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CAMERA DEI DEPUTATI
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N. 1436 |
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Istituzione del Garante per l'infanzia e l'adolescenza
Onorevoli Colleghi! - L'esigenza di assicurare all'infanzia e all'adolescenza una tutela più ampia di quella attuale ha da tempo fatto emergere la necessità di procedere all'istituzione del Garante per l'infanzia e l'adolescenza, alla creazione cioè di un nuovo ufficio diretto a proteggere i diritti dei minori in ambiti diversi da quelli giurisdizionali, nei quali è già previsto l'intervento di specifici organismi giudiziari. Conferma dell'attenzione da tempo riservata a questo tema è nella ricca documentazione, sia a livello internazionale che nazionale e regionale sia a livello di alcune prestigiose associazioni culturali. Dalla Convenzione ONU sui diritti del fanciullo, fatta a New York il 20 novembre 1989, resa esecutiva dalla legge 27 maggio 1991, n. 176, al documento conclusivo della Sessione speciale dell'Assemblea generale della Nazioni Unite dedicata all'infanzia (New York 8-10 maggio 2002), dalle risoluzioni e raccomandazioni degli organismi europei (in particolare la risoluzione A3-0172/92 dell'8 luglio 2002 del Parlamento europeo e la raccomandazione n. 1286 del Consiglio d'Europa, del 24 gennaio 1996), alla Convenzione europea sull'esercizio dei diritti dei fanciulli, fatta a Strasburgo il 25 gennaio 1996, resa esecutiva dalla legge 20 marzo 2003, n. 77, ed entrata in vigore per l'Italia il 4 luglio 2003, dalle leggi nazionali dei numerosi Paesi, che hanno già da tempo costituito
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La presente proposta di legge recepisce il testo di un progetto di legge già presentato nella scorsa legislatura (atto Camera n. 5135) sia perché riteniamo più che mai urgente affrontare il problema di istituire un Garante per l'infanzia e l'adolescenza, sia perché non vogliamo che vada disperso l'impegno profuso su tali tematiche in questi anni.
Preliminare rispetto all'analisi dei nodi rilevanti che l'argomento propone è affrontare un suo profilo particolare, che è quello della denominazione che dovrà assumere il nuovo ufficio. Preso atto della più recente tendenza a preferire l'uso del termine «garante» piuttosto che quello di «pubblico tutore» o «difensore civico del minore» per definire la nuova figura, al Garante nazionale devono essere attribuite competenze quali la cooperazione con organismi internazionali, le attività dirette a promuovere l'armonizzazione della legge nazionale a quella internazionale, il potere di proposta in relazione alle competenze nazionali in materia di infanzia, ma anche la relazione annuale al Parlamento sull'attività svolta sia dal Garante stesso che dai Garanti regionali e il coordinamento degli stessi Garanti regionali. Al Garante nazionale spettano l'organizzazione e la convocazione della Conferenza nazionale dei Garanti. Altre funzioni, che sono impossibili da realizzare a livello nazionale, possono invece essere realizzate dal Garante regionale.
Vi sono infine funzioni, elencate all'articolo 4 della proposta di legge, che possono essere espletate sia dal Garante nazionale che da quelli regionali: attività di sensibilizzazione e di promozione nell'area delle tematiche minorili, compresa la collaborazione nella redazione e attuazione di programmi di insegnamento sui diritti dei minori in scuole, università, circoli professionali; monitoraggio di casi di violazione di diritti dei minori per la segnalazione agli organi competenti; formazione dei tutori; consulenza ad organi legislativi, governativi o altri competenti su ogni materia concernente la promozione e la protezione dei diritti dei minori; promozione dell'istituzione di servizi di mediazione (familiare, penale, scolastica, interetnica, eccetera); potere d'azione in relazione alla tutela di interessi diffusi riguardanti minorenni; redazione di rapporti periodici sulla condizione minorile e sull'attività svolta.
La proposta che viene quindi avanzata è quella di istituire il Garante nazionale per l'infanzia e l'adolescenza (articolo 1). Tuttavia, poiché si ritiene necessario che anche in relazione ai Garanti regionali venga emanata una legge nazionale di indirizzo che individui le loro funzioni, i parametri di valutazione dei diritti e che indichi i poteri sostitutivi dello Stato in caso di inadempienza delle regioni, la stessa proposta di legge, all'articolo 6, contiene non solo la disciplina istitutiva del Garante nazionale ma anche gli indirizzi essenziali relativi a ruolo e a funzioni dei Garanti regionali, in modo da agevolare l'armonizzazione preventiva delle leggi regionali che li istituiranno.
Le indicazioni desumibili da tutta la documentazione internazionale e nazionale sono unanimi nell'esigere che il Garante per l'infanzia e l'adolescenza sia un organismo autonomo e indipendente. Perciò è stato delineato, all'articolo 3, come figura esterna rispetto al potere esecutivo. In proposito va rilevato che già nelle quattro regioni nelle quali il Garante è stato istituito (Veneto, Friuli Venezia Giulia, Lazio e Marche) il relativo Ufficio è stato strutturato in modo indipendente.
Lo stesso discorso vale per quanto riguarda i rapporti tra Garante e potere giudiziario: si assicura la rispettiva autonomia e non invadenza, evitando ogni previsione di intervento del Garante che possa risultare come un modo di sostituire la sua attività a quella del giudice.
Il Garante è delineato come organo monocratico (articolo 2, comma 2) ma, al fine di assicurare garanzie di pluralismo, si affianca al Garante sia nazionale che
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La nomina del Garante dovrà essere effettuata da un organo rappresentativo: per quanto riguarda quello nazionale, con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta dei Presidenti delle due Camere, per quello regionale secondo le modalità indicate dalla legge regionale, che dovranno tuttavia assicurarne indipendenza e imparzialità.
La durata dell'incarico è fissata in quattro anni con possibilità di rinnovo per una sola volta. Per il Garante regionale si prevede un'organizzazione articolata dell'ufficio in eventuali sedi decentrate, affidate a delegati del Garante regionale, il cui numero e i cui requisiti saranno anch'essi indicati dalla legge regionale (articolo 2).
Anche per il Garante nazionale è prevista la nomina di suoi delegati, per rendere più efficace il suo intervento senza peraltro alcuna distribuzione territoriale nelle realtà in cui operi già il Garante regionale (articolo 2).
Si esclude che il Garante nazionale possa disporre di una rete di suoi uffici decentrati sul territorio nazionale, in quanto una tale distribuzione territoriale rientra negli spazi attribuiti dalle leggi regionali ai Garanti regionali, i quali avranno sede nel capoluogo della regione, ma avranno anche uffici decentrati nel territorio (secondo una strutturazione articolata dalla legge regionale), facenti capo a suoi delegati. Una tale scelta è motivata dall'esigenza che l'Ufficio del Garante risulti il più possibile espressione del territorio in cui opera, più che emanazione dello Stato.
Tuttavia, poiché bisogna prendere atto che la figura del Garante regionale è poco diffusa sul territorio, si è ritenuto opportuno inserire una norma, in base alla quale fino all'istituzione dell'ufficio del Garante regionale, le attività relative saranno svolte dal Garante nazionale tramite un suo delegato (articolo 3).
I requisiti del Garante sia nazionale che regionale sono quelli di una comprovata competenza ed esperienza in materia di famiglia e di minori e gli altri eventualmente indicati dai regolamenti di attuazione delle rispettive leggi. Le incompatibilità sono stabilite con ogni lavoro autonomo o subordinato, con cariche elettive o in partiti politici; sono poi fissati i princìpi per l'organizzazione degli uffici, la sede, la composizione del personale e i relativi requisiti, la determinazione delle sedi decentrate dei Garanti regionali (articolo 2).
È assicurata ai Garanti (sia nazionali che regionali) una adeguata indennità.
Le spese per il funzionamento degli uffici sono poste a carico, rispettivamente, dello Stato e delle regioni.
Nella individuazione delle funzioni è precisato il criterio di assegnazione delle competenze al Garante nazionale e a quelli regionali.
Per quanto riguarda le funzioni che la legge attribuisce al Garante, possono essere essenzialmente ricondotte a quattro aree tematiche (articoli 4 e 5). Si tratta di funzioni di carattere generale volte a diffondere e a realizzare una cultura dell'infanzia (diffondere la conoscenza dei diritti dell'infanzia e dell'adolescenza; vigilare sull'attuazione delle convenzioni internazionali; promuovere programmi di prevenzione; reperire e formare personale per svolgere funzioni di tutela o di curatela); di funzioni relative alla produzione delle regole finalizzate a segnalare al Governo l'adozione di opportuni interventi, anche normativi; di funzioni relative allo svolgimento di attività amministrative; di funzioni concernenti il profilo giudiziario.
Nell'ambito di questa individuazione di aree tematiche, assumono particolare importanza i seguenti punti: a) la necessità di assicurare la tutela di quei bisogni collettivi che risultano più specificamente connessi alla tutela dei minori (dalla programmazione urbanistica di spazi verdi a parchi-gioco, a piste ciclabili in città, all'inquinamento da fabbriche o da traffico
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Il criterio distintivo delle competenze tra Garante nazionale e Garanti regionali è quello dell'interesse generale o locale che il tema proposto prospetta (articolo 6). Non c'è dubbio che debbano rientrare nelle funzioni del Garante nazionale quelle relative a diffondere e a realizzare la cultura dell'infanzia e a vigilare sull'attuazione delle convenzioni internazionali sull'intero territorio italiano, a segnalare al Governo l'adozione di opportuni provvedimenti anche normativi, a promuovere programmi scolastici in questa materia, a realizzare rapporti con organismi internazionali che si occupano dei diritti dei minori, a promuovere iniziative legislative nazionali in tema di mediazione.
Rientrano invece nelle competenze del Garante regionale l'esame di denunce, segnalazioni e violazioni di diritti dei minori; così come quelle relative alla salvaguardia di minori in situazioni che comportano lo svolgimento di attività amministrative e giudiziarie, riguardo alle quali peraltro il Garante non interverrà in giudizio ma, dopo gli opportuni accertamenti, potrà inviare sue qualificate segnalazioni all'autorità procedente. Rientreranno anche tutte quelle attività già indicate come funzioni del Garante nazionale quando riguardano vicende, situazioni e iniziative di carattere regionale (quale quella di formazione in tema di mediazione).
Se il criterio distintivo della competenza è quello della rilevanza nazionale o regionale della questione, in caso di conflitto la questione sarà risolta dalla Conferenza nazionale dei Garanti (articolo 9).
La legge prevede l'istituzione di un organismo di carattere consultivo, del quale fanno parte le forze sociali e le espressioni più autorevoli del volontariato (articolo 7). Il regolamento di attuazione della legge disciplina la composizione e l'attività di tale organismo a livello nazionale, mentre le leggi regionali possono prevedere analoga disciplina regolamentare a livello locale. Lo scopo di questa previsione è di evitare la separatezza dei nuovi uffici dalle realtà territoriali in cui operano e da quelle del Paese per il Garante nazionale. In tale modo vengono anche assicurate quelle condizioni di pluralismo che sono essenziali per una efficace azione del Garante.
Molteplici esperienze realizzate hanno ormai dimostrato ampiamente che bisogna passare dalla fase puramente declamatoria e formale in ordine alla presenza e al ruolo direttamente svolto dai minorenni a tutela dei loro diritti a un'altra di intervento effettivo e sostanziale. Si tratta di convincersi che si deve cominciare a studiare il problema dei diritti dei minori nella concreta attuazione in rapporto ai diritti degli adulti, secondo una logica analoga a quella della dimensione emancipativa del rapporto uomo-donna, che aveva portato, tra l'altro, alla nomina del
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Un'attenzione importante merita, infine, la Conferenza nazionale dei Garanti (articolo 8). Di essa, presieduta dal Garante nazionale, fanno parte tutti i Garanti regionali. Compito della Conferenza è di assicurare il coordinamento tra le attività degli uffici dei Garanti regionali tra loro e dei loro rapporti con il Garante nazionale. A tale fine la Conferenza decide anche sulle questioni di competenza che dovessero insorgere ed esprime parere consultivo non vincolante su ogni questione che ciascun Garante (nazionale o regionale) riterrà di sottoporle. Individua inoltre le linee generali per l'attuazione dei diritti dei minori e ne verifica il grado di attuazione. Esegue il censimento delle risorse istituzionali e del volontariato; promuove iniziative dirette a favorire il coordinamento e il lavoro di rete tra organismi regionali e nazionali; usufruisce delle attività svolte dal Centro nazionale di documentazione e analisi sull'infanzia e l'adolescenza; elabora, infine, le linee guida del Rapporto generale annuale sulle politiche di protezione dei minori, che verrà presentato alle Camere dal Garante nazionale.
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1. Per assicurare la piena attuazione dei diritti e degli interessi individuali e collettivi dei minori è istituito il Garante nazionale per l'infanzia e l'adolescenza con competenza estesa a tutto il territorio italiano, di seguito denominato «Garante nazionale».
2. Il Garante nazionale vigila sulla tutela dei minori in conformità a quanto previsto dalla Costituzione, dalla legislazione nazionale e da quella internazionale con particolare riguardo alla Convenzione sui diritti del fanciullo, fatta a New York il 20 novembre 1989 e resa esecutiva dalla legge 27 maggio 1991, n. 176, e promuove l'esercizio dei loro diritti in attuazione di quanto disposto dalla Convenzione europea sull'esercizio dei diritti dei fanciulli, fatta a Strasburgo il 25 gennaio 1996 e resa esecutiva dalla legge 20 marzo 2003, n. 77.
3. Ai medesimi fini di cui ai commi 1 e 2, le regioni istituiscono il Garante regionale per l'infanzia e l'adolescenza, di seguito denominato «Garante regionale», con competenza limitata al rispettivo territorio.
4. La ripartizione delle competenze tra Garante nazionale e Garanti regionali è definita dalla presente legge e dal relativo regolamento di attuazione.
1. Il Garante nazionale e i Garanti regionali sono scelti tra persone di comprovata competenza nel campo dei diritti
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2. Ogni Garante è organo monocratico, che esercita le funzioni assegnategli con poteri autonomi di organizzazione e con assoluta indipendenza amministrativa e senza vincolo di subordinazione gerarchica.
3. Il Garante nazionale è nominato con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta dei Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica, dura in carica quattro anni e il suo mandato è rinnovabile solo una volta. Al Garante nazionale è riconosciuta una adeguata indennità di carica. Con successivo provvedimento sono nominati i delegati del Garante nazionale in numero tale da consentire la realizzazione dei compiti istituzionali.
4. L'incarico di Garante è incompatibile con qualunque impiego, attività professionale o imprenditoriale e carica anche elettiva. Per tutto il periodo del mandato egli non può svolgere attività politica. Se dipendente di una pubblica amministrazione, il Garante è collocato in aspettativa senza assegni per la durata del mandato e non può conseguire promozioni se non per anzianità.
5. Le regioni determinano i requisiti e le incompatibilità ulteriori rispetto a quelli indicati al comma 4, nonché le modalità per la nomina e la durata in carica del proprio Garante regionale e dei suoi delegati, che possono anche svolgere attività decentrata sul territorio regionale. Esse determinano inoltre l'indennità di carica dovuta al Garante regionale.
6. Nelle more dell'istituzione del Garante regionale, in ciascuna regione le attività di sua competenza sono svolte da uno o più delegati del Garante nazionale, decentrati sul territorio della stessa regione.
1. Per lo svolgimento dei suoi compiti il Garante nazionale dispone di un apposito
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2. All'Ufficio del Garante nazionale sono assegnati dipendenti dello Stato e di altre amministrazioni pubbliche, collocati fuori ruolo nelle forme previste dai rispettivi ordinamenti, il cui servizio è equiparato a quello prestato nelle amministrazioni di provenienza. Il relativo contingente è determinato con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Garante nazionale, entro tre mesi dalla data della proposta stessa.
3. I funzionari dell'Ufficio del Garante nazionale nell'esercizio delle loro funzioni sono pubblici ufficiali e sono vincolati dal segreto d'ufficio.
4. Le spese di funzionamento del Garante nazionale e del suo Ufficio sono poste a carico del bilancio dello Stato.
5. Ciascuna regione, fatte salve le competenze degli enti locali e prevedendo gli opportuni strumenti di raccordo, determina in relazione all'ufficio del Garante regionale: l'articolazione territoriale delle sedi, assicurandone l'adeguatezza alle esigenze della popolazione in età minore e lo svolgimento di tutte le funzioni attribuite; l'organizzazione degli uffici dei quali è assicurata la funzionalità attraverso la nomina di uno o più soggetti delegati; i requisiti professionali del personale addetto agli uffici, promuovendone la formazione specifica alla trattazione delle questioni relative all'età evolutiva e alla famiglia; le modalità di funzionamento degli uffici e le relative risorse.
6. Le spese per il funzionamento degli uffici del Garante regionale sono poste a carico del bilancio della regione.
1. Salva la ripartizione delle competenze disciplinata dall'articolo 5, l'Ufficio del Garante svolge le seguenti funzioni:
a) esercita le funzioni previste dall'articolo 12 della citata Convenzione europea
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b) verifica e promuove l'attuazione della citata Convenzione ONU sui diritti del fanciullo, resa esecutiva dalla legge 27 maggio 1991, n. 176, delle convenzioni internazionali e degli altri strumenti internazionali in materia di tutela dei diritti dei minori e la piena applicazione della normativa nazionale ed europea in materia di minori;
c) cura, sulla base delle linee guida indicate dalla Conferenza nazionale dei Garanti di cui all'articolo 9, comma 1, lettera h), il Rapporto generale annuale sulle politiche di protezione dei minori, che è presentato alle Camere e al quale è assicurata adeguata pubblicità;
d) può richiedere informazioni circa il trattamento dei minori stranieri non accompagnati presenti in Italia, verificando gli interventi di accoglienza e di inserimento, e sollecita l'adozione di iniziative di sostegno e di aiuto;
e) favorisce lo sviluppo e l'attuazione della mediazione nonché la formazione dei relativi operatori di settore;
f) formula linee di indirizzo per il coordinamento dell'attività di tutti gli organismi sia istituzionali, sia non istituzionali, che operano nel campo della tutela dei minori;
g) propone l'adozione di iniziative, anche legislative, relative alla tutela dei diritti dei minori;
h) promuove iniziative per la diffusione della conoscenza dei diritti dei minori;
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i) collabora con organismi e con istituti di tutela dei minori operanti in altri Paesi;
l) esprime obbligatoriamente parere motivato sul Piano nazionale di azione e di interventi per la tutela dei diritti e lo sviluppo dei soggetti in età evolutiva, di cui all'articolo 2 della legge 23 dicembre 1997, n. 451, su progetti di legge, su interventi per la tutela dei diritti e lo sviluppo dei soggetti in età evolutiva e su ogni altro strumento di politica nazionale per l'infanzia;
m) può essere sentito dai competenti organi parlamentari in merito ai provvedimenti legislativi che riguardano il settore di competenza;
n) promuove studi e ricerche sulla condizione minorile, avvalendosi anche di istituti pubblici o di enti privati e, in particolare, del Centro nazionale di documentazione e analisi sull'infanzia e l'adolescenza;
o) organizza e convoca la Conferenza nazionale dei Garanti di cui all'articolo 8, che presiede;
p) organizza e convoca la commissione consultiva dell'Ufficio del Garante di cui all'articolo 7;
q) cura la formazione di tutori, protutori e curatori speciali, con specifici corsi di preparazione e di aggiornamento;
r) al fine di tutelare gli interessi diffusi dell'infanzia:
1) segnala alle competenti amministrazioni pubbliche dello Stato e degli enti territoriali fattori di rischio o di danno derivanti alle persone di minore età da attività, provvedimenti o condotte omissive svolti dalle amministrazioni o da privati;
2) prende in esame denunce, segnalazioni e reclami relativi a violazioni dei diritti di minori o relativi a minori in situazione di rischio di violazione dei propri diritti, pervenutigli sotto qualsiasi forma o presentatigli direttamente da qualsiasi persona fisica, sia maggiorenne
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3) raccomanda l'adozione di specifici provvedimenti in caso di condotte omissive delle amministrazioni competenti;
4) interviene nei procedimenti amministrativi, ai sensi dell'articolo 9 della legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni, ove sussistano fattori di rischio o di danno per le persone di minore età, prendendo visione degli atti del procedimento e presentando memorie scritte e documenti ai sensi dell'articolo 10 della citata legge n. 241 del 1990, e successive modificazioni.
1. Il Garante nazionale e i Garanti regionali, nell'ambito della rispettiva competenza, possono richiedere alle pubbliche amministrazioni, organismi, enti o persone di fornire informazioni rilevanti ai fini della tutela dei minori.
2. Il Garante può ordinare che attraverso i funzionari delle istituzioni pubbliche o attraverso proprio personale siano effettuate, con riferimento a determinate situazioni di minori al di fuori dell'ambito familiare, indagini o ispezioni, del cui esito deve essere data loro immediata informazione.
3. Il Garante può visitare liberamente luoghi, quali case-famiglia, comunità, luoghi di detenzione, ospedali e altri istituti pubblici o privati in cui sono ospitati minori fuori dalla famiglia.
4. Quando il Garante ha notizia di situazioni pregiudizievoli o di abbandono concernenti un minore o in danno di minori, ne fa tempestiva segnalazione al pubblico ministero presso la giurisdizione minorile.
5. Quando il Garante ha notizia di reati perseguibili d'ufficio, commessi da minori o in danno di minori, ne dà comunicazione all'autorità giudiziaria competente.
6. Quando, a seguito di ispezioni o di informative comunque ricevute, il Garante ha notizie di negligenze, abusi o mancata attuazione dei diritti dei minori, può richiedere informazioni ulteriori. Nel caso di accertata violazione dei diritti dei minori, il Garante indica alla competente autorità i rimedi atti a rimuovere la situazione, senza pregiudizio per le necessarie denunce a fini penali, amministrativi o disciplinari.
1. Competono al Garante nazionale le funzioni indicate all'articolo 4, comma 1, lettere c), f), i), l), m) e o).
2. Competono a ciascun Garante regionale le funzioni indicate dall'articolo 4, comma 1, lettere d) e q).
3. Competono sia al Garante nazionale che ai Garanti regionali le funzioni di cui all'articolo 4, comma 1, non indicate dai commi 1 e 2 del presente articolo.
4. Ai sensi di quanto disposto dal comma 3, criterio di ripartizione delle competenze tra Garante nazionale e Garanti regionali è quello dell'interesse generale o regionale che la questione esaminata prospetta.
1. Presso l'Ufficio del Garante nazionale e presso ciascun ufficio dei Garanti regionali è istituita la commissione consultiva dell'Ufficio del Garante. Di essa fanno parte le forze sociali e i rappresentanti più autorevoli del volontariato nonché una rappresentanza dei minori.
2. La composizione della commissione consultiva e i criteri di partecipazione della componente minorile prevista dal comma 1 sono stabiliti dal regolamento di attuazione della presente legge.
1. È istituita la Conferenza nazionale dei Garanti, con sede presso il Garante nazionale.
2. Della Conferenza nazionale dei Garanti fanno parte il Garante nazionale e i Garanti regionali.
3. La Conferenza nazionale dei Garanti si riunisce almeno ogni tre mesi su iniziativa del Garante nazionale. Si riunisce, altresì, quando ne fanno richiesta non meno di tre Garanti regionali, salvo che si tratti di dirimere una delle questioni indicate all'articolo 9, comma 1, lettera b), nel qual caso è sufficiente la richiesta anche di un solo Garante regionale.
1. La Conferenza nazionale dei Garanti, nel rispetto delle competenze dello Stato e delle singole regioni, svolge i seguenti compiti:
a) individua le linee generali che sovrintendono all'attuazione dei diritti dei minori;
b) coordina le attività dei Garanti regionali sia tra loro che con il Garante nazionale e dirime eventuali questioni di competenza insorte tra loro;
c) verifica il grado di attuazione dei diritti dei minori a livello nazionale e regionale;
d) esegue il censimento delle risorse istituzionali e del volontariato e del relativo grado di collegamento;
e) individua forme di scambio costante di dati e di informazioni sulla condizione dei minori a livello nazionale e regionale;
f) verifica gli strumenti formativi posti in essere;
g) promuove corsi di formazione, per persone idonee e disponibili ad assumere la funzione di tutori o di curatori speciali dei minori, e ne predispone gli elenchi;
h) elabora le linee guida del Rapporto generale annuale sulle politiche di protezione dei minori di cui all'articolo 4, comma 1, lettera c), che è presentato alle Camere dal Garante nazionale.
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