Comitato per la legislazione - Resoconto di giovedý 29 giugno 2006


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ESAME AI SENSI DELL'ARTICOLO 96-BIS, COMMA 1, DEL REGOLAMENTO

Giovedì 29 giugno 2006. - Presidenza del residente Franco RUSSO. - Interviene il sottosegretario di Stato ai rapporti con il Parlamento e riforme istituzionali, Paolo Naccarato.

La seduta comincia alle 13.35.

Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 12 maggio 2006, n. 173, recante proroga di termini per l'emanazione di atti di natura regolamentare. Ulteriori proroghe per l'esercizio di deleghe legislative e in materia di istruzione.
C. 1222 Governo, approvato dal Senato.
(Parere alla I Commissione).
(Esame e conclusione - Parere con condizioni e osservazioni).

Il Comitato inizia l'esame del disegno di legge di conversione in titolo.

Antonio Giuseppe Maria VERRO, relatore, segnala come il contenuto del provvedimento, che nella formulazione originaria si limitava a prorogare al 31 luglio 2006 i termini per l'emanazione di regolamenti in scadenza entro il 20 maggio 2006, risulti adesso notevolmente ampliato. Il testo trasmesso dal Senato, a seguito delle modifiche conseguenti all'approvazione di un emendamento interamente sostitutivo su cui il Governo ha posto la fiducia, reca sette nuovi articoli (da 1-bis a 1-octies) al decreto-legge medesimo ed introduce all'articolo 1 del disegno di legge di conversione 14 nuovi commi. Ne consegue una complessiva eterogeneità del provvedimento, le cui disposizioni sono accomunate, nella maggior parte dei casi, dalla mera finalità di prorogare termini stabiliti con legge, nonché di prolungare l'applicazione di discipline transitorie ovvero di differire l'efficacia di specifiche disposizioni legislative. Rileva, inoltre, come numerose norme siano formulate in modo non conforme alle prescrizioni contenute al punto 9) della circolare congiunta dei Presidenti di Camera e Senato e del Presidente del Consiglio del 20 aprile 2001, in ordine alla corretta tecnica di novellazione delle norme giuridiche. Segnala infine due particolari elementi di valutazione del testo: il primo attiene alla previsione della ultrattività di disposizioni già abrogate nonché di disposizioni che erano nate con l'esplicita indicazione del loro carattere transitorio; il secondo elemento concerne invece i contenuti


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assunti, nel corso del procedimento di approvazione presso il Senato, dall'articolo 1 del disegno di legge di conversione che, oltre alla tipica formula di conversione, reca numerose disposizioni di carattere sostanziale, molte delle quali incidono su disposizioni di delega.

Gaspare GIUDICE condivide i rilievi testé esposti sul provvedimento dal relatore. Al riguardo, richiamandosi ad analoghe considerazioni avanzate nella Conferenza dei Presidenti di Commissione dello scorso 20 giugno, cui ha partecipato su incarico del Presidente del Comitato, paventa il rischio di una diminuzione del peso politico della Camera dei deputati, conseguente al fatto che i provvedimenti - dati i differenti rapporti di forza tra le coalizioni esistenti presso le due Camere - siano realmente definiti nei propri contenuti esclusivamente al Senato, così che, una volta ivi approvati con la posizione della questione di fiducia, alla Camera residui sostanzialmente una mera attività di ratifica. Il provvedimento in oggetto appare muoversi proprio secondo la logica legislativa sopra descritta, mentre invece sarebbe necessario approfondire gli aspetti problematici che esso presenta. Tralasciando i profili finanziari, che pure richiederebbero un apposito esame, ritiene che vadano adeguatamente evidenziate problematiche che rientrano specificatamente nelle competenze del Comitato, quali quelle inerenti alla presenza di norme relative a deleghe legislative, di richiami a disposizioni ormai abrogate o di disposizioni di proroga di discipline transitorie. Certo che anche in questa circostanza il Comitato non mancherà di esprimere i propri rilievi al riguardo, auspica, in via generale, che siano precostituite, anche attraverso un proficuo rapporto di interlocuzione con il Governo, le condizioni necessarie a conferire all'attività del Comitato il giusto peso e rilievo.

Franco RUSSO, presidente, ringrazia il relatore e l'onorevole Giudice per le questioni poste, meritevoli della massima considerazione seppur in un contesto caratterizzato da tempi piuttosto ristretti.
In particolare, nel condividere l'auspicio circa la necessità di un qualificato coinvolgimento dell'Esecutivo, preannuncia l'intenzione di presentare, durante la discussione in Assemblea del provvedimento oggi in esame e sotto la sua responsabilità, uno specifico ordine del giorno di istruzione al Governo, che solleciti l'Esecutivo a porre particolare attenzione alle tematiche che il Comitato evidenzierà nell'odierno parere, con particolare riguardo all'inserimento nei disegni di legge di conversione di norme che intervengono su deleghe legislative (che peraltro, nel caso di specie, sono riferite a deleghe conferite al precedente Governo).
Al riguardo, inoltre, al di fuori delle valutazioni che ciascun membro del Comitato matura nell'ambito dello schieramento cui appartiene, invita comunque i membri del Comitato a svolgere una specifica attività di sensibilizzazione presso i rispettivi gruppi parlamentari di appartenenza in vista dell'espressione di orientamenti condivisi.

Pierangelo FERRARI si associa alle considerazioni espresse dal Presidente e dai colleghi, evidenziando come l'attuale maggioranza abbia una particolare responsabilità nel sostenere e sviluppare le tematiche affidate al Comitato per le legislazione, la cui istituzione è da ricondurre essenzialmente proprio alla volontà politica della coalizione di centro-sinistra che oggi, come nella legislatura di istituzione del Comitato, è alla guida del Governo del Paese. Si dichiara quindi convinto che, anche in tale ambito, la maggioranza parlamentare, anche attraverso un positivo confronto con il Governo e con la stessa Presidenza della Camera, sarà in grado di far fronte con successo alla sfida di migliorare la qualità della legislazione.

Paolo NACCARATO, Sottosegretario di Stato ai rapporti con il Parlamento e riforme istituzionali, prende atto di quanto emerso nella discussione, sia relativamente al provvedimento in esame sia, in termini più generali, sia in ordine alle aspettative e al ruolo del Governo rispetto ai compiti


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affidati al Comitato per la legislazione. Al riguardo, assicura la costante presenza di rappresentanti dell'Esecutivo ai lavori dell'organo, in ossequio al profondo rispetto per la qualità dei lavori che in esso hanno luogo. Si riserva, infine, di tener conto, nel prosieguo dell'iter del decreto-legge, di quanto sarà rappresentato nel parere nonché nell'ordine del giorno di cui è stata annunciata la presentazione, anche ai fini di un suo eventuale accoglimento.

Antonio Giuseppe Maria VERRO, relatore, dichiara la propria disponibilità a sostenere l'iniziativa della presentazione dell'ordine del giorno, ove il Presidente ritenesse di procedere in tal senso, anche eventualmente sottoscrivendolo insieme agli altri membri del Comitato.

Dopo che Franco RUSSO, presidente, si è riservato di sottoporre una ipotesi del testo dell'ordine del giorno ai colleghi, Antonio Giuseppe Maria VERRO, relatore, formula, quindi, la seguente proposta di parere:
«Il Comitato per la legislazione,
esaminato il disegno di legge n. 1222 e rilevato che:
esso reca un contenuto eterogeneo, in quanto - a seguito delle modifiche apportate dal Senato durante il procedimento di conversione con l'approvazione di un emendamento - su cui il Governo ha posto la questione di fiducia - interamente sostitutivo dell'articolo 1 del disegno di legge di conversione e dell'articolo unico del decreto-legge (il cui contenuto originario era costituito da un unico periodo: "i termini per l'emanazione di regolamenti in scadenza entro il 20 maggio 2006 sono prorogati al 31 luglio 2006") - le disposizioni in esso presenti incidono su distinti settori dell'ordinamento, risultando unificate dalla sola finalità di prorogare o differire termini legislativamente previsti ovvero prolungare o differire l'applicazione di specifiche disposizioni;
reca, all'articolo 1 del disegno di legge di conversione, come modificato dal Senato, diverse norme di carattere "sostanziale", il cui inserimento in un disegno di legge di conversione, secondo la costante giurisprudenza del Comitato, non appare corrispondente ad un corretto utilizzo dello specifico strumento normativo rappresentato da tale tipologia di legge;
contiene, in particolare, la proroga di termini di esercizio di deleghe per l'adozione di decreti legislativi aventi natura correttiva o integrativa di atti normativi già emanati, nonché una delega nuova, anch'essa di natura correttiva o integrativa; tali circostanze, per costante giurisprudenza del Comitato, sono da considerarsi in contrasto con il disposto dell'articolo 15, comma 2, lettera a), della legge n. 400 del 1988 (secondo cui il Governo non può, mediante decreto-legge, "conferire deleghe legislative ai sensi dell'articolo 76 della Costituzione"), interpretandosi il citato limite di contenuto come volto ad impedire anche che nel disegno di legge di conversione possano confluire disposizioni che incidano, in via diretta o indiretta, sulle modalità di esercizio di deleghe legislative;
reca, all'articolo 1-sexies, una reviviscenza (peraltro a carattere temporaneo) di disposizioni delle quali si è già disposta l'abrogazione in tempi recenti;
proroga, al medesimo articolo 1, comma 2, l'efficacia della disciplina processuale connessa alla materia delle adozioni, emanata in via transitoria (e comunque con l'espressa previsione di un termine finale di efficacia, fissato al 30 giugno 2003, e ripetutamente prorogato); analogamente, al comma 6, si proroga "il regime transitorio concernente l'accesso anticipato alla scuola dell'infanzia", disponendo conseguentemente un differimento dell'entrata in vigore della disciplina a regime (prevista dall'articolo 2 del decreto legislativo 19 febbraio 2004, n. 59); tali circostanze, nella misura in cui determinano una sovrapposizione di disposizioni transitorie e di norme a regime, appaiono non pienamente conformi ad esigenze di semplificazione e di certezza dell'ordinamento, anche nell'ottica della tutela dell'affidamento


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degli utenti finali circa l'effettiva successione nel tempo delle discipline legislative;
contiene numerose disposizioni che incidono su norme di recente approvazione (ad esempio, i commi 1 e 2 dell'articolo 1-bis intervengono sull'articolo 01 del decreto-legge 10 gennaio 2006, n. 2, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 marzo 2006, n. 81; l'articolo 1-septies interviene sul decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152; l'articolo 1-octies interviene sul decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163), circostanza che integra una modalità di produzione normativa non conforme alle esigenze di semplificazione e di riordino della normativa vigente;
la tecnica della novellazione - all'articolo 1, commi 4, 7, 8, 9, 10, 11, 13 e 15, del disegno di legge di conversione, e agli articoli 1, 1-bis, comma 1, 1-ter, comma 1, 1-septies del decreto-legge - non è utilizzata conformemente a quanto previsto dalla circolare congiunta dei Presidenti di Camera e Senato e del Presidente del Consiglio del 20 aprile 2001, al punto 9), secondo cui l'unità minima di testo da sostituire con una novella dovrebbe essere il comma (o comunque un periodo o una lettera), anche nel caso in cui si modifichi una singola parola, per consentire una più agevole comprensione della modifica;
all'atto della presentazione al Senato, con riguardo al suo contenuto estremamente limitato, il decreto non era corredato della relazione sull'analisi tecnico-normativa (ATN), né della relazione sull'analisi di impatto della regolamentazione (AIR);
ritiene che, per la conformità ai parametri stabiliti dagli articoli 16-bis e 96-bis del Regolamento, debbano essere rispettate le seguenti condizioni:

sotto il profilo dell'efficacia del testo per la semplificazione e il riordinamento della legislazione vigente:
si sopprimano le disposizioni introdotte al Senato nell'articolo 1 del disegno di legge di conversione, in quanto non appare corrispondente ad un corretto utilizzo dello specifico strumento normativo rappresentato dal disegno di legge di conversione l'inserimento in esso di disposizioni di carattere sostanziale, in particolare se destinate a conferire deleghe al Governo ovvero ad incidere, in via diretta o indiretta, sulle modalità di esercizio di deleghe legislative già esistenti;

sotto il profilo della chiarezza e della proprietà della formulazione:
si riformuli l'articolo 1-sexies - che prevede che, al fine di garantire la copertura degli insegnamenti mediante affidamento e supplenze, le università continuino ad applicare, fino al termine dell'anno accademico 2006-2007, le disposizioni di cui all'articolo 12 della legge n. 341 del 1990 (Riforma degli ordinamenti didattici universitari) - al fine di evitare che sia disposta la reviviscenza del citato articolo 12, ormai abrogato dal comma 22 dell'articolo 1 della legge n. 230 del 2005 (Nuove disposizioni concernenti i professori e i ricercatori universitari e delega al Governo per il riordino del reclutamento dei professori universitari) con effetto a decorrere dalla data di entrata in vigore del decreto legislativo n. 164 del 2006 (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 3 maggio 2006, n. 101), attuativo della suddetta legge.

Il Comitato osserva altresì quanto segue:

sotto il profilo dell'efficacia del testo per la semplificazione e il riordinamento della legislazione vigente:
all'articolo 1, comma 5, del disegno di legge di conversione - ove si proroga il termine per l'adozione di disposizioni correttive e integrative ai decreti legislativi attuativi delle deleghe previste dalla legge n. 53 del 2003 (cosiddetta "legge Moratti"), riguardanti il diritto-dovere all'istruzione, l'alternanza scuola lavoro e il secondo ciclo del sistema educativo di istruzione e formazione - dovrebbe valutarsi l'opportunità di novellare espressamente ed in via


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generale il termine previsto per l'emanazione di disposizioni correttive e integrative dall'articolo 1, comma 4, della legge 28 marzo 2003, n. 53, piuttosto che procedere ad una modifica non testuale del termine limitatamente ad alcuni decreti legislativi;
analogamente, all'articolo 1, commi 2, 5, 6, secondo periodo, e 14 del disegno di legge di conversione e agli articoli 1-quater e 1-quinquies del decreto-legge - ove si procede a modifiche non testuali alla legislazione vigente - dovrebbe valutarsi l'opportunità di una riformulazione delle citate disposizioni come novelle delle norme su cui esse indirettamente incidono».

Il Comitato approva la proposta di parere del relatore.

La seduta termina alle 14.