Camera dei deputati

XV LEGISLATURA

 

 

 

 

 

SERVIZIO STUDI

Progetti di legge

 

 

 

 

 

 

Nuove norme in materia di reclutamento dei professori universitari

A.C. 1969

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

n. 214

 

 

6 luglio 2007

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Dipartimento Cultura

 

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File: CU0113

 

INDICE

Scheda di sintesi per l’istruttoria legislativa

Dati identificativi3

Struttura e oggetto  4

§      Contenuto  4

§      Relazioni allegate  10

Elementi per l’istruttoria legislativa  11

§      Necessità dell’intervento con legge  11

§      Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite  11

§      Rispetto degli altri princìpi costituzionali11

§      Compatibilità comunitaria  12

§      Incidenza sull’ordinamento giuridico  15

§      Impatto sui destinatari delle norme  16

§      Formulazione del testo  16

Schede di lettura

Quadro della normativa vigente  19

Progetto di legge

§      A.C. 1969, (on. Tessitore ed altri), Nuove norme in materia di reclutamento dei professori universitari31

Normativa di riferimento

§      Costituzione della Repubblica Italiana (artt. 33, 97 e 117)41

§      L. 3 luglio 1998, n. 210. Norme per il reclutamento dei ricercatori e dei professori universitari di ruolo  44

§      L. 4 novembre 2005, n. 230. Nuove disposizioni concernenti i professori e i ricercatori universitari e delega al Governo per il riordino del reclutamento dei professori universitari50

§      D.Lgs. 6 aprile 2006, n. 164. Riordino della disciplina del reclutamento dei professori universitari, a norma dell'articolo 1, comma 5 della L. 4 novembre 2005, n. 230  56

§      L. 27 dicembre 2006, n. 296. Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2007) (art. 1, co. 647, 648 e 650)64

 

 

SIWEB

Scheda di sintesi
per l’istruttoria legislativa

 

Contenuto

Il progetto di legge in esame reca una nuova disciplina del reclutamento dei docenti universitari, materia oggetto di numerosi interventi legislativi nell’ultimo decennio e da ultimo ridefinita nel corso della XIV legislatura mediante la l. n. 530/2005 e il successivo d.lgs. n. 164/2006.

 

Come è noto, i problemi della docenza universitaria acquistano piena centralità nell’agenda politica a cavallo tra la XII e la XIII legislatura, nel corso delle quali si era avviato al Senato l’esame di progetti di legge governativi e parlamentari volti a modificare la procedura per la copertura di posti di professori ordinari ed associati - consistente in un concorso su base nazionale secondo modalità definite dal D.P.R. n. 11 luglio 1980 n. 382 – e affidando, almeno in parte, agli atenei la selezione del corpo docente. In esito al dibattito parlamentare, venne approvata la L. n. 210/1998, che riformava l'accesso alla docenza. In particolare, la legge trasferiva alle università la competenza ad espletare le procedure per la copertura dei posti vacanti e la nomina in ruolo di professori ordinari, nonché di professori associati e di ricercatori e, inoltre, dettava i criteri generali per il successivo regolamento di delegificazione (D.P.R. n. 117/2000), che ha poi disciplinato compiutamente la materia.

Successivamente, nel corso della XIV legislatura, vi è stato un nuovo intervento del legislatore che, con l. n. 230/2005 e d.lgs. n. 164/2006, ha sostituito il decentramento delle valutazioni comparative ai sensi della l. n. 210/1998 con un sistema di reclutamento a due livelli, uno nazionale e l’altro locale, per la copertura di posti di prima e seconda fascia. Per una analisi più diffusa del quadro della normativa vigente, si rinvia alla scheda di cui a p. 19.

 

Il modello di reclutamento delineato nel progetto di legge in esame propone – secondo quanto sostenuto nella relazione illustrativa – di mettere in discussione il principio del “concorso” come tradizionalmente inteso, prevedendo due fasi distinte e separate. Da un lato, l’espletamento su base nazionale di procedure di valutazione scientifica degli studiosi, volte a formare “liste aperte” (ossia senza limiti di posti) di idonei dichiarati tali in sede nazionale per ciascun ambito disciplinare. Dall’altro, sono previste procedure di immissione nei ruoli della docenza, disciplinate dagli atenei mediante le fonti della propria autonomia (statuti e regolamenti). La scelta delle università sarà compiuta sulla base delle rispettive esigenze didattiche e di programmazione scientifica, indipendentemente dalle procedure valutative svolte in sede nazionale, anche sotto il profilo temporale. Il collegamento tra le due fasi consiste unicamente nel fatto che l’idoneità costituisce pre-requisito necessario per prendere parte alle procedure di ateneo ai fini dell’immissione in ruolo.

 

Il progetto di legge si compone di otto articoli, che possono essere sintetizzati in due gruppi omogenei di norme con riguardo alla materia trattata.

Gli articoli da 1 a 3 e l’articolo 7 disciplinano i diversi aspetti delle procedure di valutazione comparativa svolte a livello nazionale e finalizzate a dichiarare gli idonei per ciascun settore scientifico-disciplinare. In particolare, il progetto di legge stabilisce al riguardo alcuni criteri che dovranno ricevere attuazione con decreto del Ministro dell’università e della ricerca.

Gli articoli 4 e 5 recano norme sulle procedure di immissione in ruolo da svolgersi presso gli atenei, nonché sulla valutazione dei docenti chiamati.

Infine, l’articolo 6 riguarda la questione della mobilità dei docenti e dei ricercatori universitari.

 

L’articolo 1 rimette ad un decreto del Ministro dell’università e della ricerca la definizione delle procedure di valutazione comparativa necessarie per poter accedere ai ruoli della docenza universitaria.

Il decreto deve essere adottato entro due mesi dall’entrata in vigore delle legge, previo parere delle competenti Commissioni parlamentari, da rendere entro e non oltre un mese dalla trasmissione del testo alle Camere.

 

L’articolo 2 fissa i criteri ai quali il decreto ministeriale deve attenersi. Tali criteri descrivono i tratti principali delle procedure di valutazione, come di seguito elencati.

Ai sensi dell’articolo 2, comma 1, lett. a), le procedure sono espletate da commissioni nazionali di valutazione, una per ciascun settore scientifico-disciplinare così come definito dal Consiglio universitario nazionale (CUN), una volta acquisito il parere delle competenti Commissioni parlamentari e della Conferenza dei rettori delle università italiane (CRUI).

Ciascuna commissione è composta di nove membri eletti su base nazionale secondo le seguenti modalità: ogni componente di ciascun settore scientifico-disciplinare dispone di due voti per l’elezione della relativa commissione. Nell’ipotesi in cui un settore non raggiunga il numero di sessanta componenti, si procede al suo apparentamento con uno o più settori di analoga competenza, per l’individuazione dei quali si fa riferimento ai criteri stabiliti dal CUN, sentita la CRUI. In ogni caso, gli apparentamenti devono essere definiti prima dell’indizione delle votazioni per l’elezione delle commissioni nazionali e non possono essere modificati per almeno due anni.

Si ricorda in proposito che i settori scientifico-disciplinari, definiti una prima volta dal D.M. 12 aprile 1994, sono stati poi rideterminati varie volte; con D.M. 23 giugno 1997; con D.M. 26 febbraio 1999 (rettificato con D.M. 4 maggio 1999). I D.M. 23 dicembre 1999 e D.M. 26 giugno 2000, li hanno ridefiniti facendo riferimento all’urgenza di procedere ad un accorpamento in relazione al disposto dell’art. 17, co. 99, della L. n. 127/1997 ed all’elaborazione del primo schema di decreto istitutivo delle classi di corsi di laurea. Successivamente, l’aggiornamento è proceduto ad opera del D.M. 4 ottobre 2000 (modificato dal D.M. 9 gennaio 2001), del D.M. 1° febbraio 2001, del D.M. 20 marzo 2001, del D.M. 27 settembre 2001, del D.M. 22 ottobre 2001, del D.M. 19 novembre 2001, del D.M. 19 novembre 2001, del D.M. 15 maggio 2002, dal D.M. 2 settembre 2002; nonché, da ultimo, con D.M. 18 marzo 2005[1].

Attualmente, le determinazioni dei settori scientifico-disciplinari e delle affinità tra gli stessi, disposte con i decreti elencati, si applicano alle procedure di valutazione comparativa per il reclutamento dei professori universitari di ruolo e dei ricercatori.

Si ricorda, altresì, che ai sensi dell’art. 17, co. 99, della L. n. 127/1997, ai fini dell’accorpamento e del successivo aggiornamento dei settori scientifico-disciplinari, nell'ambito dei quali sono raggruppati gli insegnamenti, anche al fine di stabilire la pertinenza della titolarità ai medesimi settori, nonché i raggruppamenti concorsuali, si provvede, con uno o più decreti del Ministro dell'università e della ricerca scientifica e tecnologica, su proposta del Consiglio universitario nazionale, secondo criteri di affinità scientifica e didattica.

 

L’articolo in commento prevede che ciascuna commissione di valutazione formi una lista di idonei, individuati tra gli studiosi che hanno presentato domanda di partecipazione alle procedure. Per conseguire l’idoneità sono necessari i due terzi dei voti dei componenti della commissione, raggiunti in base a giudizi individuali e ad un giudizio comparativo. La lista degli idonei resta in vigore per i due anni solari successivi alla data di pubblicazione del decreto con cui il Ministro approva gli atti della commissione (articolo 2, comma 1. lett. b) e c).

L’articolo 2 prevede inoltre che le commissioni concludano i propri lavori entro sei mesi dalla data della loro costituzione, senza possibilità di proroghe. Qualora il termine non venga rispettato, si procede alla sostituzione della commissione mediante nuove elezioni (articolo 2, comma 1. lett. d).

È infine stabilito che i componenti delle commissioni di valutazione non possano far parte di altra commissione nei tre anni successivi alla scadenza della commissione di cui hanno fatto parte (articolo 2, comma 1. lett. e).

 

L’articolo 3 ribadisce che la valutazione da parte delle commissioni si basa su giudizi individuali e su giudizi comparativi, che in entrambi i casi devono essere motivati. La commissione, previa richiesta della maggioranza dei componenti, può richiedere anche le opinioni di studiosi autorevoli, anche stranieri, non facenti parte della commissione stessa. I pareri eventualmente espressi dovranno in ogni caso essere motivati e resi pubblici negli atti delle procedure di valutazione.

 

L’articolo 4 riguarda la chiamata degli idonei da parte degli atenei. A tal riguardo, il progetto di legge si limita a stabilire che le singole strutture universitarie provvedono a chiamare i soggetti dichiarati idonei ai sensi dell’articolo 3 a seconda delle proprie necessità didattiche e di ricerca e sulla base di provvedimenti motivati (comma 1).

La disciplina delle procedure di chiamata è interamente rimessa all’autonomia delle università, che dispongono in materia mediante i propri statuti e regolamenti (comma 2).

Ai sensi del comma 3, è invece prescritto che la nomina dell’idoneo chiamato a ricoprire un insegnamento sia disposta con decreto del rettore della sede interessata, previo parere del senato accademico.

A tale proposito, secondo quanto evidenziato nella relazione illustrativa, è evidente che l’immissione in ruolo richiede una duplice deliberazione: una di merito, svolta dalle competenti strutture didattiche e scientifiche e l’altra, di tipo giuridico, che viene rimessa ai senati accademici.

Sul punto, peraltro, merita segnalare che il progetto di legge non definisce criteri o principi a cui le università dovrebbero ispirarsi nella gestione delle procedure di chiamata, che, dunque, pare rimangano nella piena autonomia delle stesse.

 

A tal proposito, si ricorda che, ai sensi dell’art. 16, co. 4, lett. b), L. 168/1989, la composizione del Senato accademico è demandata agli statuti delle singole università; deve comunque essere rappresentativa delle facoltà esistenti nell’ateneo. È solitamente costituito, oltre che dal rettore e dai presidi di facoltà, da una rappresentanza dei professori ordinari, degli associati, dei ricercatori, del personale tecnico-amministrativo e degli studenti. Qualora debba procedere alla deliberazione degli statuti, il senato accademico è integrato, secondo modalità prescritte dall’art. 16, co. 2, della L. 168/1989.

Per quanto concerne le funzioni, merita ricordare quelle principali: in particolare, delibera, nella sua composizione integrata, sugli statuti. Delibera sul regolamento didattico di ateneo. Esercita funzioni consultive per deliberazioni di competenza del rettore o del consiglio di amministrazione.

 

L’articolo 5 del progetto di legge in commento stabilisce alcune disposizioni relative alla valutazione dei soggetti immessi in ruolo ai sensi del precedente articolo 4.

In primo luogo, si dispone che i docenti chiamati, dopo essere stati inquadrati nei relativi corsi di laurea, sono soggetti a procedure di valutazione interne. Queste sono definite dai nuclei di valutazione della sede in cui i docenti operano, sulla base dei principi enunciati dall’Agenzia nazionale di valutazione del sistema universitario e della ricerca. In ogni caso, è fatto obbligo alle università di esprimere un primo giudizio, dopo tre anni dall’immissione in ruolo (comma 1).

 

Si ricorda che i Nuclei di valutazione di Ateneo sono stati ridefiniti dalla legge n. 370/1999, che ha provveduto alla ridefinizione degli organi preposti alla valutazione dell’attività delle singole università, già istituiti dall’art. 5, co. 22 e 23, della L. n. 537/1993 (collegata alla manovra finanziaria per il 1994).

Per quanto riguarda le strutture di valutazione interna delle attività universitarie, l’articolo 1 della legge:

•      specifica le funzioni dei nuclei di valutazione interna degli atenei: vaglio della gestione amministrativa, delle attività didattiche e di ricerca, degli interventi di sostegno al diritto allo studio e del corretto utilizzo delle risorse pubbliche;

•      ne precisa la composizione (da un minimo di cinque ad un massimo di nove membri, di cui almeno due nominati tra studiosi ed esperti nel campo della valutazione anche in ambito non accademico);

•      ne rimette la concreta disciplina agli statuti universitari;

•      affida ai nuclei la predisposizione di una relazione annuale (da redigere entro il 30 aprile) sulle valutazioni espresse dagli studenti, quest'ultima viene trasmessa al Ministero dell’università e della ricerca scientifica e tecnologica ed all’organismo nazionale per la valutazione del sistema universitario.

Le disposizioni sopra richiamate sono inoltre assistite da una norma sanzionatoria: per gli atenei che non attivino  il meccanismo di valutazione interna si prevede infatti (art. 1, comma 3, L. 370/1999) l’esclusione dalla ripartizione di un’apposita quota del Fondo per il finanziamento ordinario delle università, nonché dalla ripartizione del Fondo integrativo per l'incentivazione dell'impegno didattico dei professori e dei ricercatori; analoga penalizzazione economica viene disposta per le università non statali (artt. 2-4 della L. 370/1999); è sanzionata anche la mancata redazione del documento annuale sopra citato.

 

Sempre con riferimento all’articolo in commento, si ricorda che l’istituzione della Agenzia nazionale di valutazione del sistema universitario e della ricerca (ANVUR) è prevista dall’art. 2, co. 138-142, del D.L. n. 262/2006[2] (Collegato alla manovra finanziaria 2007) con la finalità di razionalizzare il sistema di valutazione delle università e degli enti di ricerca pubblici e privati destinatari di finanziamenti pubblici.

In particolare, l’Agenzia alla quale viene attribuita personalità giuridica di diritto pubblico: a) valuta la qualità delle attività delle università e degli enti di ricerca, sulla base di un programma annuale approvato dal Ministro dell’università e della ricerca; b) coordina le attività di valutazione demandate ai nuclei di valutazione interna degli atenei e degli enti di ricerca; c) valuta l’efficienza e l’efficacia dei programmi statali di finanziamento e di incentivazione delle attività di ricerca e di innovazione. Le disposizioni citate prevedono inoltre che l’esito delle attività di valutazione dell’Agenzia costituisca “criterio di riferimento” per l’attribuzione dei finanziamenti sia agli atenei che agli enti di ricerca (art. 2 comma 139, D.L. n. 262/2006).

Per le modalità organizzative e di funzionamento, ivi incluse la nomina e la durata in carica dei componenti dell’organo direttivo, si fa rinvio ad un regolamento emanato ai sensi dell’articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, su proposta del Ministro dell’università e della ricerca, previo parere delle competenti commissioni parlamentari. Il Governo, nel Consiglio dei ministri del 5 aprile 2007, ha approvato uno schema di regolamento che disciplina la struttura e il funzionamento dell’Agenzia; sullo schema di provvedimento si pronunceranno il Consiglio di Stato e le Commissioni parlamentari.

 

Il comma 2 dell’articolo in esame prevede altresì un meccanismo di valutazione permanente dei docenti immessi in ruolo, in base al quale ogni docente deve sottoporsi al giudizio dei nuclei di valutazione ogni quattro anni accademici. Qualora il docente non ottenga un giudizio positivo, può richiedere un’ulteriore valutazione dopo due anni accademici. Se, anche in tal caso, non riesca a conseguire un giudizio positivo, si aprono due strade alternative:

a)        qualora il docente ha maturato il diritto al trattamento di quiescenza, è previsto il collocamento a riposo;

b)        in caso contrario, il docente può essere trasferito nei ruoli di altra pubblica amministrazione, statale o regionale. Il trasferimento ad altra amministrazione è però possibile su richiesta del docente stesso al posto del collocamento a riposo, solo qualora l’età lo consenta.

 

Di seguito si riporta una breve descrizione della normativa vigente in materia di docenza universitaria, con particolare riferimento alla valutazione dei docenti e dei ricercatori.

Secondo quanto stabilito dall’ art. 18, D.P.R. 382/1980, è prevista una verifica dell’attività scientifica per le due fasce della docenza (professori ordinari e associati) consistente nella presentazione di una relazione triennale sul lavoro svolto da inoltrare al consiglio della facoltà di appartenenza. I professori associati, inoltre, tre anni dopo l’immissione in ruolo, sono sottoposti ad un giudizio di conferma[3] formulato sulla base dell’attività scientifico-didattica svolta (art. 23, D.P.R. 382/1980).

Speculare la disciplina per quanto riguarda i ricercatori: questi sono confermati in ruolo tre anni dopo l’immissione in ruolo, previa valutazione dell’attività scientifica e didattica da parte di apposita commissione (art. 31). Analogamente a quanto disposto per ordinari ed associati, i ricercatori confermati sono sottoposti a verifica triennale dell’attività scientifica e didattica; il giudizio è affidato al consiglio di facoltà e formulato sulla base di una relazione dell’interessato e dei pareri degli organi più direttamente coinvolti nella didattica e nella ricerca : consigli dei corsi di laurea e di istituto (art. 33).

 

L’articolo 6 ribadisce la necessità di incentivare adeguatamente la mobilità nazionale e internazionale dei docenti e dei ricercatori universitari, ed in tale prospettiva individua qualche strumento nell’adozione di appositi provvedimenti volti a favorire le iniziative promosse in materia dalle competenti strutture universitarie.

 

L’articolo 7 esplicita i criteri che devono essere seguiti nella formazione delle commissioni nazionali di valutazione. In particolare, la composizione varia per ciascuna fascia di docenza:

a)        per le procedure di idoneità a professore ordinario, fanno parte della commissione solo professori ordinari; viceversa, per le procedure di idoneità a professore associato;

b)        la commissione è composta di quattro professori ordinari e cinque professori associati;

c)        infine, per le procedure di idoneità a ricercatore, fanno parte della commissione tre professori ordinari, tre professori associati e tre ricercatori (comma 1).

Il comma 2 specifica che ciascuna categoria di docenti vota i propri rappresentanti nella commissione.

 

L’articolo 8 dispone l’abrogazione del d. lgs. 6 aprile 2006, n. 164, nonché di tutte le altre disposizioni incompatibili con le norme della legge, ove approvata.

Relazioni allegate

Il progetto di legge è accompagnato dalla relazione illustrativa.

 

Necessità dell’intervento con legge

L’intervento con legge trova giustificazione nel fatto che il provvedimento incide su materie disciplinate da norme di rango primario, disponendone in parte l’abrogazione.

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

La materia universitaria non è espressamente contemplata dal nuovo art. 117 Cost. Tale materia può essere ricondotta, peraltro, alla materia “istruzione”, suddivisa dall’art. 117 Cost. tra la potestà esclusiva dello Stato (“norme generali sull’istruzione”, art. 117, co. 2°, lett. n)) e la potestà concorrente Stato-regioni (“istruzione, salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche e con esclusione della istruzione e formazione professionale”, art. 117, co. 3°).

Rispetto degli altri princìpi costituzionali

In materia di organizzazione dei pubblici uffici, l’articolo 97 Cost., primo comma, reca una riserva di legge volta ad assicurare il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione. Il terzo comma del medesimo articolo stabilisce che agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si acceda mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge.

Compatibilità comunitaria

Documenti all’esame delle istituzioni europee
(a cura dell'Ufficio rapporti con l'Unione Europea)

Modernizzazione delle università

Il 10 maggio 2006, la Commissione ha presentato la comunicazione “Portare avanti l’agenda di modernizzazione delle università: istruzione, ricerca e innovazione” (COM(2006)208).

La Commissione ritiene che la ristrutturazione e l’ammodernamento delle università sia un elemento fondamentale per il successo della strategia di Lisbona, che sostiene il passaggio ad un'economia e ad una società basate sulla conoscenza, nonché per assicurare all’Europa un posto di rilievo nella competizione globale in materia di istruzione, ricerca e innovazione.

A tal fine, la Commissione europea individua nove ambiti in cui si dovrebbero apportare cambiamenti per far sì che le università d’Europa, procedendo con approcci differenziati in relazione al contesto nazionale e regionale, possano raggiungere l’eccellenza nelle funzioni di insegnamento e di ricerca.

In particolare, la Commissione ritiene prioritario premiare l’eccellenza al massimo livello, poiché la Commissione ritiene che unamaggiore competizione tra università, combinata con una maggiore mobilità e un’ulteriore concentrazione di risorse, dovrebbe consentire la creazione di un ambiente di lavoro più aperto e più stimolante in grado di attirare i migliori studiosi e ricercatori, di reclutarli con procedure flessibili, aperte e trasparenti, di garantire piena indipendenza di ricerca ai ricercatori e di offrire al personale interessanti prospettive di carriera; rendere lo spazio europeo dell’istruzione superiore e lo spazio europeo della ricerca più visibili e attraenti nel mondo, sviluppando una cooperazione internazionale più strutturata e compiendo degli sforzi per quanto concerne il riconoscimento accademico attraverso la creazione di un quadro coerente di qualifiche[4] e di sistemi compatibili di certificazione della qualità.

Gli ulteriori ambiti individuati dalla Commissione consistono essenzialmente in: abbattere le barriere attorno alle università in Europa; assicurare una reale autonomia e responsabilità delle università ad esempio sviluppando nuovi sistemi di governance interna, che siano basati su priorità strategiche e su una gestione professionale delle risorse umane, degli investimenti e delle procedure amministrative nonché il superamento della frammentazione organizzativa in facoltà, dipartimenti, laboratori e unità amministrative, attraverso la concentrazione degli sforzi su priorità istituzionali di ricerca, insegnamento e servizi; incentivare i partenariati strutturati con il mondo dell’economia; fornire il giusto mix diabilità e competenze per il mercato del lavoro;ridurre il deficit di finanziamento e assicurare una maggiore efficacia dei finanziamenti nell'istruzione e nella ricerca; accrescere l’interdisciplinarità e la transdisciplinarità; attivare le conoscenzemediante l’interazione con la società;

Processo di Bologna – verso uno spazio europeo comune dell’istruzione superiore

Il 19 giugno 1999 i Ministri europei dell'istruzione superiore di 29 paesi europei, riuniti a Bologna, hanno sottoscritto un accordo, noto come la Dichiarazione di Bologna, che ha dato vita a un processo di armonizzazione dei vari sistemi di istruzione superiore europei, il c.d. “processo di Bologna”[5].

Il processo di Bologna è inteso a creare uno spazio europeo dell'istruzione superiore (SEIS) e a promuovere il sistema europeo di istruzione superiore su scala mondiale, per aumentarne la competitività internazionale, entro il 2010. Il processo si propone, perciò, di far convergere i sistemi nazionali di istruzione superiore dei Paesi europei verso un sistema comune più trasparente e armonizzato, caratterizzato da una architettura comune, nel contempo basato sul rispetto dell’autonomia delle istituzioni universitarie, della libertà d’insegnamento, del principio di pari opportunità e dei principi democratici.

L'impegno assunto dai Governi per dare attuazione al Processo di Bologna si basa su principi chiave comuni che intendono facilitare la costruzione del SEIS tra cui la promozione della mobilità di studenti, docenti e ricercatori, da realizzare attraverso la rimozione di ostacoli alla mobilità (anche per quanto riguarda il rilascio dei visti e dei permessi di lavoro) e l'attivazione di meccanismi di trasferibilità di borse di studio e prestiti nazionali.

Spazio europeo della ricerca

Il 4 aprile 2007 la Commissione ha presentatoil libro verde “Lo spazio europeo della ricerca: nuove prospettive” (COM(2007)161), inteso ad aprire un ampio dibattito per definire quali orientamenti e quali misure siano necessarie per completare lo sviluppo dello spazio europeo della ricerca (SER), considerato uno degli elementi fondamentali per realizzare gli obiettivi della strategia di Lisbona.

Si ricorda che il concetto di SER combina tre aspetti tra lorocorrelati: un’idea di “mercato interno” della ricerca, dove ricercatori, tecnologia e conoscenza possono circolare liberamente; un coordinamento efficace, a livello europeo, di attività, programmi o politiche per la ricerca definiti a livello nazionale o regionale; l’attuazione di iniziative finanziate a livello europeo.La costruzione di uno spazio europeo della ricerca integra gli sforzi svolti per la costruzione di uno spazio europeo dell'istruzione superiore (vd. supra Processo di Bologna).

Il Libro verde della Commissione prospetta una visione del possibile sviluppo del SER, individuando sei priorità, la prima delle quali riguarda la creazione di un flusso adeguato di ricercatori competenti. La Commissione ritiene che una sfida importante per l'Europa sia formare, trattenere ed attirare i ricercatori più competenti. A tal fine, reputa indispensabile istituire, per i ricercatori, un mercato del lavoro europeo, unico ed aperto, che garantisca l'effettiva "circolazione dei cervelli" in Europa e nei paesi partner e spinga giovani talenti e donne ricercatrici ad abbracciare una carriera nel settore della ricerca. La Commissione ritiene, infatti, che la mobilità - che costituisce uno dei fattori più efficaci di trasmissione delle conoscenze ed è un requisito sempre più importante per lo sviluppo delle competenze e l'evoluzione delle carriere nel settore scientifico - risulti penalizzata da condizioni di lavoro insoddisfacenti, prospettive di carriera limitate, anche per l’assenza di concorrenza trasparente nelle assunzioni, oltre alla scelta delle amministrazioni che, di norma, non consentono ai ricercatori di beneficiare di sovvenzioni di ricerca in un paese diverso da quello in cui sono state concesse. Il libro verde evidenzia che iniziative come, ad esempio, la Carta europea dei ricercatori[6], nata per agevolare la creazione di uno spazio europeo più attraente per i ricercatori, trovino il loro limite nel carattere volontario e non giuridicamente vincolante.

La Commissione considera, altresì, necessario un impegno del settore pubblico, di quello privato e delle amministrazioni locali, nazionali ed europee: il settore privato dovrebbe essere incoraggiato a sviluppare ed ampliare le opportunità offerte ai ricercatori, mentre gli enti pubblici e gli istituti di ricerca dovrebbe impegnarsi per eliminare gli ostacoli giuridici, amministrativi e pratici (ad esempio, linguistici) alla mobilità geografica e intersettoriale, migliorare le condizioni di assunzione e di lavoro, migliorare l'equilibrio tra vita professionale, privata e famigliare e affrontare i problemi demografici e di genere. La Commissione propone di valutare l’eventualità di considerare misure aggiuntive per garantire la portabilità delle disposizioni in materia di previdenza sociale e di tenere presente la necessità, per i ricercatori, di migliorare continuamente l’istruzione e la formazione continua.

Il libro verde sarà sottoposto ad una consultazione fino al 31 agosto 2007. La Commissione formulerà delle proposte nel 2008 sulla base dei risultati della consultazione.

Incidenza sull’ordinamento giuridico

Riflessi sulle autonomie e sulle altre potestà normative

La norma in esame ha attinenza con la materia universitaria. Al riguardo, si ricorda che il principio di autonomia universitaria è stato fissato dall’art. 33 della Costituzione, ove è stabilito che “le istituzioni di alta cultura, università e accademie, hanno il diritto di darsi ordinamenti autonomi nei limiti stabiliti dal leggi dello Stato”.

A tale disposto ha dato attuazione la legge 9 maggio 1989, n. 168[7] (istitutiva del Ministero dell’università e della ricerca scientifica e tecnologica), che definisce (art. 6) i profili dell’autonomia, nonché i contenuti essenziali e le modalità di emanazione degli statuti (art. 16), la cui deliberazione è affidata al Senato accademico integrato. Tale articolo ha espressamente escluso lo stato giuridico del personale dalla sfera dell’autonomia statutaria, che rimane riservatoalla normativa statale.

Attribuzione di poteri normativi

L’articolo 1 prevede che un decreto del Ministro dell’università e della ricerca definisca le procedure di valutazione mediante le quali si accede ai ruoli dei docenti universitari.

L’articolo 6 rinvia ad appositi provvedimenti, volti a favorire le iniziative promosse a sostegno della mobilità nazionale ed internazionale di docenti e ricercatori dalle singole strutture universitarie.

Per come appare dalla formulazione del testo, non risulta chiaro né il tipo di provvedimento, normativo o amministrativo, a cui si fa riferimento, né l’organo deputato ad adottarlo.

Coordinamento con la normativa vigente

Le abrogazioni della normativa vigente sono solo in parte previste dalle disposizioni del presente disegno di legge. Oltre a queste, coincidenti con il d.lgs. n. 164/2006 – che ha da ultimo disciplinato la procedura di reclutamento per i professori universitari - si ravvisano effetti abrogativi impliciti rispetto ad alcune parti della legge n. 230/2005.

Impatto sui destinatari delle norme

Il progetto di legge interviene nella disciplina delle procedure di reclutamento dei docenti e dei ricercatori universitari.

Si segnala inoltre l’impatto sulle università chiamate ad emanare o modificare  propri atti di normazione autonoma (statuti e/o regolamenti), conseguenti alla modifica delle procedure di selezione del personale docente.

Si fa presente altresì la necessità di procedere alla costituzione di commissioni di valutazione deputate ai giudizi di idoneità nazionale per ciascun settore scientifico-disciplinare.

Formulazione del testo

In termini complessivi, il progetto di legge prevede un nuovo sistema di reclutamento di docenti e dei ricercatori universitari, attraverso la sostituzione di parte della normativa vigente con un nuovo atto legislativo. Si è preferito dunque non fare ricorso alla tecnica della novella legislativa.

 

 

Schede di lettura

 

Quadro della normativa vigente

L’accesso al ruolo dei professori (ordinari e associati)è subordinato al superamento di un concorso le cui modalità sono state ridefinite da ultimo con la delega conferita al Governo con la legge 4 novembre 2005, n. 230[8], che ha ampiamente riformato l’assetto previsto dalla precedente legge n. 210/1998[9]. La delega è stata attuata con il decreto legislativo n. 164/2006, il cui esame da parte della Commissione si è concluso dopo lo scioglimento delle Camere al termine della XIV legislatura.

Di seguito si ripercorrono le tappe principali dell’iter parlamentare di approvazione della legge; a seguire, si illustra il contenuto del provvedimento e dei successivi atti di attuazione.

Il contenuto della legge n. 230 del 2005

La legge n. 230 del 2005 definisce innanzitutto (commi 1-4) i principi generali del sistema universitario, che coniuga attività didattica e attività di ricerca e si ispira ai principi di autonomiae responsabilità, nel quadro degli indirizzi fissati con decreto del Ministrodell'università e della ricerca. Sono quindi dettati alcuni diritti e doveri dei professori universitari, in relazione sia alle attività di ricerca e di didattica, sia alla partecipazione agli organi accademici e collegiali.

Il core business del provvedimento è però rappresentato dalla necessità di procedere al riordino della disciplina concernente il reclutamento dei professori universitari, per la quale il governo è delegato ad adottare uno o più decreti legislativi nel rispetto dei seguenti principi e criteri direttivi (comma 5):

·       introduzione di procedure finalizzate al conseguimento dell’idoneità scientifica nazionale – di durata non superiore a quattro anni – bandite annualmente (entro il 30 giugno) con decreto del Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca, distintamente per ciascuna fascia (ordinari e associati) e per settori scientifico-disciplinari. In ogni caso, per ciascun settore deve essere bandito ogni cinque anni almeno un posto di idoneo per ciascuna fascia, anche se non richiesto dalle università. Inoltre il testo chiarisce che l’idoneità non comporta diritto all’accesso alla docenza[10];

 

Si ricorda che, in precedenza, la L. n. 210/1998 non prevedeva alcuna forma di abilitazione scientifica preliminare, ma unicamente procedure di valutazione comparativa per posti di professore ordinario e associato, nonché di ricercatore, espletate direttamente dalle università per la copertura di posti vacanti e la nomina in ruolo, sulla base di criteri indicati nella legge stessa e nei regolamenti di attuazione[11]. Le università - tramite regolamenti di ateneo (sottoposti a limitato controllo di legittimità e di merito da parte del ministro) - potevano modificare ed integrare le norme di cui sopra, limitatamente ai criteri di effettuazione della valutazione stessa ed alle modalità di valutazione dei titoli e delle pubblicazioni[12].Con riguardo alle modalità di indizione delle prove, erano previsti bandi di ateneo distinti per settore scientifico-disciplinare per posti di ricercatore, di professore associato, di professore ordinario[13].

 

·       il numero massimo di soggetti che possono conseguire tale idoneità è pari al fabbisogno indicato dalle università, che può essere incrementato di una quota non superiore al 40 per cento. Allo stesso tempo è però stabilito che nelle prime due tornate dei giudizi di idoneità per la fascia dei professori ordinari e nelle prime quattro tornate dei giudizi per professore associato, l’incremento del numero di soggetti che possono conseguire l’idoneità scientifica rispetto al fabbisogno indicato dalle università è pari al 100 per cento,

·       i giudizi di ideneità si svolgono pressole università, che sostengono anche glioneri relativi alle commissioni di valutazione;

·       ogni due anni ciascun settore scientifico-disciplinare elegge una lista di commissari nazionali; la commissione di ciascuna valutazione comparativa si forma mediante sorteggio di cinque commissari nazionali;

·       sono stabilite riserve di posti a favore di alcune categorie:

Ø       nei giudizi di idoneità per la fascia dei professori ordinari, una quota pari al 25 per cento aggiuntiva rispetto al contingente sopra indicato è riservata ai professori associati con un’anzianità di servizio non inferiore a quindici anni, maturata nel settore scientifico-disciplinare di riferimento;

Ø       nelle prime quattro tornate dei giudizi di idoneità per la fascia dei professori associati è riservata una quota del 15 per cento aggiuntiva ai professori incaricati stabilizzati, agli assistenti del ruolo ad esaurimento e ai ricercatori confermati che abbiano svolto almeno tre anni di insegnamento nei corsi di studio universitari. Una ulteriore quota dell’1 per cento è riservata ai tecnici laureati già ammessi con riserva alla terza tornata dei giudizi di idoneità per l’accesso al ruolo dei professori associati bandita ai sensi del decreto del Presidente della Repubblica 11 luglio 1980, n. 382, e non valutati dalle commissioni esaminatrici;

·       il secondo stadio della disciplina concorsuale consiste in una procedura di valutazione comparativa che ciascuna università svolge, sulla base di propri regolamenti autonomi, per selezionare le persone da chiamare a coprire i posti banditi dall’ateneo. I candidati devono in ogni caso essere in possesso della idoneità scientifica nazionale relativa al posto da coprire (comma 8). La copertura dei posti da parte delle università mediante chiamata degli idonei avviene nel rispetto del limite del 90 per cento dei trasferimenti statali sul fondo per il finanziamento ordinario[14] e sulla base dei programmi triennali del fabbisogno di personale docente[15].

Nell’ambito del percorso di attuazione della riforma, la legge fa comunque salve le procedure di valutazione comparativa già bandite alla data di entrata in vigore del decreto di attuazione della legge, e comunque non oltre il 30 giugno 2006[16], mentre i canditati in possesso dell’idoneità la conservano per cinque anni dal conseguimento (comma 6).

 

A completamento della disciplina, la legge n. 230/2005 definisce alcune modalità alternative di reclutamento:

§      chiamata diretta di studiosi stranieri o italiani impiegati all’estero con idoneità accademica di pari livello (fino al 10% dei posti di professore ordinario e associato) ovvero chiamata di studiosi di chiara fama, subordinatamente al nulla osta del Ministero (comma 9);

§      incarichi di insegnamento gratuiti o retribuiti, anche pluriennali, sulla base di procedure disciplinate dai regolamenti universitari che assicurino la valutazione comparativa dei candidati, nei corsi di studio di cui all’articolo 3 del DM 22 ottobre 2004, n. 270[17], a soggetti italiani e stranieri[18], ad esclusione del personale tecnico amministrativo delle università, in possesso di adeguati requisiti scientifici e professionali e a soggetti incaricati all’interno di strutture universitarie che abbiano svolto adeguata attività di ricerca debitamente documentata, sulla base di criteri definiti con decreto del Ministro, sentiti la CRUI e il CUN (comma 10);

§      istituzione temporanea, per periodi non superiori a sei anni, sulla base di convenzioni con imprese o fondazioni, o con altri soggetti pubblici o privati, finalizzate a specifici programmi di ricerca e con oneri finanziari a carico dei medesimi soggetti, di posti di professore straordinario da coprire mediante conferimento di incarichi della durata massima di tre anni, rinnovabili sulla base di una nuova convenzione, a coloro che hanno conseguito l’idoneità per la fascia dei professori ordinari, ovvero a soggetti in possesso di elevata qualificazione scientifica e professionale (comma 12)[19];

§      rapporti di lavoro subordinato tramite contratti di diritto privato a tempo determinato di durata triennale rinnovabili per una durata complessiva di sei anni, sulla base di procedure disciplinate dai regolamenti universitari che assicurino la valutazione comparativa dei candidati[20] (comma 14);il trattamento economico di tali contratti è rapportato a quello degli attuali ricercatori confermati; tali contratti non sono cumulabili con gli assegni di ricerca[21].

 

La legge prevede inoltre nuove modalitàdi reclutamento dei ricercatori mediante contratti di lavoro a tempo determinato(v. supra comma 14), anche se le procedure concorsuali previste dalla legge 3 luglio 1998, n. 210[22]continuano ad applicarsi per la copertura dei posti di ricercatore a tempo indeterminato fino al 30 settembre 2013 (comma 7); in tale ambito si dispone inoltre la valutazione di alcuni titoli preferenziali (dottorato di ricerca, assegni e contratti di ricerca, borse post-dottorato)[23].

 

Si ricorda che ai sensi della l. n. 210/1998, le università possono espletare procedure per la nomina in ruolo di ricercatori. La commissione deve essere composta di tre membri, di cui un membro interno (ordinario o associato confermato), designato dalla facoltà, affiancato da commissari in servizio presso altri atenei, di cui un ricercatore confermato e un professore di fascia diversa da quello nominato dalla facoltà. Ai fini della selezione dei candidati, il reclutamento dei ricercatori si articola, oltre che nella valutazione dei titoli, in due prove scritte (una delle quali sostituibile con una prova pratica) e in un colloquio. La commissione può indicare un solo vincitore per ciascun posto di ricercatore.

Con l’inizio della XV legislatura sono state adottate ulteriori norme in materia che modificano parzialmente il quadro giuridico di riferimento. In particolare, i commi 647, 648 e 650 della legge n. 296/2006(legge finanziaria 2007[24]) hanno introdotto due novità concernenti il reclutamento dei ricercatori universitari.

In primo luogo, si prevede che siano adottate con decreto del Ministro dell’università e della ricerca da emanare entro il 31 marzo 2007, sentiti il Consiglio universitario nazionale (CUN) e la Conferenza dei rettori delle università italiane (CRUI), nuove modalità di svolgimento dei concorsi per ricercatore, in attesa di una più ampia riforma dello stato giuridico dei ricercatori (comma 647). La disciplina dovrà riguardare in particolare, oltre che le modalità procedurali, i criteri di valutazione dei titoli didattici e dell’attività di ricerca, garantendo celerità, trasparenza e allineamento agli standard internazionali. Tali norme si applicheranno ai concorsi banditi dalle università successivamente alla data di entrata in vigore del predetto decreto ministeriale.

In secondo luogo, al fine di favorire l’ingresso nel mondo della ricerca e di ridurre il fenomeno del precariato, la legge finanziaria 2007 ha disposto un piano straordinario triennale di assunzione dei ricercatori, mediante la definizione – ad opera del decreto di cui sopra - di un numero aggiuntivo di posti da assegnare alle università e da coprire con concorsi banditi entro il 30 giugno 2008 (comma 648). Al fine di coprire gli oneri derivanti da tali misure sono stanziati 20 milioni di euro per il 2007, 40 milioni di euro per il 2008 e 80 milioni di euro a decorrere dal 2009 (comma 650)[25].

L’attuazione della legge

In attuazione della legge n. 230/2005 è stato emanato il d. lgs. n. 164/2006[26], che ha ulteriormente specificato i principi e criteri ivi stabiliti per quanto concerne le procedure per il conseguimento dell’idoneità scientifica nazionale ai fini del reclutamento nel ruolo dei professori universitari.

In particolare, il provvedimento precisa che:

Ø      i giudizi idoneativisono volti ad accertare il possesso della piena maturità scientifica per la fascia dei professori ordinari e della maturità scientifica per la fascia dei professori associati (art. 3, co. 2). Le relative procedure sono bandite con decreto del Ministro pubblicato entro il 30 giugno di ogni anno in Gazzetta Ufficiale; la partecipazione ai giudizi idoneativi è libera, senza limitazione in relazione alla cittadinanza e al titolo di studio posseduti dai candidati (art. 12);

Ø      il numero massimo di soggetti che in ciascuna tornata possono conseguire l’idoneità scientifica nazionale per ciascuna fascia e per ciascun settore è pari al numero di posti da coprire indicato dalle università incrementabile di una quota non superiore al quaranta per cento, definita dal Ministro nel bando di concorso, previa consultazione della CRUI e del CUN. Ai fini del calcolo del numero massimo di idoneità scientifiche, le università comunicano al Ministero entro il 31 marzo di ogni anno i posti di professore ordinario e associato che intendono coprire (art. 4);

Ø      ai fini della formazione delle commissioni di valutazione, è prevista la costituzione, per ciascun settore e per ciascuna fascia, di una lista di commissari nazionali, scelti mediante elezioni indette con decreto del Ministro[27]. La lista è rinnovata ogni due anni con divieto di immediata rieleggibilità. L’elettorato attivo e passivo è attribuito al corpo docente appartenente al settore per cui si procede[28]. Ciascuna lista è formata da quindici commissari[29]. Lo svolgimento delle elezioni avviene con procedure telematiche validate che assicurino l’accertamento dell’identità dell’elettore e la segretezza del voto. Le liste risultanti dalle operazioni elettorali sono costituite con decreto del Ministro (art. 6);

Ø      le commissioni di valutazione, per ciascuna fascia e per ciascun settore, sono composte da cinque componenti estratti a sorteggio secondo modalità telematiche dalle corrispondenti liste di commissari nazionali. I componenti delle commissioni della prima tornata di giudizi sono esclusi dal sorteggio per la seconda tornata di giudizi del biennio[30] (art. 7);

Ø      le università sono individuate quali sedi in cui si svolgono le procedure per il conseguimento dell’idoneità scientifica; a tal fine il Ministero definisce, su proposta della CRUI, una lista di università aventi strutture idonee, che viene aggiornata ogni tre anni, dalla quale sono individuate mediante sorteggio le sedi necessarie. Dei relativi oneri, posti a carico degli atenei ove si espletano i giudizi idoneativi, si tiene conto nella ripartizione del fondo di finanziamento ordinario (art. 8);

Ø      i lavori delle commissioni devono essere conclusi entro sei mesi dalla pubblicazione del decreto di nomina (prorogabili, per una sola volta, di due mesi). Per la valutazione comparativa dei candidati, oltre ad un riferimento a parametri riconosciuti in ambito nazionale ed internazionale, sono elencati alcuni criteri specifici che la commissione deve seguire ai fini delle valutazioni sulla produzione scientifica, i titoli e il curriculum complessivo del candidato[31]: l’originalità e innovatività della produzione scientifica; l’apporto individuale del candidato; la direzione e il coordinamento di gruppi di ricerca; la congruenza dell’attività del candidato con le discipline ricomprese nel settore di riferimento; la rilevanza scientifica della collocazione editoriale delle pubblicazioni; la continuità temporale della produzione scientifica; l’entità e le caratteristiche degli impegni didattici assolti; l’entità e le caratteristiche delle attività svolte in campo clinico-assistenziale e in ogni altro ambito professionale e di lavoro in cui le connesse esperienze e competenze siano esplicitamente richieste o comunque integrino il profilo complessivo del candidato. Al termine delle valutazioni della produzione scientifica e dei titoli, nei giudizi idoneativi per la fascia dei professori associativi, i candidati sostengono una prova didattica e una discussione sulla produzione scientifica presentata. Qualora si tratti di giudizi per la fascia di professori ordinari, i candidati discutono solo la produzione scientifica presentata, mentre i candidati che non rivestono la qualifica di professore associato sostengono anche una prova didattica. Al termine dei lavori, la commissione, previa valutazione comparativa, con deliberazione assunta a maggioranza dei componenti, indica i candidati ritenuti meritevoli dell’idoneità scientifica nazionale nei limiti numerici fissati dal bando (art. 9). Gli atti delle commissioni sono approvati con decreto ministeriale, previo parere del CUN, e resi pubblici (art. 10)[32].

Conformemente a quanto previsto dalla norma di delega[33]viene posto un limite di ammissibilità ai giudizi di idoneità. In particolare, coloro che partecipano a tre procedure e non conseguono l’idoneità non sono ammessi alla prima tornata successiva per lo stesso settore o per settori affini (art. 11).

Come già rilevato, il conseguimento dell’idoneità scientifica nazionale non comporta il diritto all’accesso al ruolo dei professori universitari, bensì costituisce requisito necessario per partecipare alle procedure selettive per la copertura dei posti di professore ordinario e associato, bandite dai singoli atenei.

La disciplina di tali procedure, per le quali deve comunque essere assicurata la valutazione comparativa dei candidati e la pubblicità degli atti, è rimessa ai regolamenti universitari. Sono inoltre rimesse ai regolamenti universitari le procedure per la chiamata diretta di studiosi stranieri, o italiani impegnati all'estero ovvero di studiosi di chiara fama, nonché per i trasferimenti e per le chiamate degli idonei ai sensi della normativa previdente (art. 13).

Sono, infine, recepite, senza sostanziali modifiche, le disposizioni transitorie già previste dalla legge delega riguardanti riserve di posti a favore di alcune categorie (art. 5 e art. 14, co. 1 e 2).

 

Nel corso della XV legislatura, non sono stati adottati ulteriori provvedimenti volti a dare attuazione alle disposizioni contenute nella l. n. 230/2005 e nel d.lgs. n. 164/2006. Peraltro, il Ministro per l’università e la ricerca, On. Fabio Mussi, nel corso dell’audizione svolta presso la VII Commissione della Camera dei deputati sulle linee programmatiche del suo dicastero[34], ha sostenuto che il testo di riforma della docenza approvato nella XIV legislatura «presenta numerose difficoltà interpretative» ed ha preannunciato l’abrogazione e la modifica di alcune norme, «in attesa di una riforma complessiva della carriera dei docenti, che sarà possibile in presenza di un buon rodaggio del nuovo sistema di valutazione».

Le linee programmatiche del governo sono state ulteriormente chiarite in sede di risposta alla interrogazione a risposta immediata in assemblea n. 3/00550, nel corso della quale il Ministro ha chiarito che «la legge n. 230 del 2005, approvata nella scorsa legislatura e contenente la delega al Governo in materia di nuovi concorsi a professore universitario, ha introdotto con il decreto legislativo n. 164 del 2006 una procedura alquanto macchinosa, che, basandosi su un giudizio di idoneità nazionale ed una valutazione comparativa presso ciascuna università, pone seri problemi applicativi. Per queste ragioni, ho già avviato lo studio per una revisione accurata delle normativa, per introdurre nuove procedure celeri, trasparenti ed allineate agli standard internazionali, come stabilito, per esempio, in finanziaria relativamente ai concorsi per ricercatore.

Così offriremo giuste opportunità ai giovani di talento, rimuovendo anche il temporaneo blocco dei concorsi per ordinario e associato che si è venuto a creare dopo l'approvazione della legge n. 230 del 2005. Al contempo, all'Agenzia nazionale di valutazione del sistema, al Sistema universitario della ricerca, istituito nello scorso dicembre, sarà devoluta la valutazione dei risultati del reclutamento. Concludo, sottolineando che il turn over universitario non risulta al momento bloccato perché nessuna sospensione è stata operata sui concorsi a ricercatore, cioè sul reclutamento nella fascia di ingresso del personale docente universitario, e sono in via di completamento i concorsi per professori ordinari ed associati già banditi. Tuttavia, mi pare che il problema da affrontare per la docenza sia questo e lo sintetizzo così: ci sono 20 mila ordinari, 19 mila associati, 22 mila ricercatori (una struttura bizzarra della docenza ed un'età media altissima). Occorre ripristinare la piramide, tenere aperti i canali per i nuovi docenti, abbassare rapidamente l'età media, premiare il merito ed il talento: questo è il mio impegno»[35].

 

Progetto di legge

 

 

N. 1969

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CAMERA DEI DEPUTATI ¾¾¾¾¾¾¾¾
PROPOSTA DI LEGGE
d’iniziativa dei deputati TESSITORE, VOLPINI, TESTA, TOCCI, BIANCO, BURGIO, OSSORIO ¾
Nuove norme in materia di reclutamento dei professori universitari

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Presentata il 21 novembre 2007

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Onorevoli Colleghi! - Uno dei problemi che maggiormente determina preoccupazioni e tensioni nella vita universitaria è quello dell'immissione in ruolo della docenza.

      Negli ultimi decenni, e specialmente negli ultimi anni, sono stati sperimentati diversi sistemi, ispirati ai più vari criteri, in molti, troppi casi demagogici, corporativi e tendenzialmente clientelari. Tutti hanno mostrato gravi limiti, che hanno progressivamente aggravato i problemi e le tensioni del sistema, anziché risolverli o, almeno, attenuarli.

      Appare per questo urgente cercare di individuare un criterio che, tenendo conto delle esperienze compiute, operi, quanto meno, nella direzione di attenuare le tensioni, senza la presunzione di individuare un sistema «perfetto», del resto inesistente in siffatto ambito di questioni. Va aggiunto che il criterio da definire deve scontare uno dei limiti maggiori degli interventi legislativi, vale a dire la deficienza di sistematicità e la mancanza di una preliminare definizione della problematica culturale sottesa all'attuale situazione di crisi del sistema universitario.

      Orbene, costatato il fallimento del sistema del cosiddetto «concorsone» nazionale - di fatto replicato dalle procedure di valutazione comparativa previste dalla legge 4 novembre 2005, n. 230 - e del sistema poggiante sul principio delle idoneità multiple, si suggerisce di sperimentare una ipotesi che almeno elimini le principali, rilevate deficienze dei già sperimentati sistemi. Chi scrive dichiara il convincimento che il miglior sistema proponibile sia quello fondato sul giudizio assoluto con vincitore unico, che, accrescendo le difficoltà nel raggiungimento della maggioranza necessaria per la dichiarazione dell'unico vincitore, potrebbe lasciar sperare che, in tal modo, si consegua una maggiore trasparenza e un maggiore spazio per il merito, da far emergere da rigorose comparazioni tra gli aspiranti all'unico posto messo a concorso (ciò dando spazio prevalente alle considerazioni relative alle patologie del sistema che, tuttavia, chi scrive non ritiene prevalenti nella situazione attuale pur di crisi del sistema). Tuttavia, tale sistema, anch'esso fugacemente sperimentato di recente con la messa in luce di altre incongruenze, non appare praticabile né aderente alla situazione di fatto determinatasi a valle di un troppo, insopportabilmente lungo periodo di sperimentazioni inadeguate, che si sono caratterizzate per convergenti conseguenze negative, paradossalmente derivanti da opposte prospettive. Infatti, il «concorso nazionale» non riuscì a rispettare tempi ragionevoli di svolgimento delle procedure e, dunque, di rinnovamento dei quadri della docenza, per di più favorendo il localismo. Di contro, il sistema delle idoneità multiple, se ha certamente determinato un'accelerazione dei tempi (per altro insostenibile per eccesso di procedure), ha determinato un ingolfamento della situazione, creando una sacca di idonei non inseriti nei ruoli, senza evitare, ed anzi accrescendo, il pericolo del localismo; ciò in conseguenza della mancanza di sistematicità degli interventi, ragion per cui l'abolizione dei ruoli della docenza e la penuria dei fondi disponibili, ha provocato il privilegiamento dei candidati locali in quanto meno costosi: le sedi mettono in concorso non un posto ma una differenza di stipendio.

      In siffatta condizione, ai proponenti della presente proposta di legge appare necessario tendere all'innovazione radicale, che, mettendo in discussione il principio stesso del «concorso» tradizionalmente inteso, cerchi di dare forza all'indispensabile dimensione etica di chi si propone ed è chiamato al difficile, delicatissimo compito di giudicare altri uomini, e alla consapevolezza delle esigenze che devono ispirare le strutture universitarie chiamate a garantire la propria qualità ed autorevolezza nel campo della formazione professionale e culturale dei giovani, per di più affermando una competitività tra le sedi, pur non mercantile (come previsto dalla legge n. 230 del 2005, ispirata, nella migliore delle ipotesi, al criterio della produttività aziendalistica).

      In coerenza con quanto fin qui richiamato, sia pure per accenni, si propone di ottenere l'immissione in ruolo sganciando, con ogni determinazione, la valutazione scientifica dei concorrenti dagli interventi procedurali delle sedi interessate, così da privilegiare le esigenze didattiche e di programmazione scientifica, indipendentemente dalle procedure valutative, anche in termini temporali.

      Le procedure di immissione nei ruoli della docenza universitaria devono soddisfare tre esigenze prevalenti:

          1) le aspettative dei settori disciplinari preoccupati di conservare la propria dignità ed autorevolezza scientifica nel mondo della ricerca;

          2) le necessità didattiche delle strutture universitarie deputate all'insegnamento;

          3) la garanzia dei livelli di qualità della ricerca affidata ai dipartimenti e, più in generale, agli atenei interessati a conseguire un buon giudizio dall'autorità di valutazione del sistema universitario e delle sue singole parti.

      Si propone pertanto di sperimentare il criterio della «lista aperta» (ossia senza limiti di posti) di idonei dichiarati tali in sede nazionale, per ciascun ambito disciplinare. Tali liste vanno formate in base a rigorosi criteri di selezione e di competenza, da documentare con pubblica assunzione di responsabilità da parte degli studiosi chiamati a tale delicatissimo compito.

Da tali liste le singole sedi attingeranno i docenti, anche qui in base a rigorosi criteri che vanno definiti, preliminarmente, negli statuti e nei regolamenti delle sedi e delle strutture competenti delle singole sedi e, dunque, nel pieno rispetto dell'autonomia degli atenei, ma anche del sistema complessivo in relazione con l'incidenza che le chiamate effettuate avranno nella valutazione delle singole sedi e degli atenei in generale.

      Infine, va precisato che il sistema proposto, di fatto configurabile come il criterio per la determinazione delle condizioni indispensabili per conseguire una chiamata presso la sede e la conseguente immissione nei ruoli, non corre il rischio di determinare indebite pressioni per la chiamata, in quanto il titolo di idoneità conseguito non è collegabile ad alcun presupposto, ossia ad alcuna manifestazione di volontà di questa o quella sede. Solo dopo il conseguimento dell'idoneità, e in forme del tutto diverse, le sedi interessate potranno, se lo vorranno, in ragione delle proprie esigenze, proporre l'immissione nei ruoli dell'ateneo interessato, ed anche qui in base ad una duplice deliberazione, quella di merito da parte delle strutture didattiche e scientifiche e quella giuridica da parte dei senati accademici.

      Gli articoli della proposta di legge sopra configurata illustrano partitamente i vari aspetti procedurali del criterio suggerito, che si raccomanda all'attenzione dei colleghi deputati.

 

proposta di legge ¾¾¾

Art. 1.       1. Ai ruoli dei docenti universitari si accede mediante procedure di valutazione definite con decreto del Ministro dell'università e della ricerca, di seguito denominato «decreto», in base ai criteri stabiliti dalla presente legge. Il decreto è adottato entro due mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, previo parere delle competenti Commissioni parlamentari, da esprimere entro e non oltre un mese dalla trasmissione del decreto stesso.   Art. 2.       1. I criteri cui deve ispirarsi il decreto sono i seguenti:           a) le procedure di valutazione sono espletate da commissioni nazionali di valutazione composte, nel rispetto dei criteri di cui all'articolo 7, da nove membri ed elette per ciascun settore scientifico-disciplinare così come definito dal Consiglio universitario nazionale (CUN), acquisito il parere delle competenti Commissioni parlamentari e della Conferenza dei rettori delle università italiane (CRUI). I componenti di ciascuna commissione sono eletti su base nazionale. Ogni componente di ciascun settore scientifico-disciplinare dispone di due voti per l'elezione della relativa commissione nazionale di valutazione. Qualora un settore scientifico-disciplinare non raggiunga il numero di sessanta componenti, si procede al suo apparentamento con uno o più settori di analoga competenza in base a criteri stabiliti dal CUN, sentita la CRUI. Gli apparentamenti sono definiti preliminarmente all'indizione delle votazioni per la formazione delle commissioni nazionali di valutazione e non possono essere modificati  per almeno due anni. I settori scientifico-disciplinari soggetti ad apparentamento con settori analoghi sono rappresentati nella commissione da non meno di tre rappresentanti;           b) ciascuna commissione nazionale di valutazione forma una lista di idonei che resta in vigore per i due anni solari successivi alla data di pubblicazione del decreto del Ministro dell'università e della ricerca che approva gli atti della commissione medesima;           c) le liste di idonei di cui alla lettera b) sono formate da studiosi che hanno fatto domanda di partecipare alle procedure di valutazione. L'idoneità si consegue con i due terzi dei voti dei componenti della commissione nazionale di valutazione, in base a giudizi individuali e ad un giudizio comparativo;           d) le commissioni nazionali di valutazione devono concludere i propri lavori entro sei mesi dalla data della loro costituzione. Non sono ammesse proroghe. In caso di mancata conclusione dei lavori entro il suddetto termine, le commissioni sono sostituite mediante nuove votazioni;           e) i componenti delle commissioni nazionali di valutazione non possono fare parte di nessun'altra commissione nei tre anni successivi alla scadenza della commissione di cui hanno fatto parte.   Art. 3.       1. I soggetti che partecipano alle procedure di valutazione sono dichiarati idonei in base a giudizi individuali e comparativi motivati, ai sensi dell'articolo 2, comma 1, lettera c). Possono essere sentite le opinioni di studiosi autorevoli, anche non italiani e non facenti parte della commissione nazionale di valutazione competente, previa richiesta della maggioranza dei componenti della commissione stessa. I pareri espressi ai sensi del secondo periodo devono essere motivati e resi pubblici negli atti delle procedure di valutazione.   Art. 4.       1. Le strutture universitarie competenti provvedono a chiamare, a tempo indeterminato, i soggetti dichiarati idonei ai sensi dell'articolo 3, in ragione delle proprie esigenze didattiche e di ricerca, in base a decisioni motivate.       2. Le procedure di chiamata di cui al comma 1 sono definite dagli statuti e dai regolamenti universitari.       3. L'idoneo chiamato a ricoprire un insegnamento è nominato con decreto del rettore della sede interessata, previo parere del senato accademico.   Art. 5.       1. I docenti chiamati ai sensi dell'articolo 4 sono inquadrati nei relativi corsi di laurea e sono soggetti alle procedure di valutazione definite dai nuclei di valutazione della sede in cui operano, tenendo conto dei princìpi enunciati dall'Agenzia nazionale di valutazione del sistema universitario e della ricerca. Il primo giudizio deve essere espresso, obbligatoriamente, dopo tre anni dall'immissione in ruolo.       2. Al fine di assicurare procedure di immissione in ruolo responsabili e rigorose da parte degli atenei, in considerazione della valutazione da parte degli organismi a tal fine appositamente costituiti, ogni docente deve sottoporsi al giudizio dei nuclei di valutazione ogni quattro anni accademici. I docenti che non conseguono un giudizio positivo possono chiedere una ulteriore valutazione dopo due anni accademici. Se anche in tale caso non conseguono un giudizio positivo sono collocati a riposo, se hanno maturato il diritto al trattamento di quiescenza. In caso contrario, sono trasferiti nei ruoli di altra pubblica amministrazione, statale o regionale. Il trasferimento ad altra amministrazione è altresì possibile su richiesta del docente in luogo del collocamento a riposo, se l'età lo consente.   Art. 6.       1. La mobilità nazionale e internazionale dei docenti e dei ricercatori universitari è adeguatamente incentivata con appositi provvedimenti che favoriscono le iniziative promosse in materia dalle competenti strutture universitarie.   Art. 7.       1. Le commissioni nazionali di valutazione di cui all'articolo 2 sono formate per ciascun settore scientifico-disciplinare e per ciascuna fascia di docenza secondo i seguenti criteri:           a) per le procedure di idoneità a professore ordinario, fanno parte della commissione solo professori ordinari;           b) per le procedure di idoneità a professore associato, fanno parte della commissione quattro professori ordinari e cinque professori associati;           c) per le procedure di idoneità a ricercatore, fanno parte della commissione tre professori ordinari, tre professori associati e tre ricercatori.       2. Ciascuna categoria di docenti vota i propri rappresentanti nella commissione.   Art. 8.       1. Sono abrogati il decreto legislativo 6 aprile 2006, n. 164, e tutte le altre disposizioni incompatibili con le norme della presente legge.