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CAMERA DEI DEPUTATI
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N. 2464 |
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Nel mondo delle aziende locali dei servizi pubblici di interesse economico vi sono energie imprenditoriali e lavorative, nonché capacità innovative che devono essere liberate, affinché possano realizzare un salto di qualità nella fornitura di servizi ai cittadini e nel sostegno alla competitività del sistema economico italiano. Al tempo stesso, il sistema delle autonomie locali deve poter disporre di strumenti di programmazione e di regolazione forti che consentano un governo effettivo del territorio, indirizzando la rete dei servizi a soddisfare le esigenze di crescita economica e civile delle comunità amministrate. Si riscontra la necessità di fornire un quadro di certezza normativa che consenta agli organi di governo locale di curare lo sviluppo del proprio territorio e valorizzi le capacità delle imprese pubbliche e private che operano nel campo dei servizi locali. La linea deve essere quella di una regolazione forte dei mercati da parte delle autorità pubbliche, che dia spazio al confronto concorrenziale e crei occasioni di sviluppo per le imprese che vogliono crescere e innovare.
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La premessa di un rilancio e di uno sviluppo del processo riformatore sta nella inequivocabile affermazione che la proprietà delle reti e degli impianti di servizi pubblici locali deve essere mantenuta in capo agli enti locali. È questo un presupposto essenziale per due motivi principali: in primo luogo, perché la proprietà di reti e di impianti garantisce all'ente locale la possibilità di programmare lo sviluppo delle reti stesse e quindi di governare il territorio di riferimento; in secondo luogo, in quanto la proprietà pubblica è essenziale affinché la concorrenza «per» il mercato possa svilupparsi correttamente - cioè senza artificiali «barriere all'entrata» - tra imprese che si candidano a gestire la rete e a realizzare programmi di investimento coerenti con gli indirizzi stabiliti dall'ente locale. Al termine del periodo di affidamento, rete e impianti tornano nella disponibilità dell'ente locale che può così procedere al nuovo affidamento.
Venendo ora alle riforme della regolazione, occorre prendere spunto dalla distinzione, contenuta nel «Libro verde sui servizi d'interesse generale» di cui alla comunicazione della Commissione delle Comunità europee COM(2003)270 del 21 maggio 2003, fra i «servizi di rilevanza economica» e quelli «privi di rilevanza economica». L'attribuzione all'una o all'altra area di un'attività mostra un carattere dinamico ed è connessa all'evoluzione culturale, economica e tecnologica. I servizi di interesse economico generale esercitati in ambito locale o che costituiscono segmenti di dimensione locale di attività organizzate a livello nazionale (come nel caso della gestione delle reti di distribuzione locale nel settore dell'energia e del trasporto pubblico) hanno sempre più assunto rilevanza economica, rendendo ineludibile l'esigenza di ricorrere al principio di concorrenza, ai fini dello sviluppo dei medesimi servizi mediante il confronto competitivo fra gli operatori.
In questo contesto legislativo, complesso e privo di organicità, la proposta di legge in esame vuole promuovere, mediante la delega al Governo, il complessivo riordino della disciplina dei servizi pubblici locali anche, ove occorra, mediante interventi sul testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267.
Si chiarisce, inoltre, che i servizi pubblici locali sono una parte essenziale delle funzioni fondamentali dei comuni e che essi sono connotati dal principio di atipicità e devono rispondere a criteri di proporzionalità, adeguatezza e commisurazione dei costi alle funzioni, secondo le note indicazioni dei documenti comunitari in materia di appalti e concessioni e di partenariato pubblico privato.
L'architrave della nuova disciplina è costituita dal generale ricorso a procedure competitive ad evidenza pubblica di scelta del gestore, per l'affidamento delle nuove gestioni e per il rinnovo delle gestioni in essere dei servizi pubblici locali di rilevanza economica nel rispetto della disciplina dell'Unione europea in materia di appalti pubblici e di pubblici servizi e anche nel rispetto della sussidiarietà orizzontale prevista dall'articolo 118 della nostra Costituzione.
Il ricorso a forme diverse di affidamento dei servizi pubblici locali resta, quindi, consentito solo eccezionalmente e temporaneamente limitato, laddove il ricorso a tali soluzioni sia motivatamente imposto da particolari situazioni di mercato. In tali casi, peraltro, l'ente locale dovrà anche adottare e pubblicare secondo modalità idonee il programma volto al superamento, entro e non oltre diciotto mesi, della medesima situazione di mercato. Su tali scelte si prevedono controlli delle autorità poste a tutela della concorrenza.
In particolare, l'eccezionale possibilità di affidamento diretto «in house» viene limitata alle sole società pubbliche partecipate dall'ente locale in possesso dei requisiti prescritti dall'ordinamento comunitario.
La possibilità di acquisire la gestione di servizi diversi o in ambiti territoriali diversi da quelli di appartenenza è esclusa per i soggetti già affidatari in via diretta di servizi pubblici locali, nonché per le imprese partecipate da enti locali, che usufruiscono
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Il riordino dei servizi dovrà, altresì, puntare a favorire le massime razionalizzazione ed economicità, anche mediante la gestione integrata di servizi diversi e l'estensione territoriale della gestione del medesimo servizio.
Molta cura dovrà essere dedicata alla disciplina transitoria mediante il progressivo allineamento delle diverse gestioni in essere alla nuova normativa. In particolare, si prevede che le gestioni dirette ormai in essere proseguano fino alla naturale scadenza, senza poter essere però prorogate o rinnovate. Naturalmente, il soggetto affidatario diretto potrà concorrere, così come ogni altro operatore, alla gara volta ad affidare il medesimo servizio mediante un sistema di scelta competitiva. Tale possibilità scadrà, peraltro, al termine di un congruo periodo transitorio, che è fissato allo scadere dei due anni dalla data di entrata in vigore della legge. Sarà quindi cura dell'affidatario diretto sollecitare il comune ad indire la procedura concorsuale entro il predetto termine.
Nella norma transitoria, che è prevista in una durata non superiore a ventiquattro mesi dalla data di entrata in vigore della legge, è stato posto in essere un sistema di incentivazione che attraverso l'allungamento dei tempi della norma transitoria stessa mira alle aggregazioni territoriali e alla contendibilità delle aziende stesse attraverso quotazioni in borsa o accessioni di partecipazioni di minoranza o di controllo nelle aziende stesse.
La presente proposta di legge delega, altresì, il Governo ad adottare uno o più decreti legislativi in materia di tutela degli utenti dei servizi pubblici locali.
Si prevede, al riguardo, che ogni gestore debba adottare una carta dei servizi concordata con le associazioni di tutela dei consumatori e con le associazioni delle imprese interessate all'utenza del servizio, che indichi anche le modalità d'accesso alle informazioni garantite, le modalità per presentare reclamo, le modalità per adire le vie conciliative e giudiziarie, nonché i livelli minimi garantiti per ciascun servizio e le modalità di ristoro dell'utenza, in forma specifica o mediante restituzione totale o parziale del corrispettivo versato, in caso di inottemperanza.
Il permanere dell'affidamento del servizio sarà quindi condizionato all'adozione e al rispetto della carta, nonché al positivo riscontro degli utenti, che dovrà risultare dall'esame dei reclami e dall'effettuazione di sondaggi di mercato, connotati da garanzie di obiettività, sotto la vigilanza dell'ente locale e delle autorità nazionali di regolazione.
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1. La presente legge reca norme per il riordino della normativa nazionale che disciplina l'affidamento e la gestione dei servizi pubblici locali, al fine di favorire la più ampia diffusione dei princìpi di concorrenza, di libertà di stabilimento e di libera prestazione dei servizi di tutti gli operatori economici interessati alla gestione di servizi di interesse generale di rilevanza economica in ambito locale, nonché di garantire il diritto di tutti gli utenti all'universalità e all'accessibilità dei servizi pubblici locali e al livello essenziale delle prestazioni, ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettere e) e m), della Costituzione, assicurando un adeguato livello di tutela degli utenti.
2. Costituisce funzione fondamentale di comuni, province e città metropolitane individuare, per quanto non già stabilito dalla legislazione vigente in materia, le attività di interesse generale il cui svolgimento è necessario al fine di assicurare la soddisfazione dei bisogni degli appartenenti alla popolazione locale, in condizioni di generale accessibilità fisica ed economica, di continuità e di non discriminazione e ai migliori livelli di qualità e di sicurezza, fermi restando la competenza della regione quando si tratti di attività da svolgere unitariamente a dimensione regionale e il principio di sussidiarietà orizzontale previsto dall'articolo 118 della Costituzione.
3. Le finalità pubbliche proprie delle attività di cui ai commi 1 e 2 sono perseguite, attraverso misure di regolazione, nel rispetto dei princìpi di concorrenza e di sussidiarietà orizzontale. Gli interventi pubblici regolativi pongono all'autonomia imprenditoriale e alla libertà
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1. Per le finalità di cui all'articolo 1, il Governo è delegato ad adottare, entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, uno o più decreti legislativi in materia di gestione dei servizi pubblici locali di interesse economico, apportando, se necessario, le adeguate modifiche all'articolo 113 del testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, e successive modificazioni, nel rispetto dei seguenti princìpi e criteri direttivi:
a) prevedere che l'affidamento delle nuove gestioni e il rinnovo delle gestioni in essere alla data di entrata in vigore dei decreti legislativi dei servizi pubblici locali di rilevanza economica avvenga mediante procedure competitive ad evidenza pubblica di scelta del gestore, nel rispetto della disciplina dell'Unione europea in materia di appalti pubblici e di servizi pubblici, fatta salva la proprietà pubblica delle reti e degli altri beni pubblici strumentali all'esercizio. Possono partecipare alle gare di appalto dei servizi pubblici locali di cui alla presente lettera anche le società miste, pubblico-private, nelle quali il partner privato è stato scelto con procedura concorsuale tra operatori del settore. I servizi pubblici locali di rilevanza economica definiti dall'Unione europea come servizi di interesse economico generale (SIEG) hanno per oggetto la produzione di beni e di attività volti a realizzare fini sociali e a promuovere lo sviluppo economico e civile delle comunità locali, caratterizzati dall'universalità della prestazione
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1) la produzione e la distribuzione di energia elettrica e termica;
2) la distribuzione del gas naturale;
3) la gestione del servizio idrico integrato;
4) la gestione dei rifiuti urbani;
5) la gestione dei trasporti pubblici;
b) consentire eccezionalmente e per un periodo di tempo non superiore a ventiquattro mesi l'affidamento diretto a società a capitale interamente pubblico partecipata dall'ente locale che abbia i requisiti richiesti dall'ordinamento comunitario per l'affidamento diretto ai sensi dell'articolo 113, comma 5, lettera c), del citato testo unico di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, e successive modificazioni, e che svolga la sua attività esclusivamente per l'ente locale azionista;
c) prevedere che l'ente locale motivi adeguatamente le ragioni che impongono di ricorrere alla modalità di affidamento di cui alla lettera b) anziché alla modalità di cui alla lettera a), e che adotti e pubblichi secondo modalità idonee il programma volto al superamento, entro e non oltre diciotto mesi, della situazione che osta al ricorso a procedure ad evidenza pubblica, comunicando periodicamente i risultati raggiunti a tale fine. In particolare, prescrivere che per giungere alla constatazione della necessità di gestione diretta sia adottata una previa analisi di mercato, soggetta a verifica da parte delle Autorità nazionali di regolazione dei servizi di pubblica utilità competenti per settore, ovvero, se non costituite, dall'Autorità garante della concorrenza e del mercato, qualora si dimostri l'inadeguatezza dell'offerta privata. Nel caso in cui dopo un periodo di dodici mesi le citate Autorità riscontrino un non adempimento da parte dell'ente locale delle attività necessarie al superamento della gestione di cui alla lettera b), l'Autorità competente ha il potere di nominare un commissario ad acta
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d) escludere la possibilità di acquisire la gestione di servizi diversi o in ambiti territoriali diversi da quello di appartenenza per i soggetti titolari della gestione di servizi pubblici locali non affidati mediante procedure competitive ad evidenza pubblica, nonché per le imprese partecipate da enti locali, affidatarie della gestione di servizi pubblici locali, qualora usufruiscano di forme di finanziamento pubblico diretto o indiretto, fatta eccezione per il ristoro degli oneri connessi all'assolvimento degli obblighi di servizio pubblico derivanti dalla gestione di servizi affidati secondo procedure ad evidenza pubblica, ove evidenziati da sistemi certificati di separazione contabile e gestionale;
e) individuare le modalità atte a favorire la massima razionalizzazione ed economicità dei servizi pubblici locali, purché in conformità alla disciplina adottata ai sensi del presente articolo, anche mediante la gestione integrata di servizi diversi e l'estensione territoriale della gestione del medesimo servizio;
f) armonizzare la nuova disciplina e quella di settore applicabile ai diversi servizi pubblici locali, individuando in modo univoco le norme applicabili in via generale per l'affidamento di tutti i servizi pubblici locali di rilevanza economica e apportando le necessarie modifiche alla normativa di settore vigente in materia di rifiuti, trasporti, energia elettrica, gas e acqua;
g) disciplinare la fase transitoria, ai fini del progressivo allineamento delle gestioni in essere alla data di entrata in vigore dei decreti legislativi alla normativa adottata ai sensi delle lettere da a) a f), prevedendo, se necessario, tempi e modi diversi per la progressiva applicazione
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h) prevedere che gli affidamenti diretti in essere alla data di entrata in vigore dei decreti legislativi cessino alla data della loro scadenza naturale con esclusione di ogni proroga o rinnovo;
i) consentire ai soggetti affidatari diretti di servizi pubblici locali di concorrere, entro e non oltre i ventiquattro mesi dalla data di entrata in vigore dei decreti legislativi, all'affidamento, mediante procedura competitiva ad evidenza pubblica, dello specifico servizio già affidato;
l) limitare, secondo criteri di proporzionalità, di sussidiarietà orizzontale e di razionalità economica del denegato ricorso al mercato, i casi di gestione in regime di esclusiva dei servizi pubblici locali, liberalizzando le altre attività economiche di prestazione di servizi di interesse generale in ambito locale compatibili con le garanzie di universalità e di accessibilità del servizio pubblico locale affidato ai sensi del presente comma;
m) fermo restando quanto stabilito dalla lettera h), prevedere che gli altri affidamenti in essere alla data di entrata in vigore dei decreti legislativi cessino alla data della scadenza naturale e non possano essere rinnovati o prorogati, salvo quanto previsto dall'articolo 4.
2. Entro ventiquattro mesi dalla data di entrata in vigore dei decreti legislativi di cui al comma 1, il Governo è delegato ad adottare uno o più decreti legislativi recanti disposizioni integrative e correttive nel rispetto dei princìpi e criteri direttivi previsti dal medesimo comma 1.
1. I servizi pubblici locali diversi da quelli indicati nell'articolo 2, definiti dall'Unione europea servizi di interesse generale
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a) con affidamento in base a gara ai sensi dell'articolo 2;
b) con affidamento diretto a società di capitali controllate dall'ente titolare del servizio anche congiuntamente ad altri enti locali;
c) eccezionalmente in economia.
2. La gestione in economia di cui al comma 1, lettera c), è eccezionalmente consentita soltanto quando per le modeste dimensioni e per le caratteristiche del servizio ne sia dimostrata la convenienza economica e la relativa scelta deve essere motivata dall'ente locale mediante apposita relazione economico-finanziaria.
3. Alle società che gestiscono servizi in affidamento diretto ai sensi del comma 1, lettera b), è consentito gestire i servizi pubblici soltanto nell'ambito territoriale dell'ente titolare del servizio o in quello dell'associazione di enti locali a cui le stesse società fanno capo. In entrambi i casi previsti dal presente comma gli enti locali, anche in forma associata, svolgono attività di indirizzo, di vigilanza, di programmazione e di controllo.
4. Nei limiti e nel rispetto della legislazione vigente in materia, gli enti locali svolgono, inoltre, attività di regolazione diretta ad assicurare la regolarità, l'accessibilità, la continuità, la fruizione in condizione di uguaglianza e l'universalità del servizio.
5. Restano comunque ferme le competenze delle autorità nazionali di regolazione dei servizi di pubblica utilità stabilite ai sensi dell'articolo 6.
1. Le società che godono di affidamenti diretti possono partecipare, per un periodo limitato a ventiquattro mesi dalla data di entrata in vigore della presente
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2. Il periodo transitorio di ventiquattro mesi previsto dal comma 1 può essere prorogato alle seguenti condizioni e in misura non superiore a un anno:
a) qualora entro il periodo di ventiquattro mesi il gestore del servizio serva un'utenza superiore a due volte quella servita nel biennio precedente;
b) qualora entro il periodo di ventiquattro mesi le azioni della società siano quotate in borsa, ovvero nel caso in cui entro la stessa data il capitale di minoranza della società sia partecipato da uno o più imprenditori privati del settore scelti attraverso procedura concorsuale;
c) qualora l'ente locale perda la partecipazione di controllo della società cedendola agli operatori privati scelti attraverso procedura concorsuale.
3. I periodi di proroga previsti dal comma 2, lettere a), b) e c), possono essere cumulati.
1. Con riferimento ai servizi di cui all'articolo 2, è consentito procedere all'affidamento mediante gara delle attività di gestione e di sviluppo delle reti e degli impianti separatamente dall'affidamento, anch'esso mediante gara ai sensi del citato articolo 2, del servizio all'utenza. In tale caso, le condizioni e il corrispettivo di accesso alla rete garantiscono l'assenza di discriminazione tra i gestori nonché prospettive di sviluppo e di potenziamento delle reti e degli impianti, nel rispetto dei princìpi di efficienza e di economicità.
2. La proprietà delle reti, degli altri impianti nonché delle dotazioni dichiarati reversibili nel contratto di servizio spetta all'ente locale. Con riferimento ai servizi di cui all'articolo 2, la proprietà di reti e di impianti può essere conferita, anche in deroga alle disposizioni del codice civile
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3. Alla scadenza del periodo di affidamento del servizio, le reti e gli impianti di proprietà dell'ente locale o della società controllata di cui al comma 2, rientrano nella disponibilità dei medesimi. Le reti e gli altri impianti e dotazioni, realizzati durante il periodo di affidamento e dichiarati reversibili, sono trasferiti all'ente locale ovvero, se costituita, alla predetta società, alle condizioni stabilite nel bando di gara e nei contratto di servizio.
1. L'Autorità per l'energia elettrica e il gas, istituita dalla legge 14 novembre 1995, n. 481, e successive modificazioni, assume la denominazione di Autorità per i servizi di interesse economico generale. Ad essa è attribuito il compito di assicurare l'osservanza, da parte di qualsiasi soggetto pubblico e privato, dei princìpi e delle disposizioni, di carattere generale e speciale, che disciplinano i SIEG, ferme restando le competenze dell'Autorità garante della
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2. L'Autorità per i SIEG è articolata in quattro sezioni, che assumono, rispettivamente, la denominazione di: sezione per l'energia elettrica e il gas; sezione per le risorse idriche; sezione per i rifiuti; sezione per il trasporto pubblico locale.
3. Le sezioni di cui al comma 2 svolgono, ciascuna nei settori di competenza, funzioni di arbitrato e di risoluzione delle controversie.
4. Entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, con decreto del Presidente della Repubblica sono definiti gli organi dell'Autorità per i SIEG, ne sono nominati i componenti e sono disciplinati l'organizzazione e il funzionamento, anche contabile, della stessa, nonché l'esercizio delle funzioni di cui al comma 3. Fino alla data di entrata in vigore del decreto di cui al presente comma, l'Autorità per l'energia elettrica e il gas, il Comitato per la vigilanza sull'uso delle risorse idriche e l'Osservatorio nazionale sui rifiuti continuano ad operare svolgendo i rispettivi compiti e funzioni.
5. L'Autorità per i SIEG può altresì articolarsi in dipartimenti regionali, dotati di autonomia organizzativa, contabile e amministrativa, da costituire su iniziativa e con oneri a carico delle regioni, che provvedono anche alla nomina dei relativi membri e alla copertura dei costi afferenti al loro funzionamento. La funzione di presidente di ciascun dipartimento spetta ai componenti della medesima Autorità, che si alternano nel ruolo secondo un meccanismo di turnazione a cadenza biennale.
6. All'attuazione delle disposizioni di cui al presente articolo si provvede nell'invarianza degli oneri a carico della finanza pubblica.
1. I rapporti tra gli enti locali ed i gestori sono regolati da contratti di servizio.
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2. Le società che gestiscono i servizi di cui all'articolo 2 sono tenute alla certificazione di bilancio. In caso di gestione di più servizi da parte di un unico soggetto o di uno stesso servizio in più ambiti territoriali o di uno stesso servizio con diverse tipologie ovvero in caso di contemporaneo svolgimento di attività non strettamente connesse al servizio pubblico, è obbligatoria la separazione contabile.
3. È esclusa la partecipazione di amministratori e dirigenti dell'ente locale, nonché di loro coniugi, parenti o affini entro il quarto grado, agli organi di gestione dei pubblici servizi affidati dallo stesso ente locale.
1. È fatto divieto di ripianamento delle perdite gestionali da parte degli enti locali nelle società miste da loro partecipate titolari del servizio ottenuto attraverso gara. Qualora la società sia nella condizione prevista dal codice civile di aver perso oltre un terzo del capitale sociale, deve essere indetto il ricorso alla gara per l'aumento della partecipazione del socio privato fino alla partecipazione di controllo della società stessa oppure per la riassegnazione del servizio in oggetto.
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1. Per le finalità di cui all'articolo 1, il Governo è delegato ad adottare, entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, uno o più decreti legislativi in materia di tutela degli utenti dei servizi pubblici locali, nel rispetto dei seguenti princìpi e criteri direttivi:
a) prevedere che ogni soggetto gestore di servizio pubblico locale debba tempestivamente pubblicizzare mediante mezzi idonei, a pena di revoca dell'affidamento, una carta dei servizi resi all'utenza, adottata in conformità a intese con le associazioni di tutela dei consumatori e con le associazioni imprenditoriali interessate, che indichi anche le modalità di accesso alle informazioni garantite, per presentare reclamo e per adire le vie conciliative e giudiziarie, i livelli minimi garantiti per ciascun servizio nonché le modalità di ristoro dell'utenza, in forma specifica o mediante restituzione totale o parziale del corrispettivo versato in caso di inottemperanza;
b) prevedere che il permanere dell'affidamento sia condizionato al positivo riscontro degli utenti, che deve essere periodicamente verificato mediante l'esame dei reclami e mediante indagini e sondaggi di mercato, anche a campione, effettuati a cura e a spese del gestore secondo modalità prefissate idonee a garantirne l'obiettività;
c) prevedere forme di vigilanza, anche da parte delle Autorità nazionali di regolazione dei servizi di pubblica utilità competenti per settore, sull'adozione, sull'idoneità e sul rispetto della carta dei servizi e sull'effettuazione dei sondaggi e delle indagini di mercato, adottando tutte le misure idonee a garantire il rispetto della normativa emanata ai sensi delle lettere a) e b);
d) armonizzare la nuova normativa con la disciplina vigente in materia di
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e) rafforzare i poteri di vigilanza delle Autorità nazionali di regolazione dei servizi di pubblica utilità competenti per settore, al fine di garantire la promozione e la tutela della concorrenza e i diritti dei consumatori e degli utenti.
2. Entro ventiquattro mesi dalla data di entrata in vigore dei decreti legislativi di cui al comma 1, il Governo è delegato ad adottare uno o più decreti legislativi recanti disposizioni integrative e correttive nel rispetto dei princìpi e criteri direttivi previsti dal medesimo comma 1.
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