IV Commissione - Resoconto di giovedý 22 novembre 2007


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SEDE CONSULTIVA

Giovedì 22 novembre 2007. - Presidenza del presidente Roberta PINOTTI. - Interviene il sottosegretario di Stato per la difesa, Giovanni Lorenzo Forcieri.

La seduta comincia alle 9.05.

Legge finanziaria per l'anno 2008.
C. 3256 Governo, approvato dal Senato.

Bilancio dello Stato dello Stato per l'anno 2007 e bilancio pluriennale per il triennio 2008-2010.
C. 3257 Governo, approvato dal Senato.

Tabella n. 12: Stato di previsione del Ministero della difesa.
(Relazione alla V Commissione).
(Seguito dell'esame congiunto e rinvio).

La Commissione prosegue l'esame congiunto dei provvedimenti in oggetto, rinviato nella seduta del 21 novembre 2007.

Severino GALANTE (Com.It) osserva che, fino ad oggi, la discussione che ogni anno si svolge sul Bilancio della Difesa e sugli articoli della Finanziaria ad esso collegati, risulta viziata dalla scarsa chiarezza della struttura del Bilancio delle spese militari, che rende difficile comprenderne la reale entità. Di conseguenza, a suo avviso, risulta complicato comprendere il reale peso della spesa militare italiana rispetto al PIL, stabilire confronti con gli altri principali paesi della NATO e della UE e soprattutto esercitare, da parte del Parlamento, il proprio compito istituzionale di controllo.
Le questioni principali, che sono da chiarire, sono le seguenti:
la dispersione della spesa militare nei bilanci del Ministero della difesa, del Ministero dello sviluppo economico, in cui sono inserite le spese per sistemi d'arma, come l'EFA e le FREMM, per un totale di non meno di 1,3 miliardi, e del Ministero dell'economia e delle finanze, in cui sono inserite le spese per le missioni internazionali, per un importo di circa un miliardo;


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l'inserimento dell'Arma dei Carabinieri nel calcolo della spesa militare complessiva e nel calcolo del peso percentuale del personale sulla spesa della difesa;
l'entità degli assestamenti di bilancio che avvengono nel corso dell'anno, modificando le previsioni di spesa;
la mancata evidenziazione della provenienza dei fondi aggiuntivi su cui si basano gli assestamenti del bilancio;
la mancata comunicazione da parte del Ministero della difesa, nello storico della «Nota aggiuntiva», dei consuntivi di bilancio, ovvero della spesa effettiva annuale;
la mancata comunicazione, come avviene, ad esempio, in Germania, delle previsioni di spesa degli anni a venire.

Risulta abbastanza evidente che considerare come spesa militare solamente il bilancio della Difesa e, ancor di più, la sola «Funzione Difesa», conduce a sottostimare la spesa complessiva ed in particolare il peso della componente armamenti. Infatti, il Ministero sostiene le sue continue richieste di aumento di fondi, argomentando che la percentuale del PIL destinata alla Difesa sarebbe al di sotto dell'1 per cento (0,948 per cento), il che corrisponde all'entità della «Funzione Difesa», pari a 15,223 miliardi di euro. In realtà, se consideriamo tutto il Bilancio della Difesa, 20,928 miliardi, la correzione della Finanziaria, 230 milioni (stanziati dall'articolo 34 della Finanziaria), il Bilancio Ministero dello sviluppo economico e quello del Ministero dell'Economia, nelle parti relative alla spesa militare, si giunge a circa 23,557 miliardi, equivalenti all'1,47 per cento del PIL. Tutto ciò senza considerare la spesa per il funzionamento del Servizio per le informazioni e la sicurezza militare, che pure sono collocate nel Ministero dell'economia. Inoltre, anche se si escludesse la spesa per i Carabinieri, si arriverebbe, comunque, all'1,13 per cento del PIL.
In ogni caso, a suo avviso, risultano poco trasparenti i criteri sulla base dei quali si valuta il peso delle varie componenti del bilancio, personale, esercizio, investimenti sul totale della spesa militare. È chiaro che se escludiamo dal totale il Ministero dello Sviluppo Economico e il Ministero dell'Economia, come in effetti fa il Ministero della Difesa, il personale pesa il 60 per cento, ma se li include, come sarebbe più corretto, si scende al 50 per cento. Invece, a proposito di armamenti (si veda la voce mezzi e materiali nel settore investimenti), va rilevato che, se si considera anche la parte di spesa che sta nel Ministero dello Sviluppo Economico, si passa dai 3,232 miliardi della «Funzione Difesa», equivalenti al 13,8 per cento sul totale complessivo, ai 4,522 miliardi, che corrispondono al 19,3 per cento o addirittura al 25 per cento, se non considerano i Carabinieri nel computo totale. Si tratta, dunque, di percentuali ben superiori a quelle tedesche e a quelle medie NATO e UE. Inoltre, bisognerebbe decidere definitivamente come considerare la spesa per i Carabinieri, che vengono depennati o inseriti dalla spesa totale, senza un criterio preciso, a seconda che si voglia dimostrare che la spesa è troppo scarsa oppure che è sbilanciata a favore del personale.
In aggiunta, rileva una eccessiva variazione del consuntivo rispetto alle previsioni stabilite. Infatti, a proposito di assestamenti di Bilancio, secondo la relazione resa dal deputato Crema in Commissione difesa della Camera il 23 ottobre 2007, a fronte di una previsione, per l'anno 2007, di circa 20,2 miliardi di euro per la competenza e per le autorizzazioni di cassa, si arriva, a seguito dell'assestamento, a 22,3 miliardi, vale a dire ad un incremento di più di due miliardi. Se a questa cifra togliamo la semplice partita di giro che sposta dall'Economia alla Difesa il costo delle missioni all'estero e i fondi per il servizio informazioni e sicurezza, risulta autorizzata una spesa di circa un miliardo superiore a quella preventivata. Sarebbe, altresì, interessante conoscere da quali voci del Bilancio dello Stato provengono questi finanziamenti.
Infine, risulta molto difficile, a suo avviso, comprendere e valutare l'entità di


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un bilancio a «geometria variabile» come quello descritto, specialmente se il Ministero della Difesa, al momento della discussione sul Bilancio e sulla Finanziaria, nelle tabelle storiche contenute nella «Nota aggiuntiva», non fornisce i dati consuntivi annuali, cioè quanto si è effettivamente speso, ma solo le previsioni degli anni precedenti. Un'altra carenza è rappresentata dalla mancanza di previsioni riferite agli anni a venire, che sviluppino i finanziamenti triennali previsti nella Finanziaria.
È dunque necessario, se il Ministero vuole impostare correttamente la questione della Difesa dinanzi all'Italia e ai suoi rappresentanti istituzionali, offrire un quadro chiaro della spesa militare complessiva.
A questo scopo, a suo avviso, bisogna: riunire tutta la spesa militare, ora dispersa in tre ministeri, in un unico bilancio, o quantomeno considerarla complessivamente nel dibattito parlamentare; utilizzare criteri chiari e univoci per i calcoli percentuali del peso delle singole componenti, personale, esercizio ed investimento, decidendo, in particolare, se inserire o no i Carabinieri nei calcoli complessivi; comunicare, nella «Nota aggiuntiva» diffusa annualmente, oltre alle previsioni di spesa, anche i consuntivi di spesa degli anni passati, e le previsioni di spesa degli anni a venire; migliorare la capacità di previsione della spesa, riducendo l'entità degli assestamenti; evidenziare la provenienza dei fondi, su cui si basano gli assestamenti.

Pierfrancesco Emilio Romano GAMBA (AN), pur rinnovando l'apprezzamento espresso ieri da alcuni componenti della Commissione nei confronti del ministro della difesa, non si associa ai consensi che il contenuto politico dell'intervento del ministro ha suscitato in Commissione. Infatti, tale intervento, da un lato, è stato caratterizzato, dall'affermazione che, nonostante gli sforzi compiuti non si sono potute introdurre nella finanziaria ulteriori misure - peraltro ritenute necessarie dallo stesso ministro - e, dall'altro lato, è stato contraddistinto dalle rassicurazioni date all'estrema sinistra sul fatto che i nuovi mezzi acquisiti dalle Forze armate risulteranno numericamente inferiori, anche se tecnologicamente più evoluti, rispetto a quelli da rimpiazzare. Ritiene che i dati di bilancio del Ministero della difesa debbano quindi essere correttamente confrontati, non tanto con quelli degli ultimi due anni della scorsa legislatura, caratterizzati da una crisi economica internazionale che aveva indotto ad assumere scelte particolarmente penalizzanti per il Ministero della difesa - e peraltro sempre contestate dai componenti della Commissione Difesa compresi quelli dell'allora maggioranza - ma con la spesa complessiva del bilancio dello Stato. Rispetto a quest'ultima, si può infatti riscontare come la spesa per la Difesa nell'ultimo anno sia percentualmente diminuita rispetto allo scorso anno a causa delle misure di contenimento adottate nel precedente esercizio finanziario, che hanno maldestramente penalizzato voci vitali quali il reclutamento e l'addestramento. Il discorso del ministro riassumibile nel «vorrei ma non posso» dovrebbe quindi condurre alle sue dimissioni, in quanto, ammesso e non concesso che la grave situazione di bilancio sia attribuibile alle decisioni assunte nella scorsa legislatura, rientrerebbe nella responsabilità del Governo invertire decisamente la rotta anziché limitarsi ad interventi di carattere meramente «cosmetico». Ritiene che i presupposti per procedere a questa inversione di rotta vi siano tutti, dal momento che la consistente massa di risorse rastrellate dal Governo nello scorso esercizio, anche grazie al significativo contributo del Ministero della difesa, può essere almeno in parte destinata alla funzione Difesa. La situazione, invece, continua ad essere allarmante, come dimostra il fatto che nell'ultimo anno il numero dei militari in servizio è diminuito di 1.603 unità, a causa della riduzione del 15 per cento delle risorse destinate al reclutamento, che peraltro senza suscitare le proteste del mondo politico, ad esclusione di Alleanza nazionale, come invece è accaduto in altri settori economici colpiti dalla disoccupazione.


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Rispetto alla situazione dei mezzi, anch'essi penalizzati dalla situazione di bilancio, il ministro si è limitato a fornire rassicurazioni alla sinistra comunista parlando di diluizione dei programmi di armamento, senza tener conto del fatto che tale diluizione conduce, non solo ad una diminuzione delle capacità militari, ma anche a crisi occupazionali. A questo proposito, rileva una forte contraddizione negli atteggiamenti dell'estrema sinistra, che, da un lato, non vuole programmi nuovi e chiede la diluizione di quelli esistenti e, dall'altro lato, formula richieste riguardo al personale civile del Ministero impiegato in attività collegate alla realizzazione di tali programmi, come ad esempio quello occupato negli arsenali militari. Ribadisce come, rispetto a questa grave situazione, il Governo intervenga con misure in taluni casi insufficienti e in altri casi meramente apparenti. In proposito, cita l'esempio delle risorse stanziate per lo sviluppo professionale delle Forze armate e per le missioni internazionali, giudicate insufficienti dallo stesso ministro, e il caso delle risorse assegnate alla funzione sicurezza, che sono apparentemente incrementate dall'articolato della finanziaria di 40 milioni di euro, ma che in realtà sono ridotte di 1,9 milioni di euro, al netto dei tagli lineari disposti dalla finanziaria per l'anno 2007 e dal presente disegno di legge finanziaria. In conclusione, esprime quindi un giudizio sostanzialmente negativo sui provvedimenti in oggetto.

Donatella DURANTI (RC-SE), nel concordare con gli interventi dei deputati Deiana e Galante, sottolinea come la struttura di bilancio della difesa debba essere migliorata, in quanto vi è un'oggettiva difficoltà di comprensione dell'effettivo ammontare della spesa militare. Nel giudicare pertanto pienamente condivisibili le proposte formulate in materia di bilancio dal deputato Galante, in merito al tema della spesa per gli armamenti, sottolinea che per effetto dei nuovi stanziamenti previsti dall'articolo 57, comma 1, tale spesa abbia raggiunto un livello ormai doppio rispetto a quella prevista per l'esercizio, che invece, a suo avviso, dovrebbe essere privilegiata per sostenere oneri inderogabili, come quelli per gli arsenali e più in generale per il funzionamento. Lamenta inoltre, da un lato, l'incompleta informazione resa dal Governo in merito al quadro complessivo dei programmi di armamento, dall'altro, l'abnorme crescita della spesa per armamenti, peraltro già registrata nello scorso esercizio, che finisce per sottrarre risorse ad altri settori in grande sofferenza, che necessiterebbero di interventi urgenti. Cita ad esempio il caso dei lavoratori dell'Arsenale di Taranto e dei lavoratori delle ditte che lavorano in appalto per l'arsenale stesso. Ritiene che la descritta tendenza della spesa per armamenti contrasti con quanto stabilito nel programma di governo, che invece si muove nella direzione di una diminuzione di tale spesa. Infine, sottolinea, come unica nota positiva del disegno di legge finanziaria, l'interesse dimostrato nei confronti della stabilizzazione dei precari civili del Ministero della difesa.

Mauro BETTA (PD-U) ritiene che il dibattito che ha caratterizzato negli ultimi anni la finanziaria sia divenuto un rituale fondato su polemiche sterili, non incentrato sui veri temi politici di interesse del Paese. Ritiene quindi apprezzabile, sia l'intervento del relatore, sia quello del ministro, che hanno portato puntuali elementi di informazione in merito alle misure riguardanti la Difesa introdotte dalla manovra di finanza pubblica. Giudica pertanto l'intervento del ministro estremamente coerente in quanto, alla luce dell'attuale situazione economica, ha dato conto delle misure possibili e ha fornito un'ampia informazione in merito ai programmi di armamento. Nel ritenere quindi non condivisibili i rilievi che sono stati formulati nel corso della discussione in merito agli scarsi elementi di conoscenza a disposizione del Parlamento, osserva come sia nella nuova struttura del bilancio, sia nei documenti che lo corredano vengano evidenziate le risorse destinate ai programmi di attività del Dicastero. Ciò


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premesso, ritiene che dovrebbe essere maggiormente approfondito il tema della formazione del personale militare nelle Forze armate. Si tratta infatti di un tema strategico che influisce sia sull'operatività del personale militare, sia sulla possibilità di ricollocare il personale stesso in altre amministrazioni pubbliche o nel settore privato. Ricorda come in altri Paesi europei la formazione sia stata adeguatamente valorizzata e abbia consentito il naturale transito del personale militare nelle industrie private. In Italia, viceversa, si assiste a richieste di stabilizzazione del personale nelle stesse Forze armate o nelle altre pubbliche amministrazioni. Per quanto riguarda la spesa per investimenti, ritiene che il passaggio da un modello a 320 mila uomini a un modello a 190 mila uomini abbia richiesto uno sforzo di riorganizzazione di tutte le strutture delle Forze armate, che ha condotto a una notevole ristrutturazione, in termini di accorpamenti e dismissioni, dell'intero patrimonio immobiliare. È evidente che un analogo sforzo è in corso anche per quanto riguarda il settore degli armamenti e richiede un processo di riduzione e di aggiornamento tecnologico dei mezzi. Nel ritenere che sullo sfondo di tali tematiche si collochi la revisione del modello di difesa a 190 mila uomini, osserva come nella revisione del modello sia necessaria la massima collaborazione tra Parlamento e Governo per assicurare un risultato ottimale nell'interesse del Paese.

Andrea PAPINI (PD-U), nel replicare alle osservazioni del deputato Duranti, ricorda come a proposito della difesa il programma di Governo affermi: «l'Unione si impegna, nell'ambito della cooperazione europea, a sostenere una politica che consenta la riduzione delle spese per armamenti». Nel ritenere pertanto che il Governo stia pienamente rispettando quanto testualmente previsto dal programma, rileva come, per quanto riguarda il problema dell'ammontare delle risorse destinate al Ministero della difesa, non sia corretto incentrare l'attenzione esclusivamente sul quantum degli stanziamenti, poiché, a parità di risorse, i risultati ottenibili possono essere diversi. L'attenzione dovrebbe quindi essere spostata dall'ammontare delle risorse agli obiettivi programmati ed effettivamente realizzati, in quanto soltanto in questo modo risulta possibile assicurare una gestione efficiente ed efficace. Valuta quindi positivamente l'intervento del ministro, che in vari passaggi si è soffermato sul tema dell'efficace utilizzo delle risorse.

Arturo SCOTTO (SDpSE), nel replicare alle osservazioni del deputato Papini sul programma di governo, sottolinea come tale programma deve essere interpretato nel senso che, qualora il quadro europeo non evolva, l'Italia deve attrezzarsi per attuare l'obiettivo della riduzione della spesa per armamenti. Nel ritenere pertanto del tutto fondate le osservazioni svolte su questo punto dal deputato Duranti, con riferimento all'approccio qualitativo, rileva come il ministro della difesa, sebbene abbia fatto cenno a tale profilo nelle sue dichiarazioni in Commissione, nelle ultime settimane, tuttavia, il ministro stesso sia intervenuto in numerose occasioni sui mezzi di informazione, sottolineando l'aspetto quantitativo delle risorse destinate alla difesa.

Il sottosegretario Giovanni Lorenzo FORCIERI, replicando alle osservazioni, sottolinea preliminarmente il momento importante di trasformazione che stanno vivendo le Forze armate, che richiede uno sforzo continuo per far corrispondere qualitativamente lo strumento militare agli impegni nazionali e internazionali. Tale trasformazione si inquadra in uno scenario di forte instabilità internazionale a cui tutti i Paesi sono chiamati a rispondere per evitare riflessi negativi sulla propria sicurezza nazionale. In questa prospettiva, nell'ambito dell'Unione europea, il Governo sostiene gli sforzi per l'implementazione di una politica di difesa e sicurezza comune, che doti l'Unione europea di adeguate capacità militari e punti al miglioramento dei rapporti con la NATO, al fine di evitare duplicazioni di attività e dispersioni di risorse.


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In tale quadro, le risorse stanziate nel bilancio della difesa puntano alla interoperatività delle Forze armate in ambito nazionale e in ambito UE, nonché al finanziamento delle missioni internazionali. Venendo all'esame dei diversi profili finanziari della manovra di finanza pubblica che riguardano la difesa, ribadisce preliminarmente quanto sottolineato dal ministro della difesa nella seduta di ieri riguardo ai notevoli tagli sopportati dal Dicastero della Difesa negli ultimi anni della scorsa legislatura, i cui effetti negativi si sono proiettati anche sugli esercizi successivi. Nel sottolineare gli sforzi compiuti dal Governo per porre rimedio alla critica situazione ereditata dal passato, auspica un impegno da parte di tutti per migliorare i contenuti della manovra.
Per quanto riguarda il tema della leggibilità dei dati di bilancio, nel replicare alle osservazioni dei deputati Galante e Duranti, evidenzia come l'esposizione dei dati possa essere migliorata, ma ciò non autorizza ad affermare che il bilancio della difesa sia poco trasparente. In proposito, sottolinea che il bilancio è stato elaborato conformemente alle disposizioni di legge ed è corredato da una dettagliata nota aggiuntiva, che peraltro è stata integrata da ulteriori informazioni fornite dal ministro della difesa, sia nel corso dell'esame al Senato, sia nella Commissione difesa della Camera. Nel sottolineare come le risorse allocate nel Ministero dello sviluppo economico riguardino soltanto i progetti ad alto contenuto tecnologico, rileva che, anche computando tali stanziamenti tra le spese della Difesa, la percentuale della spesa militare rispetto al PIL rimarrebbe comunque nettamente al di sotto di quella degli altri paesi NATO.
Nel replicare alle osservazioni del deputato Gamba, rileva come il fatto che le spese della Difesa siano diminuite in rapporto alle spese complessive dello Stato, debba essere valutato positivamente in quanto ciò corrisponde a un preciso obiettivo del Governo ossia quello di rendere più produttive le spese della difesa. In questa prospettiva, vanno quindi lette le spese per gli armamenti che, da un lato, tendono ad assicurare la interoperabilità delle Forze armate italiane con i Paesi alleati e, dall'altro lato, tendono ad adeguare i mezzi al nuovo modello di difesa basato su Forze armate che, proprio perché numericamente ridotte, devono essere comunque adeguatamente supportate da mezzi tecnologicamente evoluti. Peraltro, le spese per l'ammodernamento consentono di mantenere viva l'industria nazionale dell'alta tecnologia in ambito internazionale, come nel caso di Finmeccanica che, per i successi industriali ottenuti all'estero, andrebbe considerata patrimonio di tutto il Paese. Con riferimento alla stabilizzazione del personale civile precario prende atto con soddisfazione delle parole di apprezzamento del deputato Duranti ed auspica che tale apprezzamento possa estendersi anche ad altre ulteriori misure che potranno essere introdotte nella finanziaria.
Riguardo alle questioni poste dal deputato Betta sottolinea come il sistema di formazione delle Forze armate stia producendo risultati molto positivi, come dimostra il fatto che i militari italiani sono riusciti a lavorare in teatri operativi molto difficili, riscuotendo l'apprezzamento delle popolazioni civili e delle Forze armate alleate. Si tratta quindi di un patrimonio di esperienze e di conoscenze che non dovrebbe essere disperso, ma adeguatamente valorizzato. Riconosce tuttavia che esiste un'esigenza di ringiovanimento dei ruoli che può essere affrontato salvaguardando le risorse destinate al reclutamento e eventualmente transitando il personale in esubero nelle forze di polizia e in altre amministrazioni. Concorda peraltro con quanto sostenuto dal deputato Betta, sia in merito al tema attualissimo dell'esigenza di facilitare il passaggio del personale militare nell'industria privata, attraverso un'adeguata formazione, sia in ordine alla necessità di giungere ad una ridefinizione del modello di difesa mediante l'impegno congiunto di Governo e Parlamento.
Nel concordare con le osservazioni del deputato Papini, in merito alla qualità della spesa nelle pubbliche amministrazioni, sottolinea come la difesa, proprio a


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causa delle limitate risorse disponibili, sia da tempo impegnata a misurare l'efficacia della spesa.
Infine, nel ritenere che il disegno di legge finanziaria contenga numerosi elementi positivi e che possa essere ulteriormente migliorato su alcuni aspetti significativi, osserva come, in primo luogo, debbano essere riviste le disposizioni che prevedono accantonamenti e tagli sui consumi intermedi, che penalizzano particolarmente le spese di esercizio del Ministero della difesa. In secondo luogo, ritiene che andrebbero perfezionate le disposizioni concernenti gli immobili della difesa, in quanto, esaurita la prima fase di dismissione che ha riguardato gli immobili effettivamente liberi, si dovrà passare ad una seconda fase che richiederà l'accorpamento di alcune strutture, con conseguenti oneri di ristrutturazione o ammodernamento, per far fronte ai quali si dovrebbe prevedere che le risorse derivanti dagli immobili rilasciati affluiscano al Ministero della difesa. In conclusione, facendo proprie le parole del ministro della difesa afferma che il Governo sta cercando di dare una svolta per migliorare le risorse destinate alla difesa, sia in termini quantitativi, sia in termini qualitativi. Chiede pertanto a tal fine il massimo sostegno da parte della Commissione sulla manovra di finanza pubblica.

Roberta PINOTTI, presidente, nessun altro chiedendo di intervenire, rinvia il seguito dell'esame ad altra seduta.

La seduta termina alle 10.40.

AUDIZIONI INFORMALI

Giovedì 22 novembre 2007.

Audizione di rappresentanti del COCER-INTERFORZE

L'audizione informale è stata svolta dalle 14.40 alle 17.