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CAMERA DEI DEPUTATI
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N. 2540 |
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Per fare fronte a questa vera e propria epidemia è necessario definire strategie e intraprendere azioni condivise a livello mondiale e la FCTC rappresenta il risultato di un lungo e complesso negoziato intergovernativo. L'adozione della Convenzione è stata l'atto finale di una procedura iniziata nel 1999, quando l'OMS, di fronte alle gravi conseguenze per la salute connesse al tabagismo, decise di istituire un organo intergovernativo aperto a tutti i Paesi membri, per elaborare e negoziare una convenzione quadro internazionale, al fine di limitare la diffusione globale del tabacco e ridurne gli effetti nocivi sulla salute.
L'obiettivo della FCTC, esplicitato all'articolo 3 della Convenzione, è la protezione delle generazioni presenti e future dalle conseguenze del consumo di tabacco e dall'esposizione al fumo, fissando un quadro di misure applicabili dalle parti interessate a livello regionale, nazionale e internazionale.
L'Unione europea, quale organizzazione per l'integrazione economica regionale, è stata fra i primi firmatari della Convenzione, il 16 giugno 2003 presso la sede dell'OMS di Ginevra. Anche l'Italia, Paese membro dell'Unione europea e dell'OMS, ha firmato la Convenzione nel giugno scorso a Ginevra.
Ad oggi la Convenzione è stata sottoscritta da 168 Paesi, tra i quali l'Italia, ed è stata ratificata da tutti gli Stati membri (e anche dalla Comunità europea - Presidenza di turno e Commissione) ad eccezione della Polonia, della Repubblica Ceca e dell'Italia.
Detto ritardo è in netta contrapposizione con la posizione italiana in tema di lotta contro il tabagismo, vista la normativa vigente nel nostro Paese, considerata all'avanguardia a livello internazionale.
I princìpi guida ai quali si ispira la Convenzione sono la necessità che tutte le persone siano informate sui danni alla salute, sulla natura additiva e sulla minaccia mortale del tabacco e l'importanza di adottare misure di contrasto e di protezione della salute fortemente sostenute a livello politico.
Tali misure devono comprendere la tutela dal fumo passivo, la prevenzione dell'uso e la promozione della disassuefazione, la partecipazione degli individui e delle comunità ai programmi di controllo del tabagismo.
Il testo individua in primo luogo (parte III) le misure più opportune per la riduzione della domanda per il tabacco, rilevando l'importanza di prendere in considerazione gli obiettivi di sanità pubblica nell'applicazione delle politiche fiscali e finanziarie per i prodotti del tabacco (articolo 6).
Si sottolinea inoltre l'importanza della protezione dal fumo passivo, quale elemento atto a ridurre la domanda e a tutelare i non fumatori, attraverso misure per limitare l'esposizione al fumo passivo nei luoghi di lavoro, nei mezzi di trasporto e nei luoghi pubblici al chiuso (articolo 8).
La Convenzione auspica lo sviluppo di misure per la regolamentazione della composizione dei prodotti (articolo 9) e delle informazioni che devono comparire sulle confezioni dei prodotti del tabacco per un'adeguata informazione alla popolazione.
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Aspetto fondamentale della prevenzione è l'attivazione di programmi d'informazione, formazione e educazione (articolo 12) sui rischi per la salute, sui benefìci dello smettere di fumare e sull'importanza di adottare stili di vita salutari. Tali programmi devono essere rivolti alla popolazione generale, ma anche a soggetti con professionalità diverse che possono in ogni caso svolgere un ruolo nelle attività di controllo del tabacco (quindi non solo operatori socio-sanitari ed educatori ma anche politici, amministratori, professionisti della comunicazione eccetera). In particolare, i programmi d'informazione dovrebbero essere rivolti alla popolazione, ma anche ai professionisti in qualche modo coinvolti nella promozione della salute e quindi non solo agli operatori sanitari, ma anche agli operatori sociali, agli educatori, agli esperti di comunicazione e agli amministratori.
Associazioni e organizzazioni non governative dovrebbero essere coinvolte opportunamente nello sviluppo e nell'implementazione di strategie intersettoriali di controllo del tabagismo.
La Convenzione prevede che le Parti si adoperino nell'adottare misure per la riduzione della pubblicità nel senso di un divieto totale entro cinque anni dalla sua entrata in vigore.
Qualora un Paese aderente alla Convenzione non possa applicare un divieto totale, è richiesto l'impegno a ridurre la pubblicità, la promozione e la sponsorizzazione del tabacco entro i limiti delle diverse istituzioni nazionali (articolo 13).
Tra gli interventi di riduzione della domanda sono considerate l'elaborazione e la diffusione di linee guida, basate sull'evidenza scientifica, sulla disassuefazione dal tabagismo, nonché l'adozione di programmi di sostegno per aiutare i cittadini a smettere di fumare (articolo 14).
La parte IV della Convenzione affronta le misure per la riduzione dell'offerta di tabacco.
In quest'ambito, particolare rilievo è dato al problema del commercio illegale (articolo 15). Il testo riconosce, infatti, che l'eliminazione del contrabbando, della produzione illegale e della contraffazione dei prodotti del tabacco sono elementi essenziali della lotta contro il tabagismo e comportano per le Parti l'adozione di adeguate misure, tra le quali vanno comprese la messa a punto di un sistema efficace di individuazione e di tracciabilità di questi prodotti, nonché l'elaborazione e l'attuazione di leggi nazionali in questo settore.
L'articolo 16 riguarda l'opportunità di interventi normativi e amministrativi per vietare la vendita di prodotti del tabacco ai minori, nonché la vendita da parte di minori.
L'articolo 17 invita le Parti a sostenere alternative economicamente valide per i lavoratori del settore del tabacco.
La Convenzione pone l'accento sulla necessità di proteggere l'ambiente e di tutelare la salute in relazione all'ambiente nelle attività di coltivazione e di manifattura del tabacco (parte V, articolo 18).
La parte VI affronta la delicata questione della responsabilità, incoraggiando (articolo 19) le Parti ad adottare, se del caso, provvedimenti legislativi in materia di responsabilità civile e penale, compresi eventuali risarcimenti.
La parte VII impegna le Parti a sviluppare a livello nazionale e a coordinare a livello internazionale programmi di ricerca e di valutazione sulle conseguenze dell'assunzione e dell'esposizione al fumo di tabacco e sulla possibilità di sviluppare colture alternative. In particolare le Parti dovrebbero sviluppare idonei sistemi di sorveglianza epidemiologica sul consumo di tabacco e i relativi indicatori sociali economici e sanitari. È raccomandata la collaborazione a livello internazionale per lo scambio di informazioni su tali dati e la
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Questa parte della Convenzione rileva in modo particolare l'assoluta necessità dello scambio di informazioni e della cooperazione a livello internazionale in campo scientifico, tecnico e legale, facendo ricorso alle relative, specifiche competenze e sostenendo eventuali programmi di formazione e di sensibilizzazione nei confronti di specifiche professionalità in accordo anche con quanto previsto all'articolo 12.
La parte VIII affronta gli aspetti amministrativi dell'implementazione della Convenzione (Conferenza delle Parti, Segretariato eccetera), nonché le problematiche relative alla definizione degli aspetti finanziari, impegnando le Parti a sostenere finanziariamente i loro programmi nazionali di lotta contro il tabagismo e incoraggiando l'uso e la promozione delle forme di finanziamento già esistenti per lo sviluppo di programmi per la lotta contro il tabagismo (articolo 26).
Le parti finali della FCTC riguardano le procedure per la ratifica e per l'entrata in vigore della Convenzione e ricordano la possibilità delle Parti di proporre «protocolli» su temi specifici, da discutere ed eventualmente adottare nell'ambito della Conferenza delle Parti.
Dall'attuazione delle disposizioni contenute nella presente Convenzione non derivano nuovi o maggiori oneri a carico del bilancio dello Stato.
In particolare, infatti, si rappresenta che il dispositivo di finanziamento previsto dall'articolo 5, paragrafo 6, è di carattere eventuale. In ogni caso, qualora il Governo intendesse provvedere all'erogazione di un contributo, esso sarà assicurato dai competenti capitoli a disposizione della Direzione generale per la cooperazione allo sviluppo del Ministero degli affari esteri a valere sui fondi previsti annualmente dalla legge n. 49 del 1987.
Analogamente, per quanto disposto dall'articolo 22 della Convenzione in vista di rafforzare le capacità istituzionali nei settori scientifici e tecnici dei Paesi in via di sviluppo, gli eventuali oneri da destinare a progetti bilaterali saranno assicurati dai fondi di cui alla stessa legge n. 49 del 1987.
Per quanto concerne le disposizioni contenute nell'articolo 23, riguardante la Conferenza delle Parti, si segnala che la presenza italiana è assicurata ai rappresentanti dell'amministrazione sanitaria dagli ordinari stanziamenti di bilancio del Ministero della salute, e che il contributo italiano al bilancio di previsione per le sessioni delle Conferenze (articolo 23, paragrafo 4) non reca oneri aggiuntivi a carico del bilancio dello Stato in quanto già garantito nell'ambito del contributo italiano all'organismo, a valere sui fondi della citata legge sulla cooperazione allo sviluppo n. 49 del 1987. Quanto, infine, alle previsioni contenute nell'articolo 26, paragrafi 4 e 5, relative all'assistenza finanziaria e all'eventuale partecipazione a un fondo mondiale di contributi volontari in favore dei Paesi in via di sviluppo, anche queste troveranno copertura con i fondi appositamente previsti dalla stessa legge n. 49 del 1987.
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1. Aspetti tecnico-normativi in senso stretto.
A) Necessità dell'intervento normativo.
La ratifica parlamentare e la conseguente pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale sono necessarie trattandosi di accordo internazionale - che prevede l'adesione del nostro Paese quale Stato membro dell'Unione europea - e in quanto espressione di un impegno politico coerente con gli interventi normativi del Ministro della salute nel settore del tabagismo.
La Convenzione è stata sottoscritta da 168 Paesi (per l'Italia ha firmato a Ginevra il 16 giugno 2003 il Rappresentante permanente presso le Organizzazioni internazionali di Ginevra, su delega del Ministro degli affari esteri) ed è stata ratificata da tutti gli Stati membri (e anche dalla Comunità europea - Presidenza di turno e Commissione) ad eccezione della Polonia, della Repubblica Ceca e dell'Italia.
B) Analisi del quadro normativo.
Il quadro normativo di riferimento può essere individuato nei principali atti di regolamentazione, a livello nazionale e comunitario, del settore del tabagismo per quanto attiene sia agli aspetti legati strettamente alla tutela della salute sia per gli altri aspetti relativi a questioni di carattere finanziario e fiscale e di politica agricola. Le disposizioni contenute nel testo finale della Convenzione, discusso e approvato durante i negoziati nell'ambito del gruppo sanità del Consiglio dell'Unione europea, sono compatibili con la vigente normativa europea sia per quanto attiene alla direttiva 2001/37/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 5 giugno 2001, che per quanto attiene alla direttiva 2003/33/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 maggio 2003.
Le tematiche affrontate dalla FCTC sono in gran parte disciplinate dalla normativa nazionale. Si elencano di seguito le principali fonti normative vigenti nel settore, in base alle tematiche cui sono riferite.
Divieto di fumo:
legge 11 novembre 1975, n. 584, e la relativa direttiva del Presidente del Consiglio dei ministri 14 dicembre 1995, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 11 del 15 gennaio 1996;
articolo 51 della legge 16 gennaio 2003, n. 3, sulla tutela della salute dei non fumatori, con il relativo decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 23 dicembre 2003, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 300 del 29 dicembre 2003, sui requisiti tecnici delle aree per fumatori, per effetto del quale è stato esteso a tutti locali chiusi l'ambito del divieto di fumare.
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Lavorazione, presentazione e vendita dei prodotti del tabacco:
decreto legislativo 24 giugno 2003, n. 184, recante attuazione della direttiva 2001/37/CE in materia di lavorazione, presentazione e vendita dei prodotti del tabacco.
Divieto di vendita e di somministrazione ai minori:
testo unico delle leggi sulla protezione ed assistenza della maternità ed infanzia, di cui al regio decreto 24 dicembre 1934, n. 2316.
Pubblicità e sponsorizzazioni:
decreto-legge 10 gennaio 1983, n. 4, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 febbraio 1983, n. 52; regolamento di cui al decreto del Ministro delle poste e delle telecomunicazioni 30 novembre 1991, n. 425;
regolamento di cui al decreto del Ministro delle poste e delle telecomunicazioni 9 dicembre 1993, n. 581;
legge 6 agosto 1990, n. 223;
decreto legislativo 16 dicembre 2004, n. 300, recante attuazione della direttiva 2003/33/CE in materia di pubblicità e di sponsorizzazione dei prodotti del tabacco.
Repressione del contrabbando:
legge 18 gennaio 1994, n. 50;
legge 19 marzo 2001, n. 92.
Organizzazione dei servizi di distribuzione e vendita dei generi di monopolio:
legge 22 dicembre 1957, n. 1293.
Sistema di imposizione fiscale sui tabacchi lavorati:
legge 7 marzo 1985, n. 76.
Proibizione della vendita di sigarette sciolte:
legge 12 marzo 1968, n. 248.
Vendita dei tabacchi lavorati:
legge 14 novembre 1967, n. 1095.
C) Incidenza delle norme proposte sulle leggi ed i regolamenti vigenti.
La FCTC non è in contrasto con le leggi ed i regolamenti vigenti nel settore considerato e la sua incidenza su di essi non può essere diretta, ma è soltanto mediata, perché conseguente alle determinazioni adottate.
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D) Analisi della compatibilità dell'intervento con l'ordinamento comunitario.
L'intervento adesivo dell'Unione europea - che, come già ricordato, è stata tra i primi firmatari della Convenzione il 16 giugno 2003 - di per sé implica automaticamente tale compatibilità. D'altra parte, diversi settori interessati dalla Convenzione sono in realtà già disciplinati da strumenti comunitari. La Convenzione è pertanto conforme all'acquis comunitario.
La normativa comunitaria, infatti, già disciplina la pubblicità dei prodotti del tabacco nei mezzi di informazione e attraverso i servizi della società dell'informazione e la sponsorizzazione da parte dei produttori di tabacco di programmi radiofonici e televisivi, nonché di manifestazioni internazionali (direttiva 89/552/CEE del Consiglio, del 3 ottobre 1989, modificata dalla direttiva 97/36/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 giugno 1997); la recente direttiva 2003/33/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 maggio 2003, che riguarda il riavvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri relative alla pubblicità e alla sponsorizzazione dei prodotti del tabacco aventi carattere transfrontaliero, recepita con il citato decreto legislativo 16 dicembre 2004, n. 300, ricomprende le previsioni dell'articolo 13 della Convenzione di cui trattasi.
La direttiva 2001/37/CE - recepita in Italia con il già citato decreto legislativo 24 giugno 2003, n. 184 - riguarda, in particolare, il contenuto massimo consentito di nicotina, catrame e monossido di carbonio e i rispettivi metodi di misurazione, come pure l'imballaggio e l'etichettatura dei prodotti del tabacco, nonché il divieto di utilizzo di diciture che inducano a ritenere meno nocivo un determinato prodotto (in linea con quanto previsto dalla FCTC all'articolo 11, paragrafo 1).
Altri provvedimenti comunitari non vincolanti (raccomandazione 2003/54/CE del Consiglio, del 2 dicembre 2002) riguardano, tra l'altro, la vendita ai bambini e agli adolescenti, nonché la protezione dall'esposizione al fumo di tabacco nell'ambiente.
E) Analisi della compatibilità con le competenze delle regioni ordinarie ed a statuto speciale.
Alcuni temi affrontati dalla FCTC - quali quelli relativi alla promozione di programmi di sostegno per aiutare i cittadini a smettere di fumare, di informazione ed educazione per prevenire il tabagismo e di formazione, diretti agli operatori sociali e sanitari, agli educatori e agli amministratori - costituiscono, in quanto inerenti alla tutela della salute, materia di legislazione concorrente, di cui all'articolo 117, terzo comma, della Costituzione, nella quale, salva la determinazione dei princìpi fondamentali riservata alla legislazione dello Stato, spetta alle regioni legiferare.
F) Verifica della coerenza con le fonti legislative primarie che dispongono il trasferimento di funzioni alle regioni ed agli enti locali.
Tale aspetto non assume rilevanza poiché se, da un lato, l'intervento è prevalentemente collegato ad esigenze di carattere
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Relativamente alle disposizioni della Convenzione di cui in particolare all'articolo 5, paragrafo 2 (e all'articolo 21, paragrafo 2) si precisa che l'organismo di coordinamento è rappresentato dalla Direzione generale della prevenzione sanitaria del Dipartimento della prevenzione e della comunicazione del Ministero della salute, competente per materia. Si rappresenta, inoltre, che dal 2001 è operante un coordinamento tecnico interregionale sul tabagismo che collabora con il Ministero della salute e con l'Istituto superiore di sanità per la promozione di attività di monitoraggio e di valutazione degli interventi posti in essere sul territorio nazionale per la lotta al tabagismo.
Per quanto attiene l'articolo 5, paragrafo 6, della Convenzione, in cui è richiesto alle Parti - nei limiti delle risorse disponibili - di collaborare attraverso i canali multi e bilaterali per mobilizzare fondi per l'attuazione della Convenzione, l'articolo 22, paragrafo 1, riguardante la promozione del trasferimento delle tecnologie e di capacità per i Paesi in via di sviluppo e per i Paesi con economie in transizione, si precisa che non si tratta di obbligo ma di esortazione a promuovere collaborazioni tecniche con tali Paesi e (articolo 26) a fornire sostegno finanziario da parte di organizzazioni internazionali e intergovernative (per l'Unione europea il riferimento è alla Commissione europea) ai Paesi in via di sviluppo e ai Paesi con economie in transizione, ai fini dell'attuazione della FCTC. Gli interventi o le attività connessi con quanto previsto dai citati articoli potranno eventualmente essere assicurati dalla Direzione generale per la cooperazione allo sviluppo del competente Ministero degli affari esteri e dagli organismi nazionali che operano nei settori di intervento in favore dei Paesi beneficiari utilizzando le risorse già assegnate per dette finalità dalle vigenti normative.
Tra quelli potenzialmente considerati ai fini della presente analisi tecnico-normativa, non emergono altri aspetti suscettibili di assumere rilevanza rispetto all'intervento legislativo in esame.
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A) Ambito dell'intervento con particolare riguardo all'individuazione delle amministrazioni, dei soggetti destinatari e dei soggetti coinvolti.
Quanto ai suoi confini oggettivi, le attività interessate dall'intervento sono quelle relative all'adozione di misure: per la riduzione della domanda di tabacco, per la riduzione dell'offerta di tabacco e per assicurare la salvaguardia, nello stesso tempo, della salute delle persone riguardo all'ambiente per quel che attiene alla coltivazione del tabacco e alla fabbricazione dei prodotti del tabacco nel territorio del Paese.
Come ambito territoriale, l'intervento interessa certamente l'intero territorio nazionale.
Il settore di attività economica è quello direttamente o indirettamente collegato alla coltivazione del tabacco e alla lavorazione, fabbricazione, importazione e vendita dei prodotti del tabacco.
Quanto ai suoi confini soggettivi, i soggetti destinatari diretti dell'intervento, quali amministrazioni chiamate ad impegnarsi per il conseguimento dell'obiettivo generale di tutela della salute, sono:
il Ministero della salute;
il Ministero degli affari esteri;
il Ministero dell'economia e delle finanze;
il Ministero dello sviluppo economico;
il Ministero delle comunicazioni;
il Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali;
il Ministero della pubblica istruzione;
il Dipartimento per le politiche giovanili e le attività sportive della Presidenza del Consiglio dei ministri;
le regioni e le province autonome;
gli organi tecnici e scientifici del Servizio sanitario nazionale.
Possono considerarsi soggetti coinvolti tutti i cittadini nella loro genericità, poiché potenzialmente gli effetti dell'intervento devono senz'altro ritenersi di portata generale.
L'esigenza che motiva l'intervento è quella di dare attuazione, trasponendola nell'ordinamento del nostro Paese, alla Convenzione-quadro dell'OMS 21 maggio 2003 per la lotta contro il tabagismo, sottoscritta dall'Italia fin dal 16 giugno 2003.
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B) Obiettivi dell'intervento.
L'obiettivo generale si identifica nella tutela della salute dei cittadini dai danni conseguenti all'esposizione attiva e passiva al fumo di tabacco e dal consumo di prodotti del tabacco, e può ritenersi conseguibile nel medio/lungo periodo attraverso l'attivazione di politiche globali di controllo del consumo di tabacco e dell'esposizione al fumo di tabacco.
Gli obiettivi specifici, rispetto ad esso strumentali, possono individuarsi: nella diminuzione complessiva del numero dei soggetti fumatori; nell'aumento dei soggetti che smettono di fumare; nell'eliminazione della pubblicità diretta o indiretta dei prodotti del tabacco; nell'estensione dei luoghi in cui non è consentito fumare; nell'intensificazione delle azioni di lotta al contrabbando dei prodotti del tabacco; nella promozione di interventi di informazione e di prevenzione e nel coordinamento delle politiche fiscali e dei prezzi. Il conseguimento di tali obiettivi, per alcuni di essi ipotizzabile anche nel breve/medio periodo, dovrebbe peraltro comportare, oltre a un miglioramento della salute dei cittadini, anche una riduzione dei costi sanitari derivanti dalle gravi patologie, croniche e invalidanti, connesse al fumo di tabacco, con la prospettiva conseguentemente offerta di un impiego alternativo delle risorse così rese disponibili per favorire politiche di riconversione delle colture di tabacco e delle connesse attività occupazionali.
Tra quelli potenzialmente correlati all'analisi dell'impatto della regolamentazione non emergono altri aspetti - si ritiene - suscettibili di assumere rilevanza rispetto all'intervento qui considerato.
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1. Il Presidente della Repubblica è autorizzato a ratificare la Convenzione quadro dell'Organizzazione mondiale della sanità - OMS - per la lotta al tabagismo, fatta a Ginevra il 21 maggio 2003.
1. Piena ed intera esecuzione è data alla Convenzione di cui all'articolo 1, a decorrere dalla data della sua entrata in vigore, in conformità a quanto disposto dall'articolo 36 della Convenzione stessa.
1. La presente legge entra in vigore il giorno successivo a quello della sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale.
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