Comitato per la legislazione - Resoconto di marted́ 10 ottobre 2006


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Martedì 10 ottobre 2006. - Presidenza del presidente Franco RUSSO.

La seduta comincia alle 14.40.

Sui lavori del Comitato.

Franco RUSSO, presidente, ricorda che, come concordato nella precedente seduta dello scorso mercoledì 4 ottobre, la riunione odierna è dedicata ad un primo esame del disegno di legge di conversione del decreto-legge n. 262 del 2006, su cui il Comitato esprimerà il proprio parere nella successiva seduta già fissata per mercoledì 11. Al riguardo, anche al fine di consentire ai componenti di seguire i lavori delle Commissioni di propria competenza, dispone che l'orario di convocazione della seduta sul seguito dell'esame del disegno di legge C. 1750, già prevista per domani mercoledì 11 ottobre alle ore 14.30, sia anticipato al termine della seduta antimeridiana dell'Assemblea.

ESAME AI SENSI DELL'ARTICOLO 96-BIS, COMMA 1, DEL REGOLAMENTO

Conversione in legge del decreto-legge 3 ottobre 2006, n. 262, recante disposizioni urgenti in materia tributaria e finanziaria.
C. 1750 Governo.
(Parere alle Commissioni riunite V e VI).
(Esame e rinvio).

Il Comitato inizia l'esame del disegno di legge.

Roberto ZACCARIA, relatore, illustra il contenuto del provvedimento, evidenziando come il testo, composto di 48 articoli, suddivisi in 11 capi, presenta un carattere complesso. Esso, infatti, interviene in numerosi settori dell'ordinamento: in particolare, il capo I (articoli 1 e 2) reca disposizioni in materia di accertamento, riscossione e contrasto dell'evasione ed elusione fiscale, nonché di potenziamento dell'amministrazione finanziaria; il capo II (articoli 3-5) reca disposizioni in materia di base imponibile, agricoltura e catasto; il capo III reca disposizioni in materia di trasferimenti di


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beni e di diritti (articolo 6); il capo IV (articoli 7 e 8) contiene misure a favore dello sviluppo, dell'efficienza energetica, nonché della sostenibilità ambientale e di incentivi alle imprese; il capo V (articoli 9-11) concerne le dismissioni di immobili; il capo VI (articoli 12-14) riguarda le infrastrutture; il capo VII (articoli 15-20) ha per oggetto i beni culturali e la tutela dell'ambiente; il capo VIII (articoli 21-23) concerne il lavoro; il capo IX (articoli 24-34) riguarda l'editoria e le comunicazioni; il capo X (articoli 35-37) contiene disposizioni in materia di università; il capo XI (articoli 38-48) reca misure di razionalizzazione e funzionalità del settore pubblico.
Nell'ambito della valutazione che il Comitato per la legislazione è chiamato a svolgere in ordine all'omogeneità delle disposizioni, ritiene, peraltro, essenziale porre l'accento sulle caratteristiche tipiche del decreto-legge in esame che, come è noto, concorre alla manovra di finanza pubblica per il prossimo anno. Tale configurazione comporta, da una parte, una fisiologica incidenza su numerosi e distinti settori dell'ordinamento; sotto altro profilo, pur rilevandosi una certa disomogeneità in relazione agli ambiti normativi di intervento, il provvedimento in esame si presenta comunque come un intervento complessivamente orientato in modo coerente ed unitario a dettare disposizioni concernenti aspetti fiscali e di finanza pubblica, ad integrazione degli interventi in materia economica che saranno definiti con l'approvazione degli ordinari strumenti che compongono la manovra di bilancio.
Gli elementi di peculiarità già segnalati rilevano anche con riferimento alla valutazione che il Comitato è chiamato ad effettuare - alla luce del parametro dell'immediata applicabilità richiesto dall'articolo 15, comma 3, della legge n. 400 del 1988 - sulle norme i cui effetti finali sono destinati a prodursi in un momento differito rispetto all'entrata in vigore della legge di conversione. Poiché il decreto-legge concorre alla copertura della manovra finanziaria per il 2007, secondo il prospetto di copertura allegato al medesimo disegno di legge finanziaria, è assolutamente evidente come gli effetti di talune disposizioni siano frequentemente destinati a prodursi in un momento differito rispetto all'entrata in vigore, cioè a decorrere dal 1o gennaio 2007. Ciò non esime, peraltro, dal rilevare, in termini critici, la previsione dell'articolo 1, comma 1, destinato a produrre i suoi effetti normativi a seguito delle determinazioni del direttore dell'Agenzia delle dogane, la cui adozione è prevista entro ben dodici mesi dalla data di entrata in vigore del decreto. Segnala, inoltre l'assenza, ormai consueta, delle relazioni sull'analisi tecnico-normativa (ATN), e sull'analisi di impatto della regolamentazione (AIR).
Per quanto concerne le specifiche competenze del Comitato per la legislazione, a suo avviso, l'aspetto che appare maggiormente degno di essere evidenziato è costituito dall'evidente mancanza di un'attenzione prioritaria alle esigenze di coordinamento con la vigente disciplina e di una conseguente attività rivolta in tal senso. Sono infatti numerosi i casi in cui il legislatore interviene su specifici aspetti previsti da norme anteriori, senza modificarle testualmente, ovvero senza coordinare la nuova disciplina con il tessuto normativo in cui essa si inserisce. Tali circostanze saranno indicate analiticamente nella proposta di parere che intende sottoporre all'attenzione del Comitato.
Rileva anche come, in taluni casi, sarebbe sufficiente disporre l'esplicita abrogazione di leggi, i cui effetti sono totalmente eliminati (ad esempio, l'articolo 36, comma 4 e l'articolo 42, comma 1, primo periodo, sopprimono alcuni organismi, senza procedere all'abrogazione delle disposizioni relative) mentre, in altri casi, andrebbe invece studiata una forma di coordinamento, sia di carattere contenutistico, sia di carattere tecnico, affinché siano evitati interventi frammentari in settori nei quali vi è già stata un'azione di riordino normativo. Richiama l'attenzione, in tal senso, sull'articolo 5, comma 6 (che rivaluta il moltiplicatore previsto dal


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comma 5 dell'articolo 52 del testo unico delle disposizioni concernenti l'imposta di registro n. 131 del 1986), in quanto esso, non modificando direttamente il predetto testo unico, determina il venir meno dell'unitarietà della disciplina realizzata con l'operazione di riordino normativo che ha dato vita al medesimo. Caso più grave è invece la previsione dell'articolo 12, comma 4, lettera a), che richiama il decreto del Presidente della Repubblica n. 136 del 1975, abrogato dall'articolo 214 del decreto legislativo 24 febbraio 1998 n. 58 (recante il testo unico delle disposizioni in materia di intermediazione finanziaria, ai sensi degli articoli 8 e 21 della legge 6 febbraio 1996, n. 52).
Desidera, infine, soffermarsi sull'articolo 24, che autorizza il Governo a procedere, con regolamenti di delegificazione adottati ai sensi dell'articolo 17, comma 2, della legge n. 400/1988, al riordino ed alla semplificazione della disciplina in materia di contributi e provvidenze per le imprese editrici di quotidiani e periodici.
La norma che reca l'autorizzazione alla delegificazione, risponde sicuramente ad una finalità positiva. Si tratta, infatti, di un'opera quanto mai opportuna, atteso che, senza entrare nel merito della disciplina, la disciplina in questione appare lontana da parametri accettabili di qualità legislativa: la materia dell'editoria, di cui ha avuto occasione di interessarsi recentemente anche per ragioni scientifiche, risulta regolata, infatti, da norme interpretative ed attuative inserite in testi legislativi diversi e stratificati nel tempo, la cui lettura e ricostruzione appare tutt'altro che agevole.
Tuttavia, rispetto alla disciplina dettata dal citato articolo 17, comma 2, della legge n. 400/1988, per i regolamenti di delegificazione, non può non rilevare come, innanzitutto, la disposizione in esame non individui le norme da abrogare contestualmente all'entrata in vigore delle norme regolamentari. Inoltre essa demanda ai regolamenti anche il «coordinamento formale del testo delle disposizioni vigenti, apportando le modifiche necessarie per garantire la coerenza logica e sistematica», affidando così ad una fonte secondaria, un compito di coordinamento formale che riguarderebbe anche fonti legislative, con la conseguenza di creare un intarsio di difficile lettura tra norme primarie e secondarie. Con riferimento a tale disposizione non ignora, peraltro, la questione più generale ad essa sottesa e cioè quella relativa all'inserimento di norme di delegificazione in decreti-legge, per le quali ricorda, tuttavia, che non è rinvenibile alcun limite espresso, analogo a quello posto dall'articolo 15 della citata legge n. 400 del 1988 in relazione all'inserimento di deleghe legislative. Quello che è certo è che - ove si intenda procedere alla delegificazione di una materia, peraltro estremamente rilevante - occorre adottare la procedura e i criteri statuiti dall'articolo 17, comma 2, della medesima legge n. 400.

Gaspare GIUDICE, riservandosi di intervenire nel merito della proposta di parere una volta che essa sia presentata al Comitato, ringrazia il relatore per l'ampia e puntuale relazione, da cui emerge come il provvedimento sia complesso e presti il fianco a numerosi rilievi critici. Non può peraltro esimersi dall'evidenziare come l'iter di un provvedimento di così vasta portata, e che determina anche la sottrazione al Parlamento di spazi di intervento normativo su certe materie, nasca viziato dalla mancata presentazione, da parte del Governo, delle relazioni sull'analisi tecnico-normativa e sull'analisi di impatto della regolamentazione. Questa circostanza testimonia una disattenzione per le indicazioni del Comitato per la legislazione e per le sue finalità istituzionali, che si palesa anche con l'abituale assenza del rappresentante del Governo alle sue riunioni. Auspica, in tal senso, che le iniziative preannunciate dal presidente Russo consentano un'opera di sensibilizzazione dei membri dell'Esecutivo.

Dopo che Franco RUSSO, presidente, comunica di aver già provveduto ad informare la Presidenza della Camera del


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l'intenzione di procedere all'audizione di esponenti del Governo, che si augura possa avvenire in tempi rapidi, Gaspare GIUDICE precisa che le sue considerazioni non derivano da alcuna finalità ostruzionistica o strumentale - che, anzi, a suo avviso, non dovrebbero mai trovare spazio in un organo a composizione paritetica - quanto piuttosto dalla volontà di supportare e coadiuvare l'impegno profuso in tutte le sedi dal presidente Russo per assicurare l'efficace azione di quest'organo nel perseguimento dei suoi fondamentali obiettivi di miglioramento della qualità complessiva della legislazione.

La seduta termina alle 15.05.