Schema di decreto legislativo recante modifiche ed integrazioni al decreto legislativo 4 aprile 2006, n. 216, recante attuazione delle direttive 2003/87/CE e 2004/101/CE in materia di scambio di quote di emissione dei gas a effetto serra nella Comunità, con riferimento ai meccanismi di progetto del Protocollo di Kyoto (Atto n. 201).
La VIII Commissione,
esaminato lo schema di decreto legislativo recante modifiche ed integrazioni al decreto legislativo 4 aprile 2006, n. 216, recante attuazione delle direttive 2003/87/CE e 2004/101/CE in materia di scambio di quote di emissione dei gas a effetto serra nella Comunità, con riferimento ai meccanismi di progetto del Protocollo di Kyoto (atto n. 201);
preso atto che il provvedimento intende dare risposte ai seguenti problemi: inadeguatezza della struttura e mancanza di chiarezza in merito alle competenze del Comitato nazionale di gestione e attuazione della direttiva 2003/87/CE, con specifico riferimento alle attività inerenti all'assegnazione ed al rilascio delle quote di emissione; esigenza di fornire una spinta verso un più ampio utilizzo dei meccanismi flessibili per lo sviluppo pulito e dell'attuazione congiunta degli obblighi individuali; necessità di assicurare un maggiore coordinamento delle azioni intraprese a livello nazionale in vista dell'adempimento degli obblighi di riduzione delle emissioni derivanti dal Protocollo di Kyoto;
considerato, peraltro, che occorre apportare una serie di opportune modifiche e integrazioni al testo, che consentano di correggere talune imprecisioni formali e alcuni problemi di coordinamento normativo;
ricordato che la VIII Commissione ha approvato una relazione all'Assemblea sulle tematiche relative ai cambiamenti climatici (doc. XVI, n. 1), le cui indicazioni sono state poste dal Parlamento come base per lo sviluppo delle politiche pubbliche in materia, tanto che la stessa Assemblea, al termine del dibattito su tale relazione, ha approvato una risoluzione che impegna il Governo ad assumere gli orientamenti e le proposte in essa contenuti ai fini della definizione delle politiche a livello nazionale e internazionale in tema di cambiamenti climatici e delle future iniziative, anche normative;
segnalato, pertanto, che ogni atto del Governo - a partire da quello in esame - deve essere coerente con gli indirizzi del Parlamento e con le stesse indicazioni contenute nella citata relazione all'Assemblea;
rilevato, inoltre, che i principali destinatari dell'intervento sono i gestori degli impianti che richiedono il rilascio delle quote di emissione e che su di essi, in particolare, si riflettono gli oneri relativi alla riorganizzazione del Comitato di cui all'articolo 8 e gli oneri connessi al rilascio delle quote di emissione, nonché quelli relativi alla gestione del registro nazionale delle emissioni; da ciò deriva, infatti, l'introduzione di tariffe per tali attività a norma dell'articolo 1, comma 19 (che novella l'articolo 26 del testo originario), e la destinazione del meccanismo tariffario
a coprire, secondo quanto specificato nella relazione illustrativa, anche i costi sostenuti per il trattamento economico dei membri del Comitato;
considerato che il testo proposto al Parlamento non riproduce più la clausola della non onerosità dell'istituzione del Comitato (originariamente prevista), rende molto più flessibili i criteri di nomina dei componenti, incrementa il loro trattamento economico e modifica sostanzialmente la composizione del Comitato stesso, prevedendone l'articolazione nei seguenti tre organi: un Consiglio direttivo (costituito da sette componenti, integrabile da ulteriori quattro membri, oltre i due direttori generali), una Segreteria tecnica (composta da quattordici membri) e una Segreteria amministrativa (costituita da otto membri in servizio presso la direzione competente del Ministero dell'ambiente), con ciò portando da 8 a 35 il numero delle unità addette alla struttura;
preso atto delle dichiarazioni del rappresentante del Governo, che ha preannunziato la volontà di recepire taluni dei rilievi formulati nella relazione introduttiva, e in particolare di ripristinare la composizione del Comitato prevista dal testo vigente del decreto legislativo n. 216 del 2006,
esprime
con le seguenti condizioni:
a) occorre ripristinare l'attuale composizione del Comitato nazionale di gestione e attuazione della direttiva 2003/87/CE (che, ai sensi dell'articolo 8 del decreto legislativo n. 216, costituisce l'Autorità nazionale competente), attraverso la soppressione dell'articolo 1, comma 5, lettere d) e e) dello schema di regolamento;
b) occorre recuperare il ruolo del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare - fortemente ridimensionato dallo schema in esame - attraverso la soppressione dell'articolo articolo 1, comma 5, lettere a) e c);
c) occorre sopprimere l'articolo 1, comma 12, la cui ratio appare poco chiara, posto che consente la sostituzione, su richiesta dell'operatore, di crediti «temporanei» derivanti da progetti CDM forestali - non utilizzabili dal Governo ai fini del rispetto degli obblighi derivanti dal Protocollo di Kyoto - con crediti «permanenti» detenuti sul conto della Repubblica italiana;
e con le seguenti osservazioni:
1) all'articolo 1, comma 1, che novella l'articolo 3 del decreto legislativo n. 216, si segnala che, alla lettera e-bis), le definizioni recate dai numeri 4), 5) e 6) sono identiche; a tal fine, valuti il Governo l'opportunità di meglio specificare le definizioni di cui ai numeri 5) e 6);
2) con riferimento all'articolo 1, comma 2, che novella l'articolo 4 del decreto legislativo n. 216, anche in relazione a quanto indicato nella relazione illustrativa (che fa riferimento al rinnovo dell'autorizzazione «ad ogni quinquennio di applicazione della direttiva»), occorre chiarire l'effettiva durata dell'autorizzazione ad emettere gas ad effetto serra, considerato che l'articolo 3, comma 2, lettera g), richiamato dalla disposizione, riguarda esclusivamente il primo periodo di riferimento, ovvero il triennio che ha inizio il 1o gennaio 2005;
3) al comma 4 dell'articolo 1, che novella l'articolo 7 del decreto legislativo n. 216, occorre modificare la formulazione del secondo periodo della novella medesima, al fine di chiarire che - nel caso di modifiche relative all'identità del gestore - devono essere presentate all'Autorità nazionale competente non le «modifiche», bensì «le domande di aggiornamento dell'autorizzazione»;
4) con riferimento al comma 10 dell'articolo 1, che introduce l'articolo aggiuntivo 14-bis, occorre specificare - al comma 4 di tale articolo aggiuntivo - che il Ministero cui si fa riferimento è quello dell'ambiente, della tutela del territorio e del mare, provvedendo altresì alla soppressione del comma 5, il cui contenuto è
superfluo, poiché l'aggiornamento annuale è già contemplato dal citato comma 4;
5) si segnala che il comma 20 dell'articolo 1, il quale - al fine di correggere un errore materiale nell'Allegato C del decreto legislativo n. 216 - sostituisce il riferimento «alle linee guida adottate a norma dell'articolo 14» con quello «alle linee guida adottate a norma dell'articolo 13», appare poco chiaro, posto che tale disposizione non disciplina direttamente le linee guida, ma contiene semplicemente un rinvio alle decisioni comunitarie attuative della direttiva 2003/87/CE, con le quali sono state adottate le stesse linee guida;
6) più in generale, occorre infine effettuare una complessiva revisione del testo sotto il profilo formale, rivedendo taluni riferimenti interni che risultano palesemente errati e riconducendo diverse disposizioni presenti nel provvedimento ad una maggiore coerenza con i principi generali di redazione tecnica dei testi normativi.
Schema di regolamento di organizzazione del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare (Atto n. 207).
La VIII Commissione,
esaminato lo schema di regolamento di organizzazione del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare (atto n. 207);
tenuto conto del parere definitivo, reso dal Consiglio di Stato nell'adunanza del 17 dicembre scorso, e del precedente parere interlocutorio dello scorso 3 dicembre;
preso atto della trasmissione al Consiglio di Stato di un nuovo testo dello schema di regolamento, nel quale vengono recepiti tutti i rilievi contenuti nel parere interlocutorio del Consiglio di Stato, attinenti sia alla formulazione del testo dello schema di regolamento sia a un imperfetto coordinamento tra la relazione illustrativa e il contenuto dell'articolato, e vengono superate le carenze istruttorie ivi riscontrate;
rilevato che il testo trasmesso alle Commissioni parlamentari è quello precedente alle correzioni sollecitate dal Consiglio di Stato, sicché rispetto a tale testo si rinvia alle osservazioni contenute nel parere interlocutorio dello stesso;
osservato che la verifica dell'assetto amministrativo e organizzativo del Ministero non è affatto irrilevante rispetto all'efficacia con la quale lo stesso Ministero pone in essere le proprie politiche generali e di settore in campo ambientale e che, pertanto, esso costituisce un atto politico-amministrativo di estrema rilevanza politica;
constatato il mancato confronto con le organizzazioni sindacali e l'insufficiente informazione e partecipazione delle parti sociali;
segnalata la necessità di valutare con attenzione l'opportunità di procedere alla nuova organizzazione del Ministero in presenza di una crisi di governo;
segnalato che lo spirito con il quale la stessa Commissione affronta il provvedimento in esame consiste nel valutare in misura globale la capacità, da parte dei nuovi assetti organizzativi, di realizzare le relative politiche in termini di efficienza ed efficacia, e di contenimento dei costi generali;
considerato, inoltre, che l'articolo 2 dello schema di regolamento prevede l'articolazione del Ministero negli uffici di diretta collaborazione del Ministro, per la cui disciplina rinvia ad apposito regolamento, e in sei Direzioni generali, il cui assetto e le cui competenze vengono innovate radicalmente rispetto alla disciplina vigente;
preso atto che, in base alla nuova organizzazione, è stata soppressa la Direzione generale per la ricerca ambientale e lo sviluppo e che le relative funzioni sono state trasferite in parte alla nuova Direzione generale clima ed energia e in parte sono state attribuite alle altre Direzioni generali, soprattutto per quanto concerne i profili di carattere comunitario e internazionale;
considerato che, nell'ambito degli uffici di diretta collaborazione del Ministro,
il richiamato articolo 2 prevede - per specifiche esigenze di consulenza, studio e ricerca nelle materie di competenza del Ministero - un posto di funzione di livello dirigenziale generale, mentre l'articolo 11, comma 2, individua sei posti di funzioni dirigenziali non generali,
delibera di esprimere i seguenti rilievi:
1) si valutino con particolare attenzione gli effetti della frammentazione delle competenze in materia di ricerca e di programmazione delle iniziative nazionali e internazionali per lo sviluppo sostenibile, posto che tali funzioni non sembrano essere adeguatamente ricomprese nell'ambito delle competenze della nuova Direzione generale clima ed energia;
2) con riferimento alla dimensione internazionale - considerato che si prevede una proiezione internazionale di ciascuna Direzione generale - si tenga conto del rischio derivante da un'impostazione che prefigura un indebolimento sia della visione complessiva e dell'unitarietà degli indirizzi ministeriali sia della partecipazione ai programmi internazionali in campo ambientale, nonché della gestione coordinata della normativa europea di riferimento;
3) si valuti l'opportunità di un chiarimento circa i rapporti tra la nuova Direzione generale clima ed energia ed il Comitato nazionale per lo scambio delle quote di emissione, di cui al decreto legislativo n. 216 del 2006, che rischiano di essere eccessivamente formali e labili; viceversa, appare opportuno verificare la possibilità sia di incardinare esplicitamente il Comitato presso la Direzione generale clima ed energia sia di assicurare forme di costante coordinamento con quest'ultima, rendendosi a tal fine necessario valutare attentamente la composizione del Comitato stesso;
4) posto che lo schema di regolamento conferma la competenza della Direzione generale tutela biodiversità e aree protette rispetto alle modalità di gestione dei parchi nazionali e delle aree marine protette, rimettendo tuttavia alla competenza della Direzione generale mare, acque e difesa del suolo taluni programmi di intervento relativi a tali aree marine, è opportuno eliminare ogni elemento di ambiguità sull'argomento, in modo da garantire la massima coerenza con la normativa vigente in materia, tenuto anche conto del fatto che diversi parchi nazionali hanno al loro interno aree marine protette;
5) si introduca una ulteriore lettera dopo la lettera g) del comma 1 dell'articolo 3, in modo da assicurare che alla Direzione generale tutela biodiversità e aree protette sia attribuita anche la funzione di raccordo, in relazione alle competenze del Ministero, con il Ministero per i beni e le attività culturali, per l'attuazione della pianificazione paesaggistica regionale, ai sensi del decreto legislativo n. 42 del 2004, e successive modificazioni;
6) appare incomprensibile la proposta di collocare, ai sensi dell'articolo 4, comma 1, lettera e), dello schema di regolamento, la competenza statale in materia di autorizzazione di elettrodotti nella Direzione generale mare, acque e difesa del suolo; trattandosi, infatti, di opere in gran parte soggette a VIA, tale competenza andrebbe invece spostata all'articolo 6, che disciplina le funzioni della Direzione generale valutazioni ambientali;
7) all'articolo 6, comma 1, lettera a), dello schema di regolamento, occorre sopprimere le parole «di servizio», riferite alle attività della Direzione generale valutazioni ambientali, potendo tali parole condurre ad una interpretazione eccessivamente limitativa delle funzioni della medesima Direzione generale, che ha peraltro il compito di assicurare il funzionamento delle commissioni di valutazione, le quali, non essendo centri di responsabilità in senso contabile, non sono in grado di provvedere direttamente al loro funzionamento ed alla organizzazione delle proprie attività;
8) pur apprezzata la riduzione da due ad uno del numero dei posti di funzione di livello dirigenziale generale
all'interno degli Uffici di diretta collaborazione del Ministro, con compiti di consulenza, studio e ricerca nelle materie di competenza del Ministero, si valuti l'opportunità del mantenimento di tale posto dirigenziale, anche in relazione alla genericità dei compiti a tale funzioni attribuiti, che appaiono incomprensibilmente svincolati dalle funzioni delle Direzioni generali competenti nelle singole materie;
9) posto che l'articolo 13, comma 2, dello schema di regolamento prevede la definizione con apposito decreto di natura regolamentare dei compiti degli uffici di livello dirigenziale non generale incardinati nelle varie Direzioni generali, e non anche la definizione delle funzioni dirigenziali non generali previsti dall'articolo 11, comma 2, nell'ambito degli uffici di diretta collaborazione del Ministro (per la cui disciplina l'articolo 2, comma 1, rinvia genericamente ad apposito regolamento), occorre assicurare la massima trasparenza e responsabilità nelle scelte amministrative, onde evitare pericolose forme di discrezionalità; a tal fine, si propone di:
a. prevedere che anche le funzioni dirigenziali non generali di collaborazione del Ministro siano definite nell'ambito del decreto di cui all'articolo 13, comma 2;
b. stabilire già all'interno dello schema di regolamento in esame che siano chiare ed esplicite le modalità di definizione di tali compiti;
c. più in generale, valutare la stessa opportunità del mantenimento di tali funzioni all'interno degli uffici di diretta collaborazione del Ministro;
10) atteso che in varie parti dello schema di regolamento si richiamano il «supporto tecnico» e la «collaborazione» dell'APAT - con un'impostazione che segnala il permanere di una visione arretrata circa la necessaria autonomia dell'APAT e del sistema dei controlli ambientali - occorre chiarire la distinzione fra tali attività;
11) in conclusione, poiché la legge finanziaria per il 2008 ha impostato le previsioni di spesa del Ministero per missioni e programmi, che risultano basati sull'organizzazione attuale, occorre - in caso di definitiva emanazione del provvedimento - disporre un differimento della data della sua entrata in vigore, al fine di non provocare seri problemi alla gestione del bilancio e facendo in modo che la nuova legge finanziaria possa ripartire i finanziamenti sulla base della nuova struttura a partire dall'anno 2009.
Schema di regolamento di organizzazione del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare (Atto n. 207).
La VIII Commissione,
esaminato lo schema di regolamento di organizzazione del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare (atto n. 207);
tenuto conto del parere definitivo, reso dal Consiglio di Stato nell'adunanza del 17 dicembre scorso, e del precedente parere interlocutorio dello scorso 3 dicembre;
preso atto della trasmissione al Consiglio di Stato di un nuovo testo dello schema di regolamento, nel quale vengono recepiti tutti i rilievi contenuti nel parere interlocutorio del Consiglio di Stato, attinenti sia alla formulazione del testo dello schema di regolamento sia a un imperfetto coordinamento tra la relazione illustrativa e il contenuto dell'articolato, e vengono superate le carenze istruttorie ivi riscontrate;
rilevato che il testo trasmesso alle Commissioni parlamentari è quello precedente alle correzioni sollecitate dal Consiglio di Stato, sicché rispetto a tale testo si rinvia alle osservazioni contenute nel parere interlocutorio dello stesso;
osservato che la verifica dell'assetto amministrativo e organizzativo del Ministero non è affatto irrilevante rispetto all'efficacia con la quale lo stesso Ministero pone in essere le proprie politiche generali e di settore in campo ambientale e che, pertanto, esso costituisce un atto politico-amministrativo di estrema rilevanza politica;
segnalata, pertanto, la necessità di valutare con attenzione l'opportunità di procedere alla nuova organizzazione del Ministero in presenza di una crisi di governo;
constatato il mancato confronto con le organizzazioni sindacali e l'insufficiente informazione e partecipazione delle parti sociali;
segnalato che lo spirito con il quale la stessa Commissione affronta il provvedimento in esame consiste nel valutare in misura globale la capacità, da parte dei nuovi assetti organizzativi, di realizzare le relative politiche in termini di efficienza ed efficacia, e di contenimento dei costi generali;
considerato, inoltre, che l'articolo 2 dello schema di regolamento prevede l'articolazione del Ministero negli uffici di diretta collaborazione del Ministro, per la cui disciplina rinvia ad apposito regolamento, e in sei Direzioni generali, il cui assetto e le cui competenze vengono innovate radicalmente rispetto alla disciplina vigente;
preso atto che, in base alla nuova organizzazione, è stata soppressa la Direzione generale per la ricerca ambientale e lo sviluppo e che le relative funzioni sono state trasferite in parte alla nuova Direzione generale clima ed energia e in parte sono state attribuite alle altre Direzioni generali, soprattutto per quanto concerne i profili di carattere comunitario e internazionale;
considerato che, nell'ambito degli uffici di diretta collaborazione del Ministro, il richiamato articolo 2 prevede - per specifiche esigenze di consulenza, studio e ricerca nelle materie di competenza del Ministero - un posto di funzione di livello dirigenziale generale, mentre l'articolo 11, comma 2, individua sei posti di funzioni dirigenziali non generali,
delibera di esprimere i seguenti rilievi:
1) si valutino con particolare attenzione gli effetti della frammentazione delle competenze in materia di ricerca e di programmazione delle iniziative nazionali e internazionali per lo sviluppo sostenibile, posto che tali funzioni non sembrano essere adeguatamente ricomprese nell'ambito delle competenze della nuova Direzione generale clima ed energia;
2) con riferimento alla dimensione internazionale - considerato che si prevede una proiezione internazionale di ciascuna Direzione generale - si tenga conto del rischio derivante da un'impostazione che prefigura un indebolimento sia della visione complessiva e dell'unitarietà degli indirizzi ministeriali sia della partecipazione ai programmi internazionali in campo ambientale, nonché della gestione coordinata della normativa europea di riferimento;
3) si valuti l'opportunità di un chiarimento circa i rapporti tra la nuova Direzione generale clima ed energia ed il Comitato nazionale per lo scambio delle quote di emissione, di cui al decreto legislativo n. 216 del 2006, che rischiano di essere eccessivamente formali e labili; viceversa, appare opportuno verificare la possibilità sia di incardinare esplicitamente il Comitato presso la Direzione generale clima ed energia sia di assicurare forme di costante coordinamento con quest'ultima, rendendosi a tal fine necessario valutare attentamente la composizione del Comitato stesso;
4) posto che lo schema di regolamento conferma la competenza della Direzione generale tutela biodiversità e aree protette rispetto alle modalità di gestione dei parchi nazionali e delle aree marine protette, rimettendo tuttavia alla competenza della Direzione generale mare, acque e difesa del suolo taluni programmi di intervento relativi a tali aree marine, è opportuno eliminare ogni elemento di ambiguità sull'argomento, in modo da garantire la massima coerenza con la normativa vigente in materia, tenuto anche conto del fatto che diversi parchi nazionali hanno al loro interno aree marine protette;
5) si introduca una ulteriore lettera dopo la lettera g) del comma 1 dell'articolo 3, in modo da assicurare che alla Direzione generale tutela biodiversità e aree protette sia attribuita anche la funzione di raccordo, in relazione alle competenze del Ministero, con il Ministero per i beni e le attività culturali, per l'attuazione della pianificazione paesaggistica regionale, ai sensi del decreto legislativo n. 42 del 2004, e successive modificazioni;
6) appare incomprensibile la proposta di collocare, ai sensi dell'articolo 4, comma 1, lettera e), dello schema di regolamento, la competenza statale in materia di autorizzazione di elettrodotti nella Direzione generale mare, acque e difesa del suolo; trattandosi, infatti, di opere in gran parte soggette a VIA, tale competenza andrebbe invece spostata all'articolo 6, che disciplina le funzioni della Direzione generale valutazioni ambientali;
7) all'articolo 6, comma 1, lettera a), dello schema di regolamento, occorre sopprimere le parole «di servizio», riferite alle attività della Direzione generale valutazioni ambientali, potendo tali parole condurre ad una interpretazione eccessivamente limitativa delle funzioni della medesima Direzione generale, che ha peraltro il compito di assicurare il funzionamento delle commissioni di valutazione, le quali, non essendo centri di responsabilità in senso contabile, non sono in grado di provvedere direttamente al loro funzionamento ed alla organizzazione delle proprie attività;
8) pur apprezzata la riduzione da due ad uno del numero dei posti di
funzione di livello dirigenziale generale all'interno degli Uffici di diretta collaborazione del Ministro, con compiti di consulenza, studio e ricerca nelle materie di competenza del Ministero, si valuti l'opportunità del mantenimento di tale posto dirigenziale, anche in relazione alla genericità dei compiti a tale funzione attribuiti, che appaiono incomprensibilmente svincolati dalle funzioni delle Direzioni generali competenti nelle singole materie;
9) posto che l'articolo 13, comma 2, dello schema di regolamento prevede la definizione con apposito decreto di natura regolamentare dei compiti degli uffici di livello dirigenziale non generale incardinati nelle varie Direzioni generali, e non anche la definizione delle funzioni dirigenziali non generali previsti dall'articolo 11, comma 2, nell'ambito degli uffici di diretta collaborazione del Ministro (per la cui disciplina l'articolo 2, comma 1, rinvia genericamente ad apposito regolamento), occorre assicurare la massima trasparenza e responsabilità nelle scelte amministrative, onde evitare pericolose forme di discrezionalità; a tal fine, si propone di:
a. prevedere che anche le funzioni dirigenziali non generali di collaborazione del Ministro siano definite nell'ambito del decreto di cui all'articolo 13, comma 2;
b. stabilire già all'interno dello schema di regolamento in esame che siano chiare ed esplicite le modalità di definizione di tali compiti;
c. più in generale, valutare la stessa opportunità del mantenimento di tali funzioni all'interno degli uffici di diretta collaborazione del Ministro;
10) atteso che in varie parti dello schema di regolamento si richiamano il «supporto tecnico» e la «collaborazione» dell'APAT - con un'impostazione che segnala il permanere di una visione arretrata circa la necessaria autonomia dell'APAT e del sistema dei controlli ambientali - occorre chiarire la distinzione fra tali attività;
11) in conclusione, poiché la legge finanziaria per il 2008 ha impostato le previsioni di spesa del Ministero per missioni e programmi, che risultano basati sull'organizzazione attuale, occorre - in caso di definitiva emanazione del provvedimento - disporre un differimento della data della sua entrata in vigore, al fine di non provocare seri problemi alla gestione del bilancio e facendo in modo che la nuova legge finanziaria possa ripartire i finanziamenti sulla base della nuova struttura a partire dall'anno 2009.