Martedì 18 settembre 2007. - Presidenza del presidente della IV Commissione Roberta PINOTTI. - Intervengono il viceministro degli affari esteri, Ugo Intini, e il sottosegretario di Stato per la difesa, Emidio Casula.
La seduta comincia alle 12.20.
Legge quadro sulla partecipazione italiana a missioni umanitarie e internazionali.
Le Commissioni riunite proseguono l'esame dei provvedimenti in titolo, rinviato nella seduta del 12 luglio 2007.
Roberta PINOTTI, presidente, avverte che è stata assegnata alle Commissioni riunite III (Affari esteri) e IV (Difesa), in sede referente, la proposta di legge C. 2897 Deiana che, vertendo su materia identica a quella oggetto della proposta di legge C. 2752, si intende ad essa abbinata.
Francesco Saverio GAROFANI (Ulivo), relatore per la IV Commissione, anche a nome del relatore per la III Commissione, rileva che la proposta di legge C. 2897 Deiana è incentrata sui seguenti profili: la disciplina della procedura di autorizzazione delle operazioni e missioni internazionali nonché dei soggetti che possono prendervi parte (articoli 1 e 2), la definizione della disciplina a cui tali soggetti sono sottoposti nello svolgimento delle missioni (articolo 3), l'istituzione di un Comitato parlamentare di controllo (articolo 4), la copertura finanziaria degli oneri derivanti dalle operazioni e missioni internazionali (articolo 5) e l'entrata in vigore del provvedimento (articolo 6).
di assistenza umanitaria, mentre tutte le altre fattispecie vengono ricondotte sotto la qualificazione di «operazioni internazionali». In secondo luogo, rileva che non viene disciplinato l'iter procedurale che conduce all'autorizzazione legislativa delle operazioni e delle missioni internazionali. In terzo luogo, osserva come la partecipazione a tali missioni non riguardi soltanto le Forze armate e le Forze di polizia, ma anche non meglio precisati «altri organi dello Stato».
Al riguardo, osserva che l'elencazione delle operazioni internazionali autorizzabili con legge non appare esaustiva, in quanto in essa non sembrano incluse le operazioni che si svolgono nell'ambito di organizzazioni internazionali diverse dalle Nazioni Unite a cui l'Italia aderisce ai sensi dell'articolo 11 della Costituzione, come ad esempio la NATO.
ristretto di quello individuato dall'articolo 1, in quanto in esso non si fa riferimento agli altri «organi dello Stato».
dalla data di entrata in vigore della medesima legge». Ciò significa che, fino a quando non sia decorso l'intero periodo per il quale l'autorizzazione a ciascuna missione è stata concessa (che non risulta mai superiore all'anno), continua ad applicarsi la disciplina vigente.
Il viceministro Ugo INTINI, rinviando alle successive fasi del dibattito le considerazioni sui contenuti specifici delle due proposte di legge in esame, osserva, in via generale, che la partecipazione italiana alle principali operazioni umanitarie o di sostegno alla pace si è consolidata nel tempo, affermando un impegno del sistema Paese nella sua interezza. Questo richiede di migliorare il rapporto di sinergia tra tutte le componenti di tale sistema che, a vario titolo e ciascuna mettendo a disposizioni specifiche competenze e abilità, contribuiscono allo sforzo umanitario di stabilizzazione e di sicurezza in territori spesso contrassegnati da povertà, insicurezza e illegalità. Ciò premesso, le operazioni umanitarie o di sostegno alla pace, pur nella loro eterogeneità, sono spesso accomunate dalla presenza contestuale di tre elementi: difesa, diplomazia e sviluppo. Sottolinea che sarebbe gravoso avviare azioni di assistenza umanitaria, ricostruzione e sviluppo senza che siano garantite le basilari condizioni di sicurezza, né d'altra parte si può aspirare ad una sicurezza duratura senza aver creato i presupposti per una stabilizzazione istituzionale, politica ed economica dell'area in cui si opera. Va tuttavia tenuto conto che alcune missioni presentano particolari aspetti, quali ad esempio le sempre più rilevanti missioni PESD, caratterizzate dalla prevalente componente civile. Segnala che tali missioni hanno tempi e modalità difficili da ricomprendere nelle fattispecie previste dalle proposte di legge in esame. Considerando la crescente rilevanza e complessività delle operazioni umanitarie o di sostegno alla pace, condivide l'opportunità di definire un quadro legislativo capace di sviluppare e chiarire anche alcune connesse tematiche. Per quanto concerne eventuali proposte di integrazione, segnala che sussiste la massima disponibilità a discutere nel corso dell'iter parlamentare eventuali perfezionamenti del testo normativo, in particolare in materia di rafforzamento delle funzioni di indirizzo e di coordinamento da parte dell'Esecutivo, sia nella fase di pianificazione che in quelle di primo approntamento, gestione, monitoraggio e valutazione delle missioni di pace. Ferme restando le specifiche competenze e responsabilità istituzionali di ciascun dicastero, ritiene opportuno proporre l'istituzione di una sorta di «cellula permanente italiana per le operazioni umanitarie di sostegno alla pace», composta di rappresentanti delle differenti amministrazioni dello stato e dai principali soggetti istituzionali, che possa fungere da nucleo di coordinamento e impulso durante l'intero ciclo di vita di una missione, assicurando nel contempo la coerenza delle attività di linee guida di politica estera del Paese. Ciò potrebbe consentire con congruo anticipo l'indentificazione delle risorse umane sia civili che militari da impegnare nei territori ove si svolgono le operazioni, e il loro efficace e sinergico impegno, con particolare riferimento ai rapporti di cooperazione civile-militare. Si potrebbe anche suggerire di individuare norme tali da ottenere il reperimento di risorse finanziarie per specifiche attività di stabilizzazione, ossia attività per la loro natura diverse da quelle esclusivamente militari, o da quelle umanitarie o di sviluppo. In conclusione, conferma la disponibilità del Governo a collaborare con le Commissioni sulle delicate questioni che saranno trattate nel corso di un iter di esame, che si preannuncia articolato e proficuo.
Il sottosegretario Emidio CASULA, nel condividere pienamente i contenuti della proposta di legge C. 2752 Pinotti, si associa alle osservazioni dei relatori sulla proposta C. 2897 Deiana. In particolare, per quanto riguarda le competenze del Comitato parlamentare di cui all'articolo 4 della proposta di legge Deiana, da un lato, sottolinea il rischio di sovrapposizione rispetto alle competenze delle Commissioni Esteri
e Difesa di Camera e Senato, dall'altro, segnala che informazioni classificate relative alle missioni internazionali potrebbero coinvolgere non solo profili attinenti alle responsabilità dello Stato italiano, ma anche a quelli concernenti le responsabilità di altri Stati.
Roberta PINOTTI, presidente, sottolinea come le finalità dei provvedimenti in esame siano condivisi dal Governo, ferma restando la possibilità di apportare alcuni aggiustamenti, sulla base degli elementi che emergeranno nel corso del dibattito. Ritiene per altro che il Governo abbia fornito nella seduta odierna alcuni interessanti spunti di riflessione che potrebbero essere utilizzati ai fini della redazione di un testo ampiamente condiviso.
Andrea PAPINI (Ulivo), nel sottolineare come la proposta di legge Deiana non individui le finalità del Comitato parlamentare di cui all'articolo 4, si riserva di esprimere una valutazione su tale organismo nel momento in cui le predette finalità saranno esplicitate.
Sabina SINISCALCHI (RC-SE), osserva che le proposte di legge in esame rispondono all'esigenza diffusa di un quadro legislativo coerente e stabile su una materia complessa, come quella della partecipazione dell'Italia alla missioni umanitarie e internazionali. Di conseguenza, il lavoro, anche di tipo istruttorio, che le Commissioni si accingono a svolgere, è significativo anche perché contribuirà a portare chiarezza in un settore assai delicato. Osserva che la materia, che i due provvedimenti si propongono di disciplinare, è in continua evoluzione e che significativi elementi per la riflessione delle Commissioni potrebbero derivare dal rapporto, redatto dallo Study Group on Security Capabilitities e commissionato da Javier Solana, in cui si segnalano aspetti che ogni missione all'estero dovrebbe contemplare, quali il principio del primato del diritto, il multilateralismo, il mantenimento di un costante rapporto con le popolazioni civili o il focus regionale. A suo avviso, il rapporto costituisce un'opportunità per svolgere ulteriori approfondimenti, in particolare per quanto concerne il ruolo delle popolazioni civili, che lo studio considera essenziale per il successo di ogni missione.
Roberta PINOTTI, presidente, nessun altro chiedendo di intervenire, rinvia quindi il seguito dell'esame ad altra seduta.
La seduta termina alle 12.45.
Nel Bollettino delle Giunte e delle Commissioni parlamentari n. 213 del 25 luglio 2007, a pagina 13, prima colonna, tredicesima riga, sostituire le parole da: «anche» fino a: «circuito chiuso», con le seguenti: «oltre che mediante l'attivazione di impianti audiovisivi a circuito chiuso, anche attraverso la trasmissione televisiva sul canale satellitare della Camera dei deputati.».
C. 2752 Pinotti e C. 2897 Deiana.
(Seguito dell'esame e rinvio - Abbinamento della proposta di legge C. 2897).
Per quanto riguarda il primo profilo, l'articolo 1 stabilisce che la partecipazione delle Forze armate e di polizia ad ordinamento militare e civile, nonché di altri organi dello Stato, a operazioni internazionali di mantenimento o di imposizione della pace, nonché a missioni internazionali di assistenza umanitaria, è autorizzata con legge.
Osserva, in primo luogo, che la presente proposta di legge qualifica come «missioni internazionali» le sole missioni
Sempre con riguardo al primo profilo, l'articolo 2 specifica quali operazioni e missioni internazionali possono essere autorizzate con legge, in conformità con l'articolo 11 della Costituzione.
Per quanto riguarda le operazioni internazionali, il citato articolo prevede che possano essere autorizzate:
le operazioni internazionali finalizzate al mantenimento o al ristabilimento della pace ai sensi del capitolo VII dello Statuto delle Nazioni Unite, qualora sia istituita una Forza internazionale sotto diretta responsabilità e comando dell'Organizzazione delle nazioni Unite (lettera a));
le operazioni internazionali finalizzate al regolamento pacifico dei contrasti ai sensi del capitolo VI del citato Statuto delle Nazioni Unite (lettera b)).
le operazioni internazionali di imposizione, di mantenimento o di consolidamento della pace autorizzate dal Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite e deliberate dall'Unione europea (lettera c)).
Per quanto riguarda le missioni internazionali, l'articolo 2 qualifica come tali le missioni di soccorso e di assistenza per calamità naturali o per gravi crisi di carattere umanitario che prevedono l'uso della forza esclusivamente per autodifesa e che sono autorizzate dai Governi degli Stati interessati (lettera d)).
In proposito, rileva che, sebbene l'articolo 2 preveda che le operazioni e le missioni autorizzate si collochino al di fuori dei casi previsti dall'articolo 87 della Costituzione, è da ritenere che tale riferimento risulti erroneo, probabilmente a causa di un refuso, dal momento che il citato articolo si riferisce alle attribuzioni del Presidente della Repubblica, il quale, ai sensi del nono comma, ha il Comando delle Forze armate, presiede il Consiglio supremo di difesa e dichiara lo stato di guerra deliberato dalle Camere. Il riferimento normativo più pertinente sembra, quindi, l'articolo 78 della Costituzione secondo cui «Le Camere deliberano lo stato di guerra e conferiscono al Governo i poteri necessari». Ciò significa che le operazioni internazionali a cui si riferisce l'articolo 2 della proposta di legge in esame sono ulteriori rispetto a quelle derivanti dal citato articolo 78 della Costituzione.
Sottolinea che questa elencazione, per altro, essendo stabilita con norma di rango legislativo, non dovrebbe impedire l'adozione di successivi atti normativi del medesimo rango, con cui si addivenga all'autorizzazione di missioni non rientranti nelle categorie ivi contemplate.
Per quanto riguarda il secondo profilo, l'articolo 3 dispone che le Forze armate e le Forze di polizia, nello svolgimento delle missioni autorizzate, sono soggette all'osservanza delle norme e dei principi del diritto dei conflitti armati, derivanti dal diritto internazionale generale e dalle Convenzioni internazionali di cui l'Italia è parte, anche quando i contingenti nazionali siano sottoposti a comando internazionale o di altro Stato.
In proposito, osserva che l'ambito soggettivo di riferimento della disposizione in esame, probabilmente a causa di un difetto di coordinamento del testo, è più
Per quanto riguarda il terzo profilo, l'articolo 4 istituisce un Comitato parlamentare di controllo sulle operazioni internazionali di cui alle lettere a), b) e c) dell'articolo 2, quindi con la sola esclusione delle missioni internazionali di assistenza umanitaria.
A tale Comitato, composto da sei deputati e sei senatori nominati dai Presidenti di Camera e Senato secondo il principio di proporzionalità, il Governo fornisce elementi di conoscenza e valutazione, anche classificati, in ordine alla preparazione, alle regole di ingaggio, ai compiti ed allo svolgimento delle operazioni autorizzate.
Naturalmente, i membri del Comitato sono tenuti al segreto per quanto concerne la conoscenza di elementi coperti da classifica di segretezza.
Non viene invece prevista un'apposita disciplina, come accade di regola per la istituzione di analoghi organismi bicamerali di controllo, in relazione alle modalità di ripartizione delle spese derivanti dall'Organismo tra Camera e Senato nonché al regime degli obblighi e delle responsabilità del personale addetto alla segreteria del Comitato stesso.
Ciò premesso, osserva che la disciplina del Comitato potrebbe interferire con quella di altri organismi già previsti dalla legislazione vigente e dai regolamenti parlamentari.
Per quanto riguarda la legislazione vigente, rileva che la disciplina del Comitato potrebbe interferire con quella prevista dalla legge 3 agosto 2007, n. 124, recante Sistema di informazione per la sicurezza della Repubblica e nuova disciplina del segreto, che all'articolo 30 ha istituito il Comitato parlamentare per la sicurezza della Repubblica. Tale interferenza potrebbe verificarsi ove l'attività di controllo esercitata - anche attraverso l'acquisizione di informazioni classificate - da parte del Comitato istituito dalla presente proposta di legge, risultasse funzionale all'esercizio di un sindacato sulle attività degli organismi di intelligence, che invece dovrebbe spettare al Comitato di cui all'articolo 30 della legge n. 124 del 2007.
Per quanto concerne i regolamenti parlamentari, osserva invece che, poiché le procedure conoscitive concernenti i compiti e le modalità di svolgimento delle operazioni e missioni internazionali rientrano nella competenza delle Commissioni Esteri e Difesa di Camera e Senato, l'attribuzione di tali compiti anche al Comitato parlamentare di controllo di cui all'articolo 4 comporterebbe un'evidente sovrapposizione di funzioni tra i due organismi.
Per quanto riguarda il quarto profilo, osserva che anche l'articolo 5 della presente proposta di legge Deiana, al pari dell'articolo 3 della proposta di legge C. 2752 Pinotti, prevede l'istituzione di un fondo, nell'ambito dello stato di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze, destinato alla copertura degli oneri derivanti dalle operazioni e missioni internazionali, la cui dotazione è stabilita annualmente dalla legge finanziaria.
Inoltre, il comma 3 del medesimo articolo analogamente all'articolo 2, comma 4, della proposta Pinotti, dispone la cadenza annuale del rinnovo dell'autorizzazione delle operazioni e missioni internazionali, fatto salvo il caso in cui la missione abbia durata inferiore a dodici mesi.
Innovativa, rispetto alla proposta Pinotti, è invece la norma recata al comma 2 del predetto articolo che prevede la trasmissione, con cadenza semestrale, di una relazione del Governo al Parlamento sulle spese sostenute per le missioni.
Per quanto attiene al quinto ed ultimo profilo, l'articolo 6 prevede che la legge entri in vigore il giorno successivo a quello della sua pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale, senza per altro disporre alcuna forma di coordinamento con la disciplina vigente.
Al contrario, invece, proprio in vista di tale coordinamento, la proposta di legge C. 2752 Pinotti, all'articolo 1, comma 1, prevede che le relative disposizioni si applichino «alle missioni autorizzate o prorogate ai sensi dell'articolo 2 a decorrere
Per quanto riguarda le perplessità sollevate dal collega Papini, rileva che il Comitato previsto dalla proposta di legge C. 2897 affronta il nodo del controllo parlamentare sugli esiti delle missioni anche alla luce delle esperienze maturate in Iraq e Afghanistan, che hanno imposto una nuova riflessione sull'impatto sulle popolazioni civili e sull'ambiente. Sottolinea che il Comitato in questione si porrebbe come essenziale punto d'osservazione indipendente e democratico. A suo parere, occorrerebbe altresì valutare l'opportunità di istituire una sorta di «consigliere umanitario», analogo al difensore civico menzionato nell'ordine del giorno n. 9/2193/2, presentato dalla collega De Zulueta in occasione dell'esame del disegno di legge di conversione del decreto-legge n. 4 del 2007. Si tratterebbe di un'autorità civile messa a disposizione della popolazione locale per le questioni inerenti i diritti umani, considerato che in alcuni casi (ad esempio Kosovo e Somalia) i civili sono stati vittime non solo dei combattimenti ma anche di abusi perpetrati dalle forze militari delle missioni multilaterali.