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CAMERA DEI DEPUTATI
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N. 2468 |
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L'indipendenza e l'autonomia dell'Autorità amministrativa nell'esercizio delle sue funzioni di regolamento e di garanzia concorrono alla tutela di interessi costituzionalmente rilevanti. Si tratta di un fenomeno che è già stato sperimentato in parecchi Paesi e che ha avuto una concreta
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L'imparzialità e la neutralità sono caratteristiche connaturate alla loro funzione di accertamento e qualificazione di fatti e comportamenti leciti, illeciti o illegittimi, nel settore alla cui regolazione l'Autorità è preposta.
Pertanto tali organismi svolgono un'attività giustiziale amministrativa e i loro provvedimenti possono essere impugnati dinanzi l'autorità giurisdizionale amministrativa, come ha statuito la Corte di cassazione nella sentenza n. 7341 del 2002, e ciò ai sensi del disposto dell'articolo 23-bis della legge n. 1034 del 1971, che mira a un processo amministrativo accelerato anche per i provvedimenti adottati dalle Autorità amministrative indipendenti. Se si sottraessero a tale sindacato si incorrerebbe in un contrasto evidente con i princìpi di cui agli articoli 24, 103 e 113 della Costituzione.
Si è da taluni posto il dubbio che il Garante del contribuente possa dare corso all'iniziativa di annullamento di atti illegittimi dell'amministrazione finanziaria e degli altri enti impositivi solo perché la legge recita che «attiva i procedimenti di annullamento degli atti tributari» e che l'amministrazione possa comunque «rifiutarsi» di provvedere.
La tesi così prospettata, tuttavia, non è da condividere, solo che si consideri che il legislatore con la dizione «attiva» ha inteso disporre di dare corso alla procedura di annullamento dell'atto illegittimo sul presupposto che, prima di attivarsi, ogni ufficio del Garante ragionevolmente richiede all'amministrazione la documentazione dalla quale risulta il vizio di illegittimità, per cui la valutazione è consequenziale all'istruttoria; per la qualcosa il dissenso non è ravvisabile se non nei casi di omissione di elementi che escludono la possibilità di annullamento. Sotto questo profilo soltanto si può configurare il «dissenso».
Pertanto si sono esplicitati, nel testo di modifica dell'articolo 13 della legge n. 212 del 2000 che si propone, i termini della questione e le relative soluzioni, rendendo noto che la richiesta di annullamento degli atti tributari trasmessa dal Garante è stata quasi sempre accolta dagli uffici finanziari. Appare, quindi, opportuno stabilire un «distinguo» tra vizi di legittimità e vizi di merito nell'emanazione di provvedimenti autoritativi, secondo la ratio e la finalità della legge.
Soltanto operando in questo modo si potranno aumentare i poteri del Garante, come più volte auspicato dal Ministro dell'economia e delle finanze.
Si richiama, allo scopo, la Relazione annuale del citato Ministro sull'attività svolta nel 2003 dai garanti del contribuente, secondo la quale «nel delineare meglio l'ambito di operatività dei poteri loro attribuiti, i garanti hanno manifestato la necessità di chiarire che la procedura di autotutela non debba essere considerata un giuridico»; tant'è che se «l'Ufficio permanesse nelle sue posizioni nonostante le sollecitazioni del Garante, questi potrebbe proporre nei confronti del resistente anche un provvedimento disciplinare», senza poi dire che si creerebbe un lungo contenzioso a danno del contribuente.
Si è ritenuto pertanto più corretto disporre nel nuovo testo di riforma che «l'Autorità garante sull'interpello del contribuente dia corso, con motivata delibera e previa istruttoria, alla procedura di annullamento in via di autotutela, per illegittimità dell'atto tributario, disponendo che l'ufficio provveda. In caso di motivato dissenso da parte dell'ufficio impositore, che si deve comunicare comunque all'ufficio dell'Autorità garante entro e non oltre trenta giorni dal ricevimento dell'invito a provvedere, l'organo dell'Autorità adotta le definitive motivate statuizioni comunicandole all'ufficio tributario».
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Si è così chiarito anche che il cosiddetto «riesame dell'atto» non può riferirsi all'atto illegittimo, così confondendolo con l'annullamento per illegittimità, trattandosi di vizio di merito amministrativo o di erronea o insufficiente motivazione dell'atto tributario. In tale caso, l'organo dell'Autorità garante inviterà l'ufficio impositore a modificare o a revocare totalmente o parzialmente l'atto viziato e l'ufficio impositore, dopo avere emanato il consequenziale provvedimento, ne darà comunicazione alla medesima Autorità garante.
In tale modo si ovvia alla erronea impostazione giuridica ex adverso del problema evitando di unificare il trattamento giuridico della illegittimità dell'atto tributario e il trattamento giuridico del vizio di «merito amministrativo» dell'atto tributario.
La presente proposta di legge prevede, inoltre, che sia attribuita al Dipartimento per le politiche fiscali del Ministero dell'economia e delle finanze la competenza relativa all'aspetto economico nonché alle funzioni di supporto agli uffici dell'Autorità garante.
Si è stabilito infine che i garanti restino in carica un quadriennio, decorrente dalla data di assunzione in servizio, e che almeno due mesi prima della data medesima i presidenti delle commissioni tributarie regionali competenti, valutata la sussistenza dei requisiti previsti dalla proposta di legge, procedano alla conferma per altri quattro anni dei garanti in servizio.
Infine si è auspicato che in tempi brevi si attui la riforma della normativa vigente nei limiti chiariti, ponendo in tale modo rimedio ai difetti del testo normativo vigente.
Si è prospettata l'esigenza che il Ministro dell'economia e delle finanze provveda affinché il personale di segreteria degli uffici dell'Autorità garante distaccato dalle direzioni regionali agli uffici del Garante continui a percepire integralmente lo stipendio unitamente agli altri compensi già percepiti durante l'attività svolta presso le direzioni regionali e che si dia corso anche all'assegnazione di locali più consoni alle esigenze degli uffici dell'Autorità garante. Si auspica, inoltre, che si provveda al collegamento tra gli uffici regionali dell'Autorità garante e la banca dati e si sviluppi l'intranet per i collegamenti esterni tra gli uffici dell'Autorità garante e altri enti. Si è previsto, inoltre, l'istituto della decadenza.
I garanti sono nominati dal presidente della commissione regionale tributaria o di secondo grado tra elementi di comprovate preparazione e cultura, inclusi elementi dediti alla ricerca scientifica nelle università, e cioè ricercatori, dottori di ricerca, cultori presso facoltà universitarie di materie giuridiche ed economiche.
Va rilevato che «l'amministrazione deve altresì assumere idonee iniziative di informazione elettronica, tale da consentire aggiornamenti in tempo reale, ponendola a disposizione gratuita dei contribuenti». Inoltre, occorre garantire non solo l'accesso alle informazioni e ai servizi, ma anche l'utilizzo del canale telematico (i cosiddetti «call center») e i contact center che consentono di sviluppare nuove modalità di gestione delle relazioni con il cittadino, caratteristica propria dei canali comunicativi in via di sviluppo, e di istituire un sistema di collegamento diretto tramite internet con l'anagrafe tributaria e con la banca dati.
Il call center è stato fin qui uno strumento relativamente efficace in ordine alla relazione tra cittadino-contribuente e amministrazione, ma non ha funzionato nei rapporti tra l'Agenzia delle entrate e tutti gli uffici del Garante del contribuente, almeno da quanto risulta dalle percentuali attinenti alle chiamate e alle risposte da fornire.
Va precisato, inoltre, che appare molto carente, se non del tutto assente, l'attuazione di quanto previsto dall'articolo 5 della legge n. 212 del 2000, in merito all'obbligo di informazione ai contribuenti delle attività dello stesso Garante. In base a quest'articolo, infatti, «L'amministrazione finanziaria deve assumere idonee iniziative volte a consentire la completa e agevole conoscenza delle disposizioni legislative e amministrative vigenti
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Per ciò che riguarda, invece, l'assistenza al contribuente da parte del fisco, almeno per quanto attiene all'Agenzia delle entrate in Sicilia, essa è stata positiva, essendosi realizzati alcuni corsi di formazione e seminari relativi ai modelli di dichiarazione (modello 730 e modello Unico), nonché corsi per gli addetti ai servizi di prima informazione e in tema di «sanatorie fiscali», attraverso sportelli di informazione, assistenza e invio telematico delle dichiarazioni anche nell'area di controllo.
Anche in materia di concordato preventivo si è dato l'avvio a un servizio di informazione e di assistenza ai contribuenti.
Per quanto concerne l'accoglienza agli uffici del Garante, si è notata una sufficiente soddisfazione da parte del pubblico.
In ordine all'utilizzo dei servizi telematici va precisato che si è dato corso alla loro divulgazione, ma non si è notato alcun notevole incremento, mentre si è proceduto alla realizzazione di un servizio di assistenza domiciliare per i disabili così come si è dato impulso a qualche progetto di informazione.
La realizzazione degli obiettivi di riforma della figura del Garante, come disciplinata dalla presente proposta di legge, non comporta alcun onere aggiuntivo di spesa rispetto allo stanziamento di bilancio già disposto per il perfezionamento degli uffici del Garante con l'articolo 20 della legge n. 212 del 2000.
Si confida, per le considerazioni esposte, che il Parlamento possa al più presto approvare la presente proposta di legge per dare un assetto definitivo all'Autorità garante.
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1. L'articolo 13 della legge 27 luglio 2000, n. 212, e successive modificazioni, è sostituito dal seguente:
«Art. 13. - (Autorità garante del contribuente). - 1. In ogni capoluogo di regione e nelle province autonome di Trento e di Bolzano è istituita l'Autorità garante del contribuente, organo collegiale operante in piena autonomia e indipendenza, costituito da tre componenti scelti e nominati dal presidente della commissione tributaria regionale e, nelle suddette province autonome, dal presidente della commissione tributaria di secondo grado, tra persone appartenenti alle seguenti categorie:
a) magistrati, professori universitari di materie giuridiche ed economiche, notai preferibilmente anche a riposo;
b) dirigenti dell'amministrazione finanziaria e ufficiali generali e superiori del Corpo della guardia di finanza, a riposo da almeno due anni, scelti nell'ambito di terne formate, per i primi, dal direttore del Dipartimento per le politiche fiscali del Ministero dell'economia e delle finanze e, per i secondi, dal Comandante generale del Corpo della guardia di finanza;
c) avvocati, dottori commercialisti e ragionieri, in pensione, scelti nell'ambito di terne formate, per ciascun ufficio regionale, dai rispettivi organi o collegi professionali di appartenenza, ricercatori universitari,
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2. L'incarico ha durata quadriennale ed è rinnovabile tenendo conto della capacità, cultura, produttività e attività già svolta. Le funzioni di presidente sono esercitate dal componente scelto nell'ambito delle categorie di cui alla lettera a) del comma 1. Gli altri due componenti sono scelti uno nell'ambito delle categorie di cui alla lettera b) e l'altro nell'ambito delle categorie di cui alla lettera c) del citato comma 1. In caso di temporanea assenza o impedimento, il presidente è sostituito dal più anziano per età degli altri componenti. Contestualmente alla nomina dei componenti effettivi dell'Autorità garante del contribuente, i presidenti delle competenti commissioni tributarie regionali o di secondo grado designano, con le modalità e con i criteri indicati al comma 1, un presidente e due componenti supplenti, i quali sostituiscono i garanti effettivi in caso di prolungata assenza per cause legittime. I supplenti esercitano le loro funzioni su richiesta del presidente dell'Autorità garante o di chi ne fa le veci e hanno diritto a un gettone di presenza per ciascuna giornata di prestazione della loro attività. Con provvedimento del medesimo presidente dell'Autorità garante è stabilita la durata del periodo di sostituzione. Sono, comunque, valide ed efficaci le delibere indifferibili dell'Autorità garante adottate, in caso di assenza o di legittimo impedimento di alcuno dei componenti il collegio, dagli altri due componenti, con prevalenza del voto del presidente in caso di contrasto, o anche da uno solo di essi, con espressa riserva di ratifica da parte del collegio in seduta plenaria nella sua prima riunione successiva.
3. I componenti effettivi e supplenti dell'Autorità garante del contribuente prestano giuramento dinanzi al presidente della commissione tributaria regionale che li ha nominati entro il termine, stabilito a
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4. Il componente effettivo o supplente che, per malattia o altra causa, non è in grado di svolgere le proprie funzioni per un periodo continuativo superiore a sei mesi decade dall'incarico. La decadenza è accertata e dichiarata, su segnalazione del presidente dell'Autorità garante del contribuente o del componente che lo sostituisce, dal presidente della commissione tributaria regionale di cui al comma 1, il quale contestualmente nomina un altro componente della categoria di quello decaduto, utilizzando le terne in precedenza formate. Allo stesso modo il presidente della competente commissione tributaria regionale procede in caso di dimissioni o di cessazione per qualsiasi causa dall'incarico di alcuno dei componenti nonché nel caso di decadenza dalla nomina per mancata prestazione del giuramento.
5. Il Dipartimento per le politiche fiscali del Ministero dell'economia e delle finanze fornisce il personale idoneo e le risorse materiali e tecniche necessarie per il funzionamento delle segreterie dell'Autorità garante del contribuente per le esigenze di lavoro di ciascun ufficio. Il Ministro dell'economia e delle finanze determina con decreto, ogni due anni, la misura del compenso mensile, dell'indennità di trasferta e dei rimborsi spettanti ai componenti dell'Autorità garante e del gettone di presenza dovuto ai supplenti nonché l'ammontare di un fondo spese annuale da assegnare a ciascun ufficio.
6. L'Autorità garante del contribuente vigila sulla puntuale osservanza dei princìpi e delle disposizioni della presente legge da parte degli enti, organi e uffici indicati al comma 8, segnalando ai responsabili medesimi le violazioni riscontrate e invitandoli a desistere dai comportamenti illegittimi, e informa le autorità di controllo per l'adozione degli opportuni provvedimenti anche di natura disciplinare. La medesima Autorità garante, anche sulla base degli interpelli e delle segnalazioni inoltrati per iscritto dal contribuente o da qualsiasi altro soggetto
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a) dà corso, con motivata delibera e previa istruttoria, alla procedura di annullamento in via di autotutela per illegittimità degli atti tributari, disponendo che l'ufficio tributario provveda. In caso di dissenso motivato da parte dell'ufficio tributario, che deve essere comunicato comunque non oltre trenta giorni dal ricevimento dell'invito, l'organo dell'Autorità garante adotta le opportune statuizioni comunicandole all'ufficio predetto. Nei casi in cui è necessario un riesame dell'atto tributario per vizio di merito o per erronea e insufficiente motivazione dell'atto medesimo, l'organo dell'Autorità garante invita l'ufficio tributario competente a modificare o a revocare totalmente o parzialmente l'atto viziato. L'ufficio, dopo avere emanato il conseguenziale provvedimento, ne dà comunicazione all'Autorità garante;
b) rileva e segnala l'esistenza di irregolarità procedimentali di qualsiasi atto di natura tributaria notificato o comunicato al contribuente, disponendone l'annullamento, ivi compresi gli atti di cui all'articolo 19 del decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546, e successive modificazioni. Per questi ultimi, se il contribuente richiede la tutela dell'Autorità garante del contribuente ed è comunque pendente il termine per proporre ricorso alla commissione tributaria provinciale, tale termine è sospeso fino alla data di comunicazione della delibera dell'Autorità garante che dichiara l'inammissibilità o rigetta l'istanza del contribuente, ovvero del provvedimento di rigetto adottato dall'ufficio tributario sull'intervento della medesima
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c) rivolge direttive o suggerimenti ai dirigenti degli uffici tributari al fine della tutela dei diritti e degli interessi del contribuente o dell'effettiva organizzazione dei servizi;
d) ha il potere di accedere agli uffici degli enti o dei soggetti che esercitano funzioni di natura tributaria per controllare la regolare funzionalità dei servizi di assistenza e di informazione al contribuente nonché l'agibilità degli spazi aperti al pubblico;
e) richiama gli uffici di cui alla lettera d) all'adempimento degli obblighi fissati dagli articoli 5 e 12, nonché al rispetto dei termini stabiliti per il rimborso delle imposte, riferendo al riguardo al Dipartimento per le politiche fiscali del Ministero dell'economia e delle finanze e all'Agenzia delle entrate;
f) individua e segnala agli organi e alle autorità competenti i casi di particolare rilevanza in cui le disposizioni in vigore o i comportamenti degli uffici tributari possono determinare un pregiudizio per il contribuente o conseguenze inerenti ai rapporti con gli enti impositori; riferisce all'organo gerarchicamente sovraordinato i casi in cui l'ufficio tributario omette o ritarda, senza giustificato motivo, di fornire all'Autorità garante le risposte, i chiarimenti o i documenti richiesti, di trasmettere le comunicazioni prescritte, di ottemperare ai richiami, raccomandazioni e segnalazioni della medesima Autorità garante e di esprimere adeguatamente le proprie motivazioni o l'eventuale dissenso motivato con riferimento specifico al contenuto della delibera di intervento;
g) invita gli organi e le autorità competenti a dare corso al procedimento disciplinare
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h) convoca, d'ufficio o a istanza del contribuente, dinanzi a sé il contribuente e il rappresentante dell'ufficio tributario per acquisire, in contraddittorio tra le parti, più precisi elementi di conoscenza del rapporto controverso.
7. Gli uffici tributari sono obbligati a rispondere entro trenta giorni alle richieste, segnalazioni, raccomandazioni e a qualsiasi altro intervento dell'Autorità garante del contribuente, indicando i provvedimenti adottati o l'eventuale contraria soluzione proposta affinché la medesima Autorità garante possa adottare le proprie statuizioni.
8. L'Autorità garante del contribuente esercita le attribuzioni di cui al comma 6 e ogni altra funzione conferitale dalla legge nei confronti dell'amministrazione finanziaria dello Stato, delle agenzie fiscali, delle regioni, delle province, dei comuni e di ogni altro ente dotato di potestà impositiva, i cui uffici hanno sede nel territorio della regione o della provincia autonoma, nonché nei confronti dei loro concessionari, ausiliari e organi indiretti che svolgono attività di accertamento, liquidazione o riscossione di tributi di qualsiasi specie. Qualora la segnalazione del contribuente sia diretta a un ufficio dell'Autorità garante incompetente per territorio, questi la trasmette all'ufficio competente, informandone l'interessato. I difensori civici regionali, provinciali e comunali trasmettono all'Autorità garante, informandone gli interessati, le istanze e le segnalazioni ad essi rivolte aventi ad oggetto atti o rapporti di natura tributaria, qualunque sia l'ente o il soggetto impositore.
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9. L'Autorità garante del contribuente dà notizia al contribuente delle delibere emesse e delle iniziative assunte su segnalazione dallo stesso inoltrata e, nei casi di particolare importanza o di interesse generale, comunica l'esito dell'attività svolta alla direzione regionale dell'agenzia fiscale interessata o al comando regionale del Corpo della guardia di finanza o all'ente impositore regionale o locale.
10. In caso di allarme sociale relativo a uno dei fattori della produzione aziendale derivante da un atto amministrativo di riscossione dell'organo fiscale che è ritenuto illegittimo, l'Autorità garante del contribuente può proporre una conferenza di servizi per risolvere immediatamente la controversia con atto di annullamento.
11. Entro il 31 gennaio di ogni anno, l'Autorità garante del contribuente presenta una relazione sull'attività svolta al Ministro dell'economia e delle finanze, al direttore del Dipartimento per le politiche fiscali del medesimo Ministero, ai direttori regionali delle Agenzie delle entrate, delle dogane e del territorio nonché al comandante regionale del Corpo della guardia di finanza, segnalando le disposizioni in vigore che compromettono il rapporto di fiducia tra contribuenti ed enti impositori, individuando gli aspetti rilevanti dell'attività degli enti suddetti e proponendo le relative soluzioni. Un estratto della relazione è trasmesso alle autorità rappresentative delle regioni e degli enti impositori locali limitatamente alle questioni relative a tributi di loro competenza nonché ai rilievi su anomalie, irregolarità o disfunzioni degli atti e dei comportamenti dei loro uffici, organi indiretti e ausiliari nell'esercizio dell'attività impositiva. Entro lo stesso termine di cui al primo periodo l'Autorità garante del contribuente, con relazione annuale, fornisce al Governo e al Parlamento dati e notizie sullo stato dei rapporti tra fisco e contribuenti nel campo della politica fiscale.
12. Il Ministro dell'economia e delle finanze riferisce annualmente al Parlamento
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13. Con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, ai sensi dell'articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, è adottato il regolamento di attuazione del presente articolo».
1. È istituito il Consiglio nazionale del Garante del contribuente, di seguito denominato «Consiglio nazionale», al quale sono conferiti poteri finalizzati all'attuazione dell'articolo 13 della legge 27 luglio 2000, n. 212, come sostituito dall'articolo 1 della presente legge, nonché all'effettivo coordinamento e collegamento degli uffici regionali dell'Autorità garante del contribuente, nel rispetto dell'autonomia di ciascuno di essi, al fine di garantire l'adeguata informazione del contribuente, nonché la chiarezza e la trasparenza dell'attività degli uffici finanziari, degli enti locali e degli altri enti impositivi.
2. Al Consiglio nazionale sono altresì conferiti i poteri necessari per dare corso a iniziative volte a tutelare e ad accrescere il prestigio della figura giuridica dell'Autorità garante del contribuente, per potenziare l'organizzazione degli uffici regionali della stessa Autorità garante, per adottare eventuali provvedimenti disciplinari di propria competenza nonché per l'osservanza dei princìpi dell'articolo 13 della legge 27 luglio 2000, n. 212, come sostituito dall'articolo 1 della presente legge. Lo stesso Consiglio nazionale provvede inoltre alla costituzione di un ufficio studi e programmazione e alla pubblicazione di una rivista dell'Autorità garante del contribuente.
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3. Il Consiglio nazionale è composto dal presidente di ogni ufficio regionale dell'Autorità garante del contribuente o da un suo delegato, che viene eletto dai componenti dei vari uffici dell'Autorità garante.
4. Il presidente del Consiglio nazionale è nominato, di intesa, dal Presidente del Senato della Repubblica e dal Presidente della Camera dei deputati.
5. Alla data di costituzione del Consiglio nazionale si intendono soppressi ogni comitato e ogni organizzazione nazionale del Garante del contribuente.
6. L'attuazione della presente legge non deve comportare nuovi o maggiori oneri a carico del bilancio dello Stato.
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