dei redditi, ma su una scheda separata, e dunque anonima, al fine di garantire la riservatezza. Il 4 per mille viene devoluto non genericamente a tutti i partiti, ma a ciascun partito sulla base delle indicazioni pereferenziali effettuate dai contribuenti.
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1. I cittadini italiani e le persone straniere residenti in Italia possono liberamente associarsi in partiti politici ai sensi dell'articolo 49 della Costituzione.
1. I partiti politici approvano per atto pubblico, entro un anno dalla data di entrata in vigore della presente legge, il proprio statuto, che è pubblicato, ai soli fini di pubblicità, nella Gazzetta Ufficiale.
2. Eventuali variazioni successive dello statuto sono pubblicate nella Gazzetta Ufficiale entro due mesi dalla loro approvazione.
3. La pubblicazione dello statuto ai sensi dei commi 1 e 2 è condizione per accedere a tutte le forme di finanziamento pubblico.
1. I cittadini e le persone straniere residenti in Italia hanno diritto di chiedere l'iscrizione a un partito politico e di avere risposta, entro tre mesi, dagli organi competenti previsti dallo statuto.
2. Lo statuto dei partiti indica:
a) gli organi dirigenti, le loro competenze e le modalità della loro elezione
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b) le norme atte a evitare che un sesso prevalga sull'altro nella composizione degli organismi dirigenti, negli organi di garanzia, nelle candidature alle elezioni;
c) la composizione e la procedura di convocazione dell'organo rappresentativo degli iscritti;
d) le procedure richieste per l'approvazione degli atti che impegnano la linea politica del partito;
e) le modalità di partecipazione delle minoranze alle strutture organizzative del partito, nonché alle risorse finanziarie di cui al comma 3;
f) i casi e i motivi per cui può essere deciso lo scioglimento di un organo territoriale del partito, nonché le relative procedure di ricorso;
g) i diritti e i doveri degli iscritti e i relativi organi di garanzia, precisando modalità che assicurino la loro indipendenza rispetto agli organi di direzione politica;
h) le misure disciplinari che possono essere adottate nei confronti delle iscritte e degli iscritti, gli organi competenti ad assumerle e le procedure di ricorso da parte degli interessati;
i) le modalità di selezione delle candidature da presentare per il Parlamento europeo, per il Parlamento nazionale, per i consigli regionali, provinciali e comunali, nonché per le cariche di sindaco, di presidente della provincia e di presidente della regione, ai sensi dell'articolo 4.
3. Le risorse finanziarie disponibili per l'attività politica sono ripartite in proporzione determinata tra gli organi centrali e le articolazioni territoriali del partito, garantendo il pluralismo interno e il rispetto della legge 3 giugno 1999, n. 157, come da ultimo modificata dall'articolo 10 della presente legge.
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1. I partiti politici che intendano concorrere con la presentazione di proprie liste o candidati alle elezioni della Camera dei deputati, del Senato della Repubblica o dei membri del Parlamento europeo spettanti all'Italia possono promuovere elezioni primarie a scrutinio segreto tra elettori ed elettrici.
2. Gli statuti determinano i criteri per la ripartizione delle spese di organizzazione delle elezioni primarie tra le varie articolazioni territoriali.
3. Gli statuti dei partiti che organizzano le elezioni primarie assicurano piena parità di condizioni tra candidati e candidate.
4. Alle elezioni primarie si applicano le disposizioni vigenti in materia di propaganda e di spese elettorali.
5. Le spese sostenute dai candidati alle elezioni primarie non possono comunque superare il tetto di un quinto delle spese previste per la partecipazione alle elezioni del medesimo livello.
6. Nel caso in cui i partiti politici scelgano di non promuovere elezioni primarie, i relativi statuti prevedono forme alternative di consultazione tra iscritte e iscritti.
1. Entro il novantesimo giorno antecedente la scadenza del termine per la presentazione delle candidature, il legale rappresentante di un partito politico o di una coalizione di partiti può richiedere all'ufficio elettorale competente di far svolgere elezioni primarie per la selezione
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2. L'ufficio elettorale competente stabilisce la data e le sedi in cui si svolgono le elezioni primarie, previo consenso del soggetto che ha formulato la richiesta di cui al comma 1, sentiti il prefetto e il sindaco del comune in cui si svolgono le elezioni stesse.
3. Le sedi di cui al comma 2 sono individuate tra quelle messe a disposizione dai partiti o, in mancanza, tra quelle delle amministrazioni pubbliche.
4. L'ufficio elettorale competente provvede a dare comunicazione ai cittadini della data di svolgimento delle elezioni primarie e delle sue modalità mediante affissioni pubbliche
5. Le elezioni primarie si svolgono in un solo giorno, anche non festivo, compreso tra il sessantesimo e il trentesimo giorno antecedente il termine per la presentazione delle candidature di cui al comma 1.
1. Hanno diritto di partecipare alla votazione nelle elezioni primarie gli elettori e le elettrici che risultano iscritti al partito politico che ha promosso le elezioni primarie stesse, nonché i cittadini e le cittadine che hanno destinato in favore del partito stesso il 4 per mille dell'imposta sul reddito delle persone fisiche (IRPEF), ai sensi dell'articolo 11. Gli statuti dei partiti prevedono i casi in cui sono ammessi a partecipare alle elezioni primarie gli elettori e le elettrici che hanno fatto richiesta di iscrizione al partito medesimo, anche se non ancora accettata dagli organi competenti.
2. Gli elettori e le elettrici che non possiedono i requisiti di cui al comma 1 possono comunque partecipare alla votazione nelle elezioni primarie, qualora ne facciano espressa richiesta agli organi competenti nei diversi partiti politici, a condizione che dimostrino di non essere iscritti a nessun altro partito o movimento
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3. Gli statuti dei partiti possono porre come condizione per la partecipazione alle elezioni primarie il versamento di una somma da parte dell'elettore e dell'elettrice.
1. Gli statuti dei partiti determinano le modalità generali di presentazione delle candidature.
2. Può presentare la propria candidatura alle elezioni primarie qualsiasi elettore o elettrice che possiede i requisiti di cui all'articolo 6, comma 1, e che risulta sostenuto da una lista di presentatori aventi i requisiti richiesti dagli statuti dei rispettivi partiti.
3. Con le modalità previste dai rispettivi statuti, le candidature alle elezioni primarie possono altresì essere sostenute da una o più strutture del partito presenti sul territorio interessato dalle consultazioni elettorali.
4. Per ciascuna competizione è selezionato l'aspirante candidato o candidata che riporta il numero più alto di voti, purché alle primarie abbia partecipato almeno un terzo degli aventi diritto. In caso di rinuncia, impedimento o morte dell'aspirante candidato selezionato o selezionata subentra il primo o la prima dei non eletti.
5. In caso di presunte irregolarità, gli aspiranti candidati possono presentare ricorso al comitato dei garanti di cui all'articolo 8. Tempi e modalità di presentazione dei ricorsi sono determinati dallo statuto del partito che ha promosso le elezioni primarie.
6. I partiti possono rifiutare, ove previsto nei rispettivi statuti, le candidature di elettori e di elettrici che risultano condannati per reati di corruzione, concussione e appartenenza ad associazioni di stampo mafioso.
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1. Gli statuti dei partiti prevedono l'istituzione di un comitato dei garanti, che ha il compito di vigilare sull'organizzazione e sullo svolgimento delle elezioni primarie.
2. Il comitato dei garanti procede alla costituzione dei seggi elettorali, che possono essere localizzati in strutture ed edifici individuati dalle amministrazioni comunali.
3. Il comitato dei garanti procede, altresì, alla definizione di una rosa di nomi di candidati e di candidate che è sottoposta alle elezioni primarie, secondo criteri determinati dagli statuti. Ciascun elettore e ciascuna elettrice ha il diritto di votare per un solo candidato tra i nomi che compongono la rosa.
4. Il seggio elettorale è costituito da un numero dispari di componenti designati dai partiti richiedenti, salvo il presidente che è designato dall'ufficio elettorale competente. Il seggio elettorale è competente a effettuare lo spoglio e a decidere su tutte le questioni che insorgano durante lo svolgimento delle elezioni. In caso di parità, prevale il voto del presidente.
5. Lo scrutinio è effettuato pubblicamente dagli scrutatori designati, una volta concluse le operazioni di voto. Gli aspiranti candidati possono assistere allo scrutinio o nominare un proprio rappresentante.
6. I risultati dello spoglio vengono trasmessi senza indugio all'ufficio elettorale competente insieme a una relazione del presidente del seggio circa la regolarità delle operazioni elettorali.
7. L'ufficio elettorale competente decide in maniera definitiva su ogni ricorso relativo al regolare svolgimento delle elezioni primarie.
1. Gli articoli 4, 5, 6 e 7 si applicano anche alle coalizioni di partiti e movimenti
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2. Al fine di cui al comma 1 i partiti della coalizione adottano un apposito regolamento.
1. I partiti che scelgono di promuovere elezioni primarie hanno diritto a una maggiorazione del 10 per cento sulla quota di rimborso elettorale previsto dalla legge 3 giugno 1999, n. 157, come da ultimo modificata dal presente articolo.
2. Il comma 1 dell'articolo 3 della legge 3 giugno 1999, n. 157, è sostituito dal seguente:
«1. Ogni partito o movimento politico destina una quota pari al 10 per cento dei rimborsi ricevuti per ciascuno dei fondi di cui ai commi 1 e 5 dell'articolo 1 ad iniziative volte ad accrescere la partecipazione attiva delle donne alla politica».
1. A decorrere dall'anno finanziario in corso alla data di entrata in vigore della presente legge, ciascun contribuente, contestualmente alla dichiarazione annuale dei redditi, può destinare il 4 per mille di quanto da lui dovuto a titolo di imposta sul reddito delle persone fisiche ai partiti che hanno ricevuto il rimborso delle spese elettorali per le ultime elezioni della Camera dei deputati ai sensi della legge 3 giugno 1999, n. 157, come da ultimo modificata dalla presente legge.
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2. La destinazione volontaria del 4 per mille avviene contestualmente alla dichiarazione dei redditi, su una scheda separata e anonima, al fine di garantire il rispetto della riservatezza. La scheda contiene l'elenco dei partiti aventi diritto ai sensi del comma 1. Il contribuente indica sulla scheda il partito cui intende destinare la quota dell'imposta.
3. L'importo versato ai sensi del comma 2 è devoluto ai singoli partiti in misura corrispondente alle indicazioni preferenziali effettuate dai contribuenti.
4. Con regolamento da adottare con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, entro due mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, ai sensi dell'articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, sono stabiliti i criteri, i termini e le modalità per l'attuazione del presente articolo, assicurando la semplificazione degli adempimenti a carico dei contribuenti e il rispetto della loro riservatezza. Il regolamento detta altresì le necessarie disposizioni tecniche relative alla predisposizione della scheda di cui al comma 2.
5. Il regolamento di cui al comma 4 è adottato previo parere delle competenti Commissioni parlamentari, che si esprimono entro venti giorni dalla trasmissione al Parlamento del relativo schema.
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