Commissioni Riunite XI e XII - Resoconto di mercoledý 11 luglio 2007


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SEDE REFERENTE

Mercoledì 11 luglio 2007. - Presidenza del presidente della XI Commissione Gianni PAGLIARINI. - Interviene il sottosegretario di Stato per la salute Giampaolo Patta.

La seduta comincia alle 15.30.

Norme in materia di tutela della salute e della sicurezza sui luoghi di lavoro.
C. 2636 Fabbri e C. 2849 Governo, approvato dal Senato.
(Seguito dell'esame e rinvio - Adozione del testo base).

Le Commissioni proseguono l'esame del provvedimento, rinviato, da ultimo, nella seduta del 10 luglio 2007.

Gloria BUFFO (SDpSE) dichiara che, in linea di principio, sarebbe disponibile a valutare la possibilità di apportare alcune modifiche al disegno di legge del Governo, anche alla luce di quanto emerso nel corso del dibattito; ritiene tuttavia che, in questo momento, debba prevalere l'esigenza di una rapida approvazione del provvedimento. Dopo aver ricordato le principali iniziative assunte dal Governo per contrastare il fenomeno degli infortuni sul lavoro, esprime un giudizio convintamene positivo sul disegno di legge in esame, che ha il merito di ampliare la platea dei lavoratori interessati, di predisporre un adeguato apparato sanzionatorio, di rafforzare le tutele per i rappresentanti dei lavoratori per la sicurezza, di agevolare la concertazione tripartita, di intervenire sul sistema di governo della formazione e di affrontare finalmente il tema dei contratti di appalto. Osserva quindi che la precarietà del lavoro rimane uno dei più gravi fattori di rischio in materia di infortuni sul lavoro. Conclusivamente, ritiene che il provvedimento in esame costituisca un importante tentativo di affrontare con decisione un problema drammaticamente urgente e auspica, pertanto, una rapida approvazione da parte della Camera.

Lucia CODURELLI (Ulivo) osserva che un intervento normativo volto a contrastare il fenomeno degli infortuni sul lavoro è particolarmente urgente e auspica, pertanto, che il provvedimento in esame sia approvato quanto più rapidamente possibile. Dichiara altresì di giudicare non


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eccessiva, ma anzi particolarmente opportuna e doverosa, l'enfasi dei mezzi di informazione sugli incidenti nei luoghi di lavoro. Per queste ragioni, si dichiara sorpresa delle critiche che l'opposizione rivolge al Governo e alla maggioranza, per l'accelerazione che questi cercano di imprimere all'esame del provvedimento in titolo. Il disegno di legge del Governo contribuirà certamente a rendere più coerente la disciplina in materia, in una situazione che, pur non essendo certamente di vuoto normativo, è contraddistinta da un'elevata frammentarietà. Sottolinea quindi l'importanza dell'apparato sanzionatorio approntato dal disegno di legge del Governo e ricorda, in conclusione, come proprio i soggetti che quotidianamente si confrontano con le problematiche relative alla sicurezza sul lavoro ritengono urgente la predisposizione di un testo unico in materia.

Amalia SCHIRRU (Ulivo) esprime un giudizio fortemente positivo sul disegno di legge del Governo, sottolineando in particolare l'importanza dell'introduzione di un adeguato sistema sanzionatorio. Auspica altresì che, in futuro, maggiore attenzione sia rivolta alle problematiche con cui il lavoratore deve confrontarsi al di fuori dei luoghi di lavoro, le quali spesso incidono profondamente sulla sua condizione lavorativa complessivamente considerata. Reputa altresì positivo che il disegno di legge del Governo intervenga specificamente sulla situazione dei lavoratori precari.

Paola PELINO (FI) osserva che nel dopoguerra, cioè nella prima metà degli anni Cinquanta, si registravano ogni anno oltre 3.000 morti per infortuni sul lavoro. Questo dato è stato registrato fino agli anni Settanta, mentre dal 1975 il fenomeno ha cominciato lentamente e progressivamente a decrescere, anche a seguito dell'introduzione dello Statuto dei lavoratori. Fa presente che il dato sugli infortuni sui luoghi di lavoro si è attestato intorno ai 2.000 morti per tutti gli anni Ottanta e Novanta (2400 nel 1990), fino a scendere, con decremento progressivo, nel decennio successivo, passando, secondo i dati dell'ultimo rapporto INAIL, dalle 1400 vittime sul lavoro nel 2000 alle 1206 nel 2005.
Oggi, quindi, si registrano meno vittime e conseguentemente meno drammi umani e sociali e minori costi economici per il Paese. Se, infatti, si fa il confronto con l'Europa, si vede che negli ultimi anni l'Italia si è collocata sotto le medie europee, quanto ad infortuni con assenza dal lavoro superiore a tre giorni e ad a infortuni indennizzati, mentre i casi mortali sono 2,8 ogni 100.000 occupati in Italia, a fronte dei 2,9 della media nell'area euro.
Ricorda che la creazione di un numero maggiore di posti di lavoro di migliore qualità costituisce un obiettivo individuato dal Consiglio europeo di Lisbona del marzo 2000, che ha aperto la strada a una nuova visione delle politiche del lavoro, spostando l'accento dalle politiche passive a quelle attive e indicando, non solo cifre da raggiungere, come per la maggiore occupazione, ma anche l'elemento fondamentale chiamato qualità del lavoro (more job and better job), che è il secondo pilastro della Strategia di Lisbona.
Fa presente che la salute e la sicurezza sono elementi essenziali della qualità del lavoro e rientrano tra gli indicatori adottati di recente anche dall'ultima comunicazione della Commissione europea, intitolata «Investire nella qualità». Ritiene che l'Italia, all'interno dell'Unione europea, possa presentare un bilancio positivo risultante dalla legge Biagi: una nuova conformazione del mercato del lavoro e la necessità di adeguare a tale nuova conformazione anche le forme di sicurezza, alla luce del terzo pilastro della Strategia di Lisbona che, rispetto alle politiche attive del lavoro, si può indicare con il neologismo flexicurity, cioè flessibilità connessa fortemente con la sicurezza.
In ogni caso, le cifre che oggi si registrano, soprattutto sul versante europeo, restano comunque alte, soprattutto in riferimento all'ingresso di nuovi Paesi, che su tale aspetto presentano un quadro difficile da accettare. Ritiene comunque che i dati incoraggiano verso lo sviluppo di


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una strategia più globale per la salute e la sicurezza sul luogo di lavoro, in quanto la qualità dell'occupazione consta di varie componenti solidali: tipo di qualifiche richieste per il posto di lavoro; livello di formazione dei lavoratori; natura del rapporto di lavoro; organizzazione del lavoro e dell'orario di lavoro.
Sottolinea che, se non si affrontano direttamente tali temi, è difficile svolgere e declinare quella promozione della salute sul luogo di lavoro che deve essere affrontata nel quadro dell'evoluzione generale delle attività economiche (più servizi rispetto al passato), delle forme di occupazione maggiormente diversificate della popolazione attiva (che oggi è cambiata, con un maggior numero di donne che partecipano al mercato del lavoro, ma anche di lavoratori anziani) e della società in generale, maggiormente variegata, ma sempre più contraddistinta dall'esclusione sociale, che va combattuta, come ci chiede anche l'Unione europea.
Ritiene che un'organizzazione e un ambiente di lavoro sani e sicuri sono peraltro fattori che migliorano le prestazioni dell'economia e delle imprese. In effetti, le relazioni tra la salute sul luogo del lavoro e la competitività sono più complesse della semplice questione di costi legati al rispetto delle norme. La «non qualità» del lavoro si traduce in una perdita di capacità produttiva per l'economia in spese per indennizzi e prestazioni, il cui finanziamento pesa, in larga misura, sulle imprese.
Al di là, quindi, dei drammi di natura umana, si tratta di uno spreco di risorse nel contesto dell'invecchiamento strutturale della popolazione attiva. A livello dell'impresa , la «non qualità « si traduce in un degrado della sua immagine nei confronti del mondo esterno, e quindi dei dipendenti, dei clienti, dei consumatori, e più in generale del pubblico, sempre più sensibile ai temi legati alla sicurezza.
Alla luce di tali considerazioni, reputa che sul tema della sicurezza sul luogo di lavoro si gioca una delle sfide della responsabilità sociale delle imprese nei confronti dei propri stakeholder. Un ambiente di lavoro sano consente, inoltre, di affermare l'immagine di prodotti o di servizi di qualità e il suo miglioramento dipende da una strategia globale di «gestione della qualità» e di responsabilità sociale che apporta benefici alle prestazioni, in modo particolare alla competitività.
L'economia della conoscenza che Lisbona considera il cuore di una nuova strategia economica e sociale, è contrassegnata da trasformazioni profonde che riguardano la società, l'occupazione e gli aspetti legati alla salute e alla sicurezza sul luogo di lavoro. Tali trasformazioni inducono ad assumerete un impostazione differente in merito alla politica da attuare in tale settore strategico, e talvolta ad individuare nuove priorità.
Osserva che il lavoro svolto nella passata legislatura ad iniziativa del Governo Berlusconi sia ancora molto valido. Le ragioni delle scelte sancite nel testo unico proposto nella passata legislatura mantengono la loro piena validità, in primo luogo in relazione all'esigenza di pervenire finalmente al coordinamento e alla semplificazione di un sistema normativo che si è sedimentato nell'arco di un cinquantennio e del quale si rende necessario assicurare l'operatività, a fronte di quella ineffettività che si è riscontrata soprattutto negli ultimi anni. Tale infettività è il problema principale da combattere e il legislatore è chiamato ad affrontare i motivi per cui si sono resi inefficaci le normative esistenti.
La disciplina vigente in materia di sicurezza del lavoro è stata infatti elaborata con riferimento alle imprese di grandi dimensioni e si fonda pertanto su un approccio prescrittivo supportato da adempimenti di carattere formale, con un elevato livello di burocratizzazione. Questa impostazione si è rivelata del tutto inefficace nei confronti delle piccole e medie imprese e, più in generale, di una realtà del sistema produttivo italiano caratterizzato da un forte decentramento, quando non di un vero e proprio policentrismo legato all'economia dei distretti.
Reputa necessario mutare la filosofia del sistema normativo in materia di sicurezza sul lavoro e dare vita ad un testo unico la cui effettività nei confronti della


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piccola impresa sia garanzia di effettività anche nei confronti dell'impresa di grandi dimensioni che si deve connotare, in primo luogo, per certezza e semplicità della norma, come presupposto vitale per la sua applicabilità. A tal fine, reputa essenziale l'adozione di un approccio sostanzialistico e per obiettivi, oltre le forme e i formalismi, con alcune caratteristiche specifiche. In primo luogo, occorre prevedere che le funzioni pubbliche nel campo della sicurezza sul lavoro possano essere svolte con il concorso delle parti sociali, in un rapporto fondato sul principio di sussidiarietà, anche traendo spunto dalle positive esperienze di bilateralità realizzate con grande successo nel settore dell'edilizia e dell'artigianato. D'altra parte, ritiene innegabile che un vero ed effettivo incentivo alla bilateralità presuppone che, laddove essa si affermi, si realizzi una proporzionale riduzione degli adempimenti e dei controlli.
Un altro problema al quale ritiene necessario trovare una positiva soluzione nel testo unico riguarda l'esigenza di individuare modalità operative condivise con le Regioni per superare le ambiguità della disciplina costituzionale che ha alimentato a dismisura il contenzioso presso la Corte costituzionale.
Esprime giudizio negativo sul disegno di legge del Governo, ritenendo che esso produca aumento delle burocrazie e rigidità, contribuendo a far perdere di vista la sostanziale efficacia di una normativa che dovrebbe guardare meglio al sistema economico italiano, così frammentato. Ritiene che l'obiettivo di una migliore sicurezza sui luoghi di lavoro non potrà essere ottenuto con un approccio solo formale e ideologico, grazie al quale il lavoratore finirà per essere sempre meno protetto.

Lalla TRUPIA (SDpSE) osserva che l'urgenza del provvedimento in esame non deriva solo dai frequenti, opportuni richiami del Presidente della Repubblica, ma anche dalla regressione culturale sui temi del lavoro che, a suo avviso, è sottesa al fenomeno degli infortuni. Auspica pertanto un rapido esame del provvedimento in titolo, anche al fine di ridurre il divario che, in quest'ambito, ci separa dal resto dell'Europa. Ritiene che il provvedimento in esame sia destinato ad incidere profondamente sulla cultura del Paese, e, al riguardo, evidenzia come gli infortuni sul lavoro siano anche il prodotto del ricorso al «lavoro nero» e dell'indebolimento delle organizzazioni sindacali; apprezza pertanto, a quest'ultimo riguardo, l'azione del Governo volta a rilanciare il confronto con le parti sociali. Osserva quindi che il disegno di legge del Governo, pur essendo certamente migliorabile, ha il merito di ristabilire il nesso, anche culturale, tra il ruolo sociale delle imprese e la dignità del lavoro e presenta vari aspetti innovativi, tra cui: una giusta considerazione del ruolo spettante alle regioni; la revisione dei meccanismi di assegnazione degli appalti, superando il principio del massimo ribasso come unico criterio per la scelta del contraente; l'introduzione di sanzioni particolarmente incisive, come la sospensione dell'attività e l'interdizione dei rapporti con le pubbliche amministrazioni. È altresì positivo che il disegno di legge del Governo consenta all'INAIL, ove ricorrano date condizioni, di costituirsi parte civile in tempi rapidi. In proposito, osserva che la proposta di legge n. 1232, attualmente all'esame della XII Commissione, prevede di destinare alla sanità nel mezzogiorno fondi inutilizzati dell'INAIL, che, a suo avviso, potrebbero essere destinate alle finalità proprie del provvedimento in esame.

Stefania PRESTIGIACOMO (FI) sottolinea l'importanza di un intervento normativo in tema di salute e di sicurezza sui luoghi di lavoro, alla luce del numero crescente di morti bianche e della stratificazione normativa realizzatasi in tale ambito, la quale ingenera confusione in sede di applicazione. Ricorda che anche il precedente Governo aveva predisposto uno schema di testo unico in materia di tutela della salute e della sicurezza sui luoghi di lavoro, al fine di operare una razionalizzazione dell'impianto normativo in materia. Ricorda altresì che su quello schema


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di testo unico si registrò una forte ostilità delle regioni, non comprensibile vista la difficoltà di ipotizzare diversi interventi normativi in tale ambito nelle diverse regioni. A sostengo dell'importanza di un intervento normativo nel settore della sicurezza sui luoghi di lavoro, richiama l'intervento del Presidente della Repubblica in merito. Con riferimento alla proposta di legge C. 2636 Fabbri, sottolinea come essa riproponga il testo dello schema di testo unico sopra richiamato. Si dichiara consapevole della differente struttura della proposta di legge C. 2636 rispetto a quella del disegno di legge del Governo, recante una delega al Governo. Pur riconoscendo la presenza di alcuni punti in comune tra i due provvedimenti, esprime perplessità sul testo presentato dal Governo. Ritiene infatti più opportuno un intervento che incida sulla formazione e sulla prevenzione rispetto ad un intervento che abbia carattere più repressivo. Ritiene poi che nel disegno di legge presentato dal Governo non vi sia sufficiente attenzione al tema della sicurezza sui luoghi di lavoro in specifici settori come quello dell'artigianato. Analogamente non registra sufficiente attenzione, nello stesso disegno di legge del Governo, al tema della bilateralità.
Fa quindi presente come il contrasto non riguardi il merito ma le modalità di intervento, ritenendo che il ricorso ad una maggiore repressione non garantisca comunque una migliore sicurezza dei lavoratori. Preannunciando la presentazione da parte del proprio gruppo di emendamenti al disegno di legge del Governo che verosimilmente verrà adottato come testo base, richiama l'attenzione sul fatto che il rappresentante del Governo è giunto da poco in Commissione. Dichiarando l'intenzione di fornire un contributo serio alla discussione in esame, auspica che le forze politiche di maggioranza si manifestino disponibili a prendere in considerazione le proposte emendative, finalizzate esclusivamente a migliorare il testo. In caso di assenza di tale disponibilità, si riserva, a nome del gruppo, di decidere la posizione da assumere in sede di votazione.

Gianni PAGLIARINI, presidente, ricorda che nella riunione congiunta degli uffici di presidenza integrati dai rappresentanti di gruppo delle due Commissioni, svoltasi nella giornata di ieri, era stato convenuto di procedere nella seduta odierna all'adozione del testo base.

Lorenzo BODEGA (LNP) dichiara di condividere le finalità del provvedimento in esame e precisa che, da parte del suo gruppo, non vi è la volontà di ritardarne l'approvazione. Occorre però ricordare gli effetti prodotti dalla normativa vigente, che talvolta richiede adempimenti irragionevoli o di carattere solo formale e burocratico. Giudica altresì poco comprensibile e, comunque, non condivisibile, l'accelerazione che maggioranza e Governo sembrano voler imprimere all'esame del provvedimento in titolo. Più in particolare, segnala il rischio che il credito d'imposta di cui all'articolo 10 del disegno di legge del Governo finisca per favorire abusi da parte dei datori di lavori, ad esempio attraverso false fatturazioni. Rileva infine che l'INAIL dispone di risorse anche ingenti, che spesso vengono destinate a finalità ultronee rispetto ai compiti dell'istituto: in proposito, ritiene sarebbe utile che le Commissioni procedessero ad audizioni di rappresentanti dell'INAIL.

Il sottosegretario Giampaolo PATTA riassume le direttrici fondamentali dell'azione di governo in materia di sicurezza sul lavoro, a cominciare dal riordino normativo affidato al disegno di legge in titolo, che, come è noto, è stato notevolmente arricchito nel corso dell'esame da parte del Senato. Un altro aspetto essenziale è costituito dall'intesa raggiunta con le regioni per l'adeguamento delle strutture regionali a tutela della sicurezza sui luoghi di lavoro. A questi interventi si aggiunge una serie di iniziative puntuali, volte ad elevare i livelli di sicurezza in particolari contesti lavorativi, quali ad esempio i porti di Genova e Napoli. Desidera quindi ringraziare tutti i gruppi per i contributi forniti nel corso del dibattito, ritenendo che l'indicazione più importante


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sia quella relativa all'insufficienza di un approccio esclusivamente repressivo e sanzionatorio. Al riguardo, osserva che il disegno di legge del Governo conferisce un ruolo significativo alla cosiddetta «bilateralità» e introduce politiche premiali, quali il credito d'imposta cui ha fatto riferimento il deputato Bodega, le quali, pur prestandosi sicuramente ad abusi, sono, a suo avviso, di fondamentale importanza. Dopo aver rilevato che il disegno di legge del Governo attinge anche alle risorse dell'INAIL, osserva che esso non mette in discussione la filosofia complessiva del decreto legislativo n. 626 del 1994, ma estende le garanzie a tutti i lavoratori e interviene finalmente sui contratti di appalto. Esso dedica poi particolare attenzione ai problemi specifici delle piccole imprese. Quanto ai rilievi critici mossi da alcune associazioni datoriali, e in particolare da Confindustria, con riferimento soprattutto all'apparato sanzionatorio, fa presente che il Ministero della giustizia ha vigilato attentamente sulla coerenza delle norme di carattere penale contenute nel disegno di legge del Governo. Desidera infine sottolineare l'atteggiamento particolarmente costruttivo tenuto dall'opposizione nel corso dell'esame presso il Senato.

Augusto ROCCHI (RC-SE), relatore per la XI Commissione, sottolinea i toni comunque positivi del dibattito svolto, da cui è emersa l'urgenza di un intervento normativo in materia di tutela della salute e di sicurezza sui luoghi di lavoro. Precisa che il disegno di legge del Governo, mentre reca all'articolo 1 una delega con indicazione di principi e criteri direttivi che si svilupperanno e troveranno attuazione in sede di decreto legislativo, gli articoli successivi hanno un valore immediatamente prescrittivo e costituiscono il risultato di un lungo lavoro parlamentare svolto presso il Senato. Sottolinea come il disegno di legge del Governo sia stato infatti arricchito in modo significativo presso l'altro ramo del Parlamento grazie ad un lavoro unitario, comunque necessario per rendere efficace la tutela della salute e della sicurezza sui luoghi di lavoro. Alla luce di tali considerazioni, propone, anche a nome del relatore per la XII Commissione, di adottare come testo base per il prosieguo dell'esame il disegno di legge del governo n. 2849, approvato dal Senato.

Nessun altro chiedendo di intervenire, la Commissione approva la proposta dei relatori di adottare come testo base il disegno di legge del governo C. 2849, approvato dal Senato.

Gianni PAGLIARINI, presidente, fa presente che, come convenuto nella riunione congiunta degli uffici di presidenza integrati dai rappresentanti di gruppo delle due Commissioni, svoltosi nella seduta di ieri, il termine per la presentazione di emendamenti al disegno di legge C. 2849, approvato dal Senato e adottato come testo base, è fissato alle ore 18 di domani, giovedì 12 luglio 2007.

La seduta termina alle 16.40.