V Commissione - Resoconto di marted́ 25 luglio 2006


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SEDE CONSULTIVA

Martedì 25 luglio 2006. - Presidenza del presidente Lino DUILIO. - Interviene il sottosegretario di Stato per l'economia e le finanze Paolo Cento.

La seduta comincia alle 9.05.

Disposizioni in materia di indulto.
C. 525-bis-A.
(Parere all'Assemblea).
(Esame e conclusione - Nulla osta - Parere su emendamenti).

La Commissione inizia l'esame per il parere all'Assemblea del provvedimento.

Lino DUILIO, presidente, saluta il sottosegretario Cento che per la prima volta interviene in Commissione, formulandogli auguri di buon lavoro. In sostituzione del relatore, osserva che il provvedimento, recante la concessione di indulto per alcuni reati, è già stato esaminato dalla Commissione bilancio nella seduta del 19 luglio 2006. In quella occasione, preso atto dei chiarimenti forniti dal Governo per cui i maggiori oneri derivanti dalla concessione dell'indulto anche alle pene pecuniarie, peraltro valutati di modesta entità, sarebbero largamente compensati dai consistenti risparmi di spesa derivanti dalla riduzione della popolazione carceraria, la Commissione ha espresso parere di nulla osta. La Commissione di merito, nella medesima giornata del 19 luglio, ha concluso l'esame del provvedimento apportando alcune modifiche al comma 3 dell'articolo 1, con riferimento ai reati per i quali l'indulto non si applica. Rileva, al riguardo, che le predette modifiche non appaiono tuttavia comportare conseguenze di carattere finanziario. Chiede, sul punto, una conferma da parte del Governo.
Con riguardo agli emendamenti trasmessi dall'Assemblea in data 24 luglio 2006, la cui quantificazione o copertura appare carente o inidonea, rileva che l'articolo aggiuntivo 1.0.1 Contento introduce un articolo aggiuntivo che prevede che il


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Ministro della giustizia individui, in sede di approvazione della legge finanziaria per il 2007, un programma di interventi urgenti in materia di edilizia carceraria, da realizzare già a partire dal 2007, apportando la necessaria copertura finanziaria. Al riguardo, segnala che l'articolo aggiuntivo non risulta pienamente conforme alla vigente disciplina contabile in quanto appare vincolare il contenuto della legge finanziaria, rinviando alla medesima il compito di reperire le risorse per la copertura degli interventi indicati. Con riferimento agli articoli aggiuntivi 1.0.2 Palomba e 1.0.3 Palomba, osserva che essi tendono a introdurre articoli aggiuntivi che prevedono l'istituzione per l'anno 2006, nello stato di previsione del Ministero della giustizia, rispettivamente, di un Fondo per la corresponsione di un contributo a favore dei Consigli di aiuto sociale e di un Fondo per la corresponsione di un contributo a favore dei detenuti che beneficiano dell'indulto di cui al presente provvedimento. La dotazione dei fondi è stabilita in 6 milioni di euro per l'anno 2006. Segnala che il relativo onere è posto a carico dell'accantonamento del fondo speciale di parte corrente del Ministero del lavoro, che tuttavia non reca la necessaria disponibilità. Segnala che i restanti emendamenti trasmessi non sembrano presentare profili problematici dal punto di vista finanziario. Chiede pertanto di acquisire al riguardo l'avviso del Governo.

Il sottosegretario Paolo CENTO, ricambiando gli auguri di buon lavoro, conferma il parere di nulla osta sul testo del provvedimento, in quanto le minori entrate relative alla mancata corresponsione delle sanzioni pecuniarie risulterebbero compensate dalla minor spesa conseguente alla riduzione della popolazione carceraria. Condivide l'avviso del relatore sull'articolo aggiuntivo 1.0.1 Contento, recante disposizioni che non appaiono coerenti con la vigente disciplina contabile in quanto vincolanti il contenuto della legge finanziaria, rinviando alla medesima il compito di reperire le risorse per la copertura degli interventi indicati. Condivide inoltre l'avviso del relatore sugli articoli aggiuntivi 1.0.2 Palomba e 1.0.3 Palomba.

Alberto GIORGETTI (AN), pur considerando che la formulazione dell'articolo aggiuntivo 1.0.1. si presta ai rilievi avanzati, segnala che esso pone un serio problema di merito. Al riguardo, chiede al Governo se sussiste un interesse concreto che possa far prendere in considerazione anche un'eventuale riformulazione dell'emendamento, stante la necessità di un piano specifico di edilizia per l'emergenza carceraria.

Lino DUILIO, presidente, rileva che, evidentemente, ove l'emendamento fosse riformulato, la Commissione potrà riesaminarlo.

Il sottosegretario Paolo CENTO conferma la disponibilità del Governo sul tema dell'edilizia carceraria, segnalando che non vi è alcuna preclusione su un'eventuale riformulazione.

Lino DUILIO, presidente, formula, anche alla luce dell'avviso del Governo, la seguente proposta di parere:

«La Commissione bilancio, tesoro e programmazione,
sul testo del provvedimento elaborato dalla Commissione di merito:

esprime

NULLA OSTA

sugli emendamenti trasmessi dall'assemblea:

PARERE CONTRARIO

sugli articoli aggiuntivi 1.0.1, 1.0.2 e 1.0.3, in quanto suscettibili di determinare nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica privi di idonea quantificazione e copertura;


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NULLA OSTA

sui restanti emendamenti contenuti nel fascicolo n. 1.».

La Commissione approva la proposta di parere.

La seduta termina alle 9.25.

SEDE REFERENTE

Martedì 25 luglio 2006. - Presidenza del presidente Lino DUILIO. - Interviene il sottosegretario di Stato per l'economia e le finanze Paolo Cento.

La seduta comincia alle 9.25.

Rendiconto generale dell'Amministrazione dello Stato per l'anno finanziario 2005.
C. 1253 Governo.

Disposizioni per l'assestamento del bilancio dello Stato e dei bilanci delle amministrazioni autonome per l'anno finanziario 2006.
C. 1254 Governo.
(Esame congiunto e rinvio).

La Commissione inizia l'esame congiunto dei disegni di legge in titolo.

Francesco PIRO (Ulivo), relatore, osserva che l'esame dei disegni di legge di rendiconto e di assestamento prende l'avvio alla Camera in una fase in cui l'attenzione è concentrata su provvedimenti di notevole rilevanza politica che investono direttamente la competenza della Commissione bilancio, quali il DPEF ed il decreto-legge recante misure fiscali, di liberalizzazione e di controllo della spesa che sarà a breve trasmesso dal Senato.
Per l'Italia, nel 2005 la crescita del PIL in termini reali è risultata pressoché nulla, rispetto all'1,1 per cento registrato nel 2004. La stagnazione dell'economia italiana nel 2005 ha avuto incidenza sui saldi di finanza pubblica. In particolare, l'indebitamento netto delle amministrazioni pubbliche è stato pari al 4,1 per cento del PIL, con un peggioramento di 0,7 punti percentuali rispetto al risultato raggiunto nel 2004 e molto distante dal 2,7 programmato. In valore assoluto, l'indebitamento netto si è attestato a 58.174 milioni di euro, in confronto con i 47.652 milioni di euro raggiunti nel 2004. Il valore dell'indebitamento netto è il risultato di un avanzo primario pari allo 0,4 per cento del PIL e di una spesa per interessi pari al 4,6 per cento del PIL. In confronto con il 2004, la riduzione dell'avanzo primario, pari a 0,9 punti percentuali rispetto al PIL, è stata parzialmente compensata dalla diminuzione degli oneri per interessi (-0,1 punti percentuali rispetto al PIL).
Per quanto concerne i saldi relativi ai conti di cassa, il fabbisogno del settore statale, al termine dell'esercizio 2005 è risultato pari, al netto delle regolazioni debitorie, a 59.633 milioni di euro.
Il dato risulta superiore di circa 10.262 milioni di euro rispetto a quello registrato nel 2004 (49.371 milioni).
Il fabbisogno del settore pubblico, al lordo delle regolazioni debitorie, nel 2005 è risultato pari a 72.177 milioni di euro, con un aumento di 15.504 milioni di euro rispetto all'esercizio precedente (56.673 milioni).
L'ammontare complessivo del debito pubblico nel 2005 è risultato pari al 106,4 per cento del PIL, in crescita rispetto al 2004, in cui il rapporto debito pubblico/PIL era risultato pari al 103,9 per cento.
Ritiene che si debba assegnare più attenzione all'esame del rendiconto se non altro perché fornisce una «fotografia» della situazione reale del bilancio dello Stato sicuramente più attendibile di quella del bilancio di previsione.
Ritiene altresì che il vero problema risieda nel fatto che la rilevanza del bilancio dello Stato va progressivamente attenuandosi per il fatto che gli obiettivi di finanza pubblica, sulla base dei parametri europei, sono riferiti al conto economico delle pubbliche amministrazioni, in cui sempre maggior peso assumono gli enti territoriali in virtù dell'ampia autonomia


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loro riconosciuta. Al riguardo, rileva che potrebbe essere prevista una innovazione che consenta di considerare il quadro complessivo del conto della pubblica amministrazione all'interno dei documenti fondamentali di programmazione e bilancio. Sul punto, ritiene che tale fenomeno non esime - e dovrebbe anzi costituire uno stimolo - da una riflessione sulla ricerca di una forma di esame dei documenti di bilancio che valorizzi l'apporto parlamentare. Osserva che, a tal fine, sembra improcrastinabile la piena attuazione della riforma del 1997, il cui spirito era quello di fornire alle Camere un quadro di insieme dell'impatto sulla finanza statale delle diverse politiche di settore. Si impone dunque una rivitalizzazione delle funzioni-obiettivo, che avrebbero dovuto essere uno strumento essenziale di lettura del bilancio e che invece non risultano pienamente significative, in assenza di un incrocio con le unità previsionali di base.
Più in generale, ritiene che occorrerebbe disporre di strumenti che consentano un controllo sui flussi di spesa e di entrata derivanti dai provvedimenti legislativi, almeno di quelli più rilevanti, quali un documento, presentato dal Governo sull'andamento della spesa in termini finanziari e in termini di impatto con indicatori materiali e un documento che effettui una verifica sull'attuazione dei programmi in questa sede o nella sede di esame del documento di programmazione economico finanziaria.
Per quanto concerne il bilancio, ritiene che vadano considerati, altresì, altri fenomeni quali lo spostamento di parte della spesa su canali paralleli, ad esempio la Cassa depositi e prestiti, nonché la presenza delle regolazioni contabili e delle «eccedenze di spesa», in termini di scostamenti dalle previsioni di bilancio delle leggi di spesa, che indicano come non ci sia un adeguato sistema di quantificazione della spesa.
Con riguardo all'esame delle risultanze del rendiconto e dell'assestamento, si riserva di approfondire l'esame in seguito, anche perché non è ancora disponibile l'intera documentazione di corredo al resoconto. La gestione di competenza espone un disavanzo di 8 miliardi di euro. Non determina un incremento del disavanzo primario del conto del Tesoro, pari a 292,6 miliardi di euro, per effetto della gestione dei residui che registrano un aumento dei residui attivi e un decremento dei residui passivi.
Per ciò che attiene al disegno di legge di rendiconto, rileva che i saldi del 2005 - anno in cui la crescita del PIL è risultata pressoché nulla - mostrano un peggioramento rilevante rispetto all'anno precedente.
In particolare, il saldo netto da finanziare risulta pari, in termini di competenza, a circa 35 miliardi di euro ed evidenzia un peggioramento di circa 14 miliardi di euro rispetto al 2004. Un peggioramento analogo, pari a 13.708 milioni di euro, è registrato dal saldo corrente, mentre più contenuto, anche se ugualmente preoccupante, appare il risultato negativo del saldo primario (- 4.348 milioni di euro). L'indebitamento netto peggiora rispetto al 2004. Il risparmio pubblico risulta quasi azzerato in termini di competenza (1,5 miliardi) ed espone un deficit in termini di cassa di 16 miliardi di euro.
Questi risultati negativi derivano da un rilevante aumento delle spese correnti, pari a 19,9 miliardi di euro a fronte del quale vi è stata una riduzione delle spese in conto capitale di 570 milioni di euro ed un aumento delle entrate finali di 5,3 miliardi di euro (derivante da un aumento delle entrate extratributarie di 8,4 miliardi di euro, da una riduzione delle entrate tributarie di 2,2 miliardi di euro e da una riduzione delle entrate da alienazioni, ammortamenti e riscossioni di 0,9 miliardi di euro). Segnala una pericolosa tendenza a compensare gli scarsi risultati nell'attività di controllo, nonostante i ripetuti provvedimenti anche in corso di esercizio, con la restrizione degli investimenti. Ciò determina ritardi nelle opere pubbliche, ma anche uno scarico di oneri sugli esercizi futuri nel caso di rinvio di pagamenti. Segnala altresì la necessità di interventi


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strutturali sui nodi della spesa pubblica, osservando che interventi restrittivi sulle spese delle amministrazioni centrali sono quantitativamente modesti e possono presentare spesso la controindicazione di incepparne il funzionamento.
Più precisamente, per quanto riguarda le spese correnti, hanno evidenziato aumenti significativi, rispetto all'esercizio 2004, i trasferimenti correnti ad amministrazioni pubbliche, che hanno raggiunto i 175,3 miliardi di euro (+7,2 miliardi rispetto al 2004); un incremento di una certa rilevanza si rileva anche per le spese per redditi da lavoro dipendente (+2,3 miliardi di euro, per un totale di 81,7 miliardi). Un aumento rispetto al 2004 è stato registrato anche dalle spese per interessi passivi (+9,7 miliardi di euro), pari nel 2005 a 70,6 miliardi di euro.
Rileva che un peggioramento dei saldi superiore a 5 miliardi di euro dovrebbe essere imputabile ad una disposizione del decreto-legge collegato alla manovra di finanza pubblica per il 2006, che ha disposto l'abrogazione dell'obbligo di versamento da parte delle banche entro il penultimo giorno lavorativo dell'anno dell'1,5 per cento delle somme riscosse l'anno precedente, di cui però è stato previsto l'utilizzo per coprire un'uscita di pari importo. La Corte dei conti ha escluso il relativo capitolo di bilancio dal giudizio di regolarità. Chiede al riguardo più puntuali informazioni da parte del Governo, ricordando che il problema era stato segnalato in sede parlamentare e che il Governo aveva escluso la sussistenza di effetti della norma sui saldi di finanza pubblica.
Segnala poi il dato delle regolazione contabili e debitorie, pari complessivamente, in termini di competenza, a circa 5 miliardi di euro. Le regolazioni incidono negativamente sulla conoscibilità degli andamenti di pertinenza dell'esercizio; dovrebbero al riguardo essere accolte le sollecitazioni della Corte dei Conti, che a più riprese ha richiesto di corredare l'esposizione delle regolazioni contabili e debitorie di dati che consentano un collegamento diretto con i relativi capitoli di entrata e di spesa, in modo tale da consentire l'individuazione delle cause di formazione delle regolazioni medesime.
Rileva inoltre che i saldi del rendiconto, che riportano un peggioramento rispetto al 2004, risultano tuttavia migliori rispetto alle previsioni iniziali e a quelle definitive. In particolare, il saldo netto da finanziare registra un miglioramento rispetto alla previsioni iniziali (pari a -56,1 miliardi di euro) di 20,9 miliardi di euro, che sale a 23,2 miliardi di euro se il confronto viene fatto con le previsioni definitive (pari a -58,4 miliardi di euro). Allo stesso modo il saldo corrente registra un valore positivo di 1,5 miliardi di euro, a fronte di una previsione iniziale negativa di 22,1 miliardi di euro, rivista in negativo al valore di 27 miliardi di euro nelle previsioni definitive. Per quanto concerne le entrate finali, gli accertamenti risultano superiori alle previsioni iniziali per 22,4 miliardi di euro e alle previsioni definitive per 4,8 miliardi di euro; riguardo alle spese finali, gli impegni risultano superiori rispetto alle previsioni iniziali (+1,5 miliardi di euro) ma significativamente inferiori rispetto alle previsioni definitive (-18,4 miliardi di euro).
L'entità del divario tra le previsioni e i risultati è notevole e dovrebbe indurre a riflettere sui criteri utilizzati per la costruzione del bilancio di previsione.
Formula l'auspicio che, anziché ricorrere in corso d'anno o nell'ambito della stessa legge finanziaria a misure generalizzate di riduzione di stanziamenti di bilancio, si presti la dovuta attenzione alla formulazione delle previsioni di bilancio, individuando in maniera selettiva, sulla base di una valutazione di congruità tra risorse stanziate ed obiettivi, le voci che possono essere oggetto di riduzione, conseguendo così un risultato positivo non solo in termini di finanza pubblica, ma anche sul piano dell'efficienza dell'amministrazione.
Allo stesso tempo dovrebbe essere valorizzato il controllo di gestione affidato alla Corte dei Conti e il controllo di gestione interno, che possono fornire dati e spunti di sicura rilevanza per il miglioramento dell'attività delle amministrazioni.


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Ritiene al riguardo molto importante dare attuazione, in sede di predisposizione del bilancio 2007, alla disposizione dell'ultima legge finanziaria che prevede l'obbligo di tenere conto, nella formulazione delle previsioni, delle risultanze del suddetto controllo.
Il rendiconto offre inoltre elementi significativi in merito alla valutazione dell'attività amministrativa attraverso i dati relativi all'evoluzione dei residui.
Il fenomeno dei residui si attesta ancora nel 2005 a livelli piuttosto elevati. In particolare i residui attivi sono aumentati di 34,4 miliardi di euro (da 116,9 miliardi di euro a 151,2 miliardi); in termini percentuali l'incremento è pari al 29,4 per cento; i residui passivi hanno registrato invece una lieve diminuzione, pari a 2,2 miliardi di euro (da 121,3 a 119,1 miliardi); in termini percentuali tale decremento è di circa l'1,8 per cento. Per i residui attivi vanno evidenziati una descrizione non analitica del grado di esigibilità e uno scarto eccessivo tra il volume e l'incasso dei crediti, che chiama in causa anche l'attività di riscossione e il nuovo regime che si connota per l'assenza di controlli.
Richiama il Governo ad una approfondita analisi sul fenomeno, che rimane tuttora di dimensioni eccessive, dei residui passivi. Tali residui, consistenti in 119,138 miliardi di euro, sono per il 44,7 per cento di nuova formazione e per il 75 per cento ascrivibili agli ultimi tre esercizi. Con riguardo alla parte corrente, sono per il 70,3 per cento di nuova formazione e per il 98,8 per cento ascrivibili agli ultimi esercizi. Per la parte in conto capitale sono per il 27,7 per cento di nuova formazione e per il 60,3 per cento degli ultimi tre anni; per il 74,4 per cento residui di stanziamento e per il 21,8 per cento residui propri. Segnala, al riguardo, che nel 2005 è ripreso il processo di smaltimento dei residui, nonchè la pressione che la mole dei residui esercita sulla cassa.
Per quanto concerne la questione del patrimonio osserva che il conto del patrimonio evidenzia un peggioramento di 15 miliardi di euro; l'eccedenza complessiva è di 1354 miliardi di euro, frutto di un aumento di attività per 67,5 miliardi e di passività per 82,7 miliardi di euro. Le passività finanziarie ammontano a 1953,5 miliardi di euro. Spicca l'aumento dei debiti di tesoreria per 56 miliardi di euro e la crescita dei buoni del Tesoro poliennali per 28 miliardi di euro.
Osserva, relativamente alla formulazione delle previsioni di bilancio, che bisognerebbe evitare una logica di tipo inerziale o da bilancio incrementale, in cui il Ministero dell'economia si limita a riprodurre le previsioni dell'anno precedente, salvo richieste di specifiche amministrazioni per un'integrazione degli stanziamenti. Non ritenendosi un teorico del bilancio a base zero, rileva invece che la precisione e la quantità degli stanziamenti dovrebbero essere funzione anche del controllo di gestione, per incidere sulla quantità ma anche sulla qualità e sull'efficienza delle spesa e, quindi, sulla congruità degli stanziamenti.
Ritiene opportuno che la presentazione del disegno di legge relativo all'assestamento sia differita in modo da tener conto del gettito derivante dall'autotassazione e per consentire al Governo la presentazione di emendamenti che tengano conto del riordino recato all'organizzazione della Presidenza del Consiglio dei Ministro e dei ministeri.

Lino DUILIO, presidente, avvertendo che è iniziato in Assemblea il seguito dell'esame del documento di programmazione economico e finanziaria, propone di rinviare ad altra seduta il seguito dell'esame.

Francesco PIRO (Ulivo), relatore, si riserva quindi di integrare la relazione svolta con riferimento al disegno di legge di assestamento.

Il sottosegretario Paolo CENTO conferma la volontà del Governo di mantenere l'impegno assunto accogliendo un ordine del giorno presentato in occasione dell'esame del decreto-legge di riforma dell'organizzazione della Presidenza del Consiglio dei Ministri e dei ministeri, nel


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senso che in sede di esame del disegno di legge di assestamento si provvederà a presentare un emendamento volto a tradurre sul bilancio dello Stato il riassetto dell'organizzazione governativa.

Lino DUILIO, presidente, rinvia il seguito dell'esame dei provvedimenti ad altra seduta, ricordando che la Commissione ha ottenuto di poter concludere l'esame in sede referente dei disegni di legge relativi al rendiconto generale e all'assestamento del bilancio dello Stato e dei bilanci delle amministrazioni autonome entro il 21 settembre.

La seduta termina alle 9.40.

AVVERTENZA

I seguenti punti all'ordine del giorno non sono stati trattati:

DELIBERAZIONE DI RILIEVI SU ATTI DEL GOVERNO

Schema di decreto legislativo concernente disposizioni integrative e correttive del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, recante norme in materia ambientale.
Atto n. 12.

UFFICIO DI PRESIDENZA INTEGRATO DAI RAPPRESENTANTI DEI GRUPPI