Camera dei deputati Dossier D06251B

Le aree protette

La legge 6 dicembre 1991, n. 394 (“Legge quadro sulle aree protette”) ha provveduto alla classificazione delle aree naturali protette ed ha istituito, altresì, l’Elenco ufficiale delle aree protette, nel quale vengono iscritte tutte le aree che rispondono a criteri stabiliti dalla delibera 1° dicembre 1993 del Comitato Nazionale per le Aree Naturali Protette[1].

Tale elenco, periodicamente aggiornato a cura del Ministero dell'Ambiente, è stato da ultimo rivisto con la delibera della Conferenza Stato Regioni del 24 luglio 2003[2].

Per quanto riguarda la classificazione, sulla base della deliberazione del 21/12/1993 (G.U. n. 62/1994) del Comitato per le aree protette, le aree naturali protette si distinguono allo stato attuale in:

· parchi nazionali, costituiti da aree terrestri, fluviali, lacuali o marine tali da richiedere l'intervento dello Stato ai fini della loro conservazione per le generazioni presenti e future;

· parchi naturali regionali e interregionali;

· riserve naturali, che possono essere statali o regionali in base alla rilevanza degli elementi naturalistici in esse rappresentati;

· zone umide di interesse internazionale che, per le loro caratteristiche, possono essere considerate di importanza internazionale ai sensi della convenzione di Ramsar;

· altre aree naturali protette sono aree che non rientrano nelle precedenti classi. Si dividono in aree di gestione pubblica, istituite cioè con leggi regionali o provvedimenti equivalenti, e aree a gestione privata, istituite con provvedimenti formali pubblici o con atti contrattuali quali concessioni o forme equivalenti.

· aree di reperimento terrestri e marine indicate dalle leggi n. 394 del 1991 e n. 979 del 1982;

L’illustrata classificazione delle aree protette è stata integrata con la Deliberazione 2 dicembre 1996, del Comitato per le aree naturali protette (G.U. 139/1997), che ha incluso nell’elenco, sottoponendole ai vincoli previsti dalla legge n. 394/91, le seguenti tipologie:

· zone di protezione speciale (ZPS) designate ai sensi della direttiva 79/409/Cee (cd. direttiva uccelli), costituite da territori idonei per estensione e/o localizzazione geografica alla conservazione delle specie di uccelli di cui all'allegato I della direttiva citata, concernente la conservazione degli uccelli selvatici;

· zone speciali di conservazione (ZSC) designate dallo Stato, mediante un atto regolamentare, amministrativo e/o contrattuale, ai sensi della direttiva 92/43/Cee (cd. direttiva habitat). Contengono zone terrestri o acquatiche che si distinguono grazie alle loro caratteristiche geografiche, abiotiche e biotiche, naturali o seminaturali (habitat naturali), e che contribuiscono in modo significativo a conservare, o ripristinare, un tipo di habitat naturale o una specie della flora e della fauna selvatiche di cui alla direttiva 92/43/Cee.

All’inclusione di dette zone, ovvero della rete ecologica europea “Natura 2000”, nella classificazione delle aree protette consegue la necessità di applicare a tali siti le misure di salvaguardia ed i divieti previsti dalla legge sulle aree protette; e poiché l’articolo 4 del DPR n. 357/1997, di attuazione della direttiva habitat, riserva alle regioni l’adozione di specifiche misure, tale inclusione ha di fatto alimentato una conflittualità interpretativa che ha ostacolato la realizzazione degli obiettivi posti da entrambe le direttive habitat e uccelli.

Conseguentemente il Ministro dell’ambiente, con il D.M. 25 marzo 2005 (G.U. n. 155/2005), ha proceduto all’annullamento della deliberazione del 2/12/96, definendo nel contempo una specifica disciplina di tutela da applicarsi alle ZPS ed alle ZSC.

Il decreto ultimo citato è stato impugnato, essendone contestata la “illogicità” del presupposto sulla base del quale è stato adottato, ovvero della esistenza di una “conflittualità interpretativa”. Il TAR regionale per il Lazio, con le separate Ordinanze 6854/2005, 6856/2005, e 6870/2005, accogliendo la richiesta dei ricorrenti, ha disposto la sospensione del provvedimento, che è stata confermata dal Consiglio di Stato, con le proprie ordinanze del 14 febbraio 2006, n. 797, 798 e 799[3].

Vanno per completezza menzionate, infine, le “zone di protezione ecologica” oltre il limite esterno del mare territoriale, che la legge n. 61/2006[4] prevede debbano essere istituite, in conformità a quanto previsto dalla Convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare, con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio di concerto con il Ministro degli affari esteri, sentito il Ministro per i beni e le attività culturali, da notificare, a cura del Ministero degli affari esteri. Nell'ambito di tali zone di protezione l'Italia potrà esercita la propria giurisdizione in materia di protezione e di preservazione dell'ambiente marino, compreso il patrimonio archeologico e storico, conformemente a quanto previsto dalla citata Convenzione delle Nazioni Unite, e della Convenzione UNESCO del 2001 sulla protezione del patrimonio culturale subacqueo, adottata a Parigi il 2 novembre 2001. Le disposizioni non si applicano alle attività di pesca.

Le zone di protezione speciale (ZPS) e le zone speciali di conservazione (ZSC)

La direttiva habitat

Il degrado ambientale e le minacce che gravano su talune specie animali e vegetali hanno indotto l’Unione europea a cercare di garantire la biodiversità mediante la conservazione degli habitat naturali e seminaturali, e della flora e della fauna selvatiche sul territorio degli Stati membri.

Con la direttiva 92/43/CEE (nota come direttiva habitat) il Consiglio dei Ministri dell’Unione europea ha attribuito ad un sistema coordinato e coerente di aree la conservazione della diversità biologica presente nel territorio dell’Unione stessa, ed in particolare la tutela di una serie di habitat, nonché di specie animali e vegetali, indicati dalla stessa direttiva habitat, e dalla direttiva 79/409 (cd. direttiva uccelli).

Tale rete ecologica, cui è stato attribuito il nome “Natura 2000” dall’art. 3 della direttiva 92/43, è costituita dalle Zone Speciali di Conservazione (ZSC) e dalle Zone di Protezione Speciale (ZPS), che possono fra loro avere relazioni spaziali diverse, dalla totale sovrapposizione alla completa separazione. La realizzazione della rete avviene fondamentalmente sulla base di informazioni scientifiche, ed ha consentito una prima raccolta standardizzata delle conoscenze naturalistiche finalizzata alle conservazione della biodiversità.

Gli allegati I (tipi di habitat naturali di interesse comunitario) e II (specie animali e vegetali di interesse comunitario) della direttiva forniscono indicazioni circa i tipi di habitat e di specie la cui conservazione richiede la designazione di ZSC. Alcuni di essi sono definiti come tipi di habitat o di specie "prioritari" (che rischiano di scomparire). L'allegato IV elenca le specie animali e vegetali che richiedono una protezione rigorosa.

La designazione delle zone speciali di conservazione richiede in primo luogo che ogni Stato membro rediga un elenco di siti che ospitano habitat naturali e specie animali e vegetali selvatiche. In base a tali elenchi nazionali, e d'accordo con gli Stati membri, la Commissione adotta un elenco di siti d'importanza comunitaria (SIC) per ognuna delle sette regioni biogeografiche dell'UE (alpina, atlantica, boreale, continentale, macaronesica, mediterranea e pannonica). Entro un termine massimo di sei anni a decorrere dalla selezione di un sito come sito d'importanza comunitaria, lo Stato membro interessato designa il sito in questione come zona speciale di conservazione.

Nel caso in cui la Commissione ritenga che un sito che ospita un tipo di habitat naturale o una specie prioritaria non sia stato inserito in un elenco nazionale, la direttiva prevede l'avvio di una procedura di concertazione tra lo Stato membro interessato e la Commissione. Qualora la concertazione non porti a un risultato soddisfacente, la Commissione può proporre al Consiglio di selezionare il sito come sito di importanza comunitaria

I siti di importanza comunitaria oggi rappresentano circa l'11,6% del territorio dell'UE.

Il recepimento della direttiva 92/43 è avvenuto nel 1997 con l’adozione del DPR n. 357/1997[5], che reca una definizione di SIC e di zona di conservazione delineando nel contempo le misure conservazione da applicarsi; nella “rete natura” l’art. 6 include anche le ZPS, mentre l’art. 11 individua nel Ministero dell’ambiente l’autorità che può concedere le deroghe alle disposizioni poste a tutela delle specie, sentito, per quanto di competenza, il dicastero agricolo e l’Istituto per la fauna selvatica

L’individuazione dei siti da proporre è stata realizzata in Italia dalle singole regioni e Province autonome ed il relativo elenco è stato a suo tempo reso pubblico con l’adozione del DM 3 aprile 2000 (G.U. n. 95/2000, S.O.), mentre per l’elenco dei SIC istituiti va fatto rimando ai seguenti decreti del Ministro dell’ambiente: D.M. 25 marzo 2004 (G.U. n. 167/2004), relativamente alla regione biogeograficaalpina in Italia; D.M. 25 marzo 2005 (G. U. n. 156/05),per la regione biogeografica continentale. Infine va menzionato il D.M. 25 marzo 2005 (G.U. n. 157/05), che ha aggiornato l’elenco dei proposti SIC per la regione mediterranea, precedentemente nel provvedimento del 2000.

La direttiva uccelli

Precedentemente alla direttiva habitat era stata approvata in sede comunitaria la direttiva 79/409/CEE Concernente la conservazione degli uccelli selvatici (cd. direttiva uccelli), che si prefiggeva di assicurare la conservazione di “tutte le specie di uccelli viventi naturalmente allo stato selvatico”, e che pertanto, oltre a disciplinare tempi e modalità di esercizio della caccia, recava nell’allegato I un elenco delle specie per le quali dovevano essere previste misure speciali di conservazione, e per le quali l’articolo 4 richiedeva agli Stati membri di individuare i territori più idonei alla loro conservazione, da classificare come Zone di protezione speciale.

Le disposizioni di adeguamento interno sono state approvate con la legge n. 157/1992[6] nota come legge sulla caccia, che con il comma 5 dell’art. 1 (oggetto di modifica da parte del provvedimento in esame) ha imposto alle regioni di istituire, lungo le rotte di migrazione dell'avifauna segnalate dall’INFS entro il termine di quattro mesi, zone di protezione speciale destinate prioritariamente alla conservazione delle specie incluse nell’allegato I della direttiva uccelli (sostituito con l’all. I della direttiva 97/49/CE). Le norme attribuiscono inoltre al Ministro dell'agricoltura e delle foreste d’intesa con il Ministro dell'ambiente un potere di controllo sostitutivo, nel caso che l’inerzia delle regioni e delle province autonome si protragga per un anno dopo la segnalazione da parte dell'Istituto nazionale per la fauna selvatica.

Le zone di protezione speciale classificate ovvero istituite ai sensi della direttiva 79/409/CEE sono elencate nell'allegato I del decreto del Ministro dell’ambiente del 25 marzo 2005 (G.U. n. 168/2005), che ha interamente sostituito quello inizialmente approvato con il D.M. 3 aprile 2000 (GU n. 95 del 2000, S.O. n. 65), già oggetto di modifiche.

Procedure di contenzioso in sede comunitaria
(a cura dell’Ufficio rapporti con l’Unione europea)

Secondo quanto riportato nel preambolo del decreto-legge (e, più diffusamente, nella relazione illustrativa), il provvedimento in esame si prefigge, soprattutto, di superare, nel termine fissato di due mesi, le procedure di infrazione n. 2006/2131 e 2006/4043 promosse dalla Commissione europea, con pareri motivati del 28 giugno 2006, per incompleto e insufficiente recepimento ed errata attuazione della direttiva 79/409/CEE del Consiglio, del 2 aprile 1979, da parte della normativa statale e regionale, nonché le procedure di infrazione 2004/4926 e 2004/4242, che alla stessa data del 28 giugno 2006 hanno dato origine a ricorsi alla Corte di giustizia da parte della Commissione europea per contrasto della normativa delle regioni Veneto e Sardegna con le disposizioni della citata direttiva 79/409/CEE.

Procedura d’infrazione n. 2006/2131

Il 4 luglio 2006 la Commissione europea ha inviato all’Italia un parere motivato[7] per non conformità della normativa italiana di recepimento della direttiva 79/409/CEE sulla conservazione degli uccelli selvatici alla direttiva medesima e per la non corretta applicazione della stessa. La Commissione rileva la non conformità alla medesima direttiva della normativa statale di quella di tredici regioni (Abruzzo, Emilia-Romagna, Toscana, Friuli-Venezia Giulia, Lazio, Marche, Puglia, Umbria, Calabria, Lombardia, Veneto, Sardegna e Liguria).

Nei rilievi mossi, la Commissione constata che il sistema di recepimento della direttiva 79/409/CEE nell’ordinamento italiano non è completamente conforme alla direttiva e non ne garantisce la corretta applicazione. In particolare:

· non è stato recepito nell’ordinamento italiano l’articolo 2 della direttiva, che stabilisce l’obbligo a carico degli Stati membri di adottare le misure necessarie per mantenere o adeguare la popolazione di uccelli viventi naturalmente allo stato selvatico nel territorio dell’UE ad un livello che corrisponde alle esigenze ecologiche, scientifiche e culturali, pur tenendo conto delle esigenze economiche e ricreative;

· l’articolo 3, paragrafo 1, della direttiva - in base al quale gli Stati membri, tenuto conto delle esigenze di cui all’articolo 2, adottano tutte le misure necessarie per preservare, mantenere o ristabilire, per tutte le specie di uccelli selvatici viventi nel territorio dell’UE, una varietà e una superficie di habitat - è stato recepito dall’articolo 1, paragrafo 5, della legge n. 157 del 1992. Quest’ultimo, tuttavia, considerato che l’articolo 2 non è stato recepito, non prevede che le competenti autorità tengano conto dei requisiti fissati dal citato articolo 2;

· l’articolo 4, paragrafi 1 e 2, della direttiva individua una serie di criteri ornitologici (specie in via di estinzione, specie considerate rare o specie che richiedono una particolare attenzione per la specificità del loro habitat, specie migratrici che ritornano) che devono essere presi in considerazione allorché si adottino misure speciali di conservazione per quanto riguarda l’habitat, per garantire la sopravvivenza e la riproduzione di queste specie nella loro area di distribuzione. La Commissione rileva che gli articoli 1, comma 5, della legge n. 157 del 1992 e 4 e 6 del DPR 357/97 come modificato, che recepiscono l’articolo 4, paragrafi 1 e 2, della direttiva, non prevedono che le autorità competenti tengano conto dei suddetti criteri ornitologici nell’adottare misure speciali di conservazione dell’habitat e nel garantire la sopravvivenza e la riproduzione della specie nella loro area di distribuzione;

· l’articolo 4, paragrafo 4, della direttiva stabilisce che gli Stati membri adottino misure idonee a prevenire l’inquinamento o il deterioramento degli habitat nelle zone di protezione di cui ai paragrafi 1 e 2, e anche al di fuori di queste zone. La Commissione contesta il fatto che gli articoli 4 e 6 del DPR 357/97, come modificato, che recepiscono queste disposizioni prevedano che le misure di prevenzione riguardano solo le zone di protezione speciale e non anche gli habitat esterni a queste zone;

· l’articolo 5 della direttiva fissa l’obbligo a carico degli Stati membri di adottare le misure necessarie per instaurare un regime di protezione di tutte le specie di uccelli selvatici che comprenda il divieto di ucciderli o catturarli deliberatamente, di distruggere o danneggiare deliberatamente i nidi e le uova e di asportare i nidi, di raccogliere le uova nell’ambiente naturale e di detenerle anche vuote, di disturbarli deliberatamente in particolare durante la riproduzione, di detenere le specie di cui sono vietate la caccia e la cattura. L’articolo 5 è stato recepito dagli articoli 2, 3 e 21 della legge n. 157 del 1992. La Commissione rileva che in base al combinato disposto di tali articoli non è previsto il divieto di distruzione e danneggiamento deliberato dei nidi e delle uova e il divieto di disturbare deliberatamente le tipologie di uccelli protetti dalla direttiva;

· l’articolo 6 della direttiva fissa l’obbligo a carico degli Stati membri di vietare per tutte le specie di uccelli selvatici la vendita, il trasporto per la vendita, la detenzione per la vendita e l’offerta in vendita degli uccelli vivi e morti facilmente riconoscibili. Tale paragrafo è stato recepito dall’articolo 21, comma 1, lettera b, della legge n. 157 del 1992, che non contempla il divieto di trasporto per la vendita;

· l’articolo 7, paragrafo 4, della direttiva stabilisce che gli Stati membri devono accertarsi che l’attività venatoria, ivi compresa eventualmente la caccia con il falco, rispetti i principi di una saggia utilizzazione e di una regolazione ecologicamente equilibrata delle specie di uccelli interessate e sia compatibile con l’articolo 2 per quanto riguarda il contingente numerico. Essi provvedono in particolare che le specie a cui si applica la legislazione della caccia non siano cacciate durante il periodo della nidificazione, della riproduzione e della dipendenza e, per quanto riguarda le specie migratrici, che non siano cacciate durante la riproduzione e il ritorno al luogo di nidificazione. Infine, gli Stati membri devono trasmettere alla Commissione tutte le informazioni utili sull’applicazione pratica della loro legislazione sulla caccia. In particolare l’articolo 18 della legge n. 157 del 1002, pur suddividendo le specie cacciabili per periodi di attività venatoria secondo gli scopi indicati nell’articolo 4, paragrafo 4, non indica l’esigenza che tale suddivisione temporale rispetti il divieto di caccia durante la nidificazione, la riproduzione e della dipendenza, anche con riferimento alle specie migratrici. Non è stato inoltre recepito l’obbligo di trasmettere le informazioni sulla caccia alla Commissione;

· non è stato recepito l’articolo 10, paragrafo 2, della direttiva, in base al quale gli Stati membri devono trasmettere alla Commissione tutte le informazioni necessarie per coordinare le ricerche e i lavori necessari per la protezione, la gestione, l’utilizzazione della popolazione di tutti gli uccelli selvatici protetti dalla direttiva;

· l’articolo 11 della direttiva fissa l’obbligo a carico degli Stati membri di vigilare affinché l’eventuale introduzione di specie di uccelli che non vivono naturalmente allo Stato selvatico nel territorio degli Stati membri non pregiudichi la flora e la fauna locali e di consultare in merito la Commissione. Tale disposizione è stata recepita dall’articolo 20 della legge n. 157 del 1992 che non prevede tuttavia la consultazione della Commissione;

· l’articolo 13 della direttiva in base al quale l’attuazione delle misure adottate in virtù della direttiva non deve provocare un deterioramento della situazione attuale per quanto riguarda la conservazione delle specie di uccelli selvatici nel territorio UE non è stato recepito nell’ordinamento italiano.

Per quanto riguarda le questione relativa ad eventuali deroghe a quanto disposto dagli artt. 5, 6, 7 e 8 della direttiva in questione, l’art. 9 della medesima prevede che gli Stati membri possono introdurre tali deroghe per motivi riguardanti la salute e la sicurezza pubblica, la sicurezza aerea, per prevenire i danni alle colture, al bestiame, ai boschi, alla pesca e alle acque, per la protezione della flora e della fauna, ai fini della ricerca, dell’insegnamento, del ripopolamento, per consentire in condizioni rigidamente controllate e in modo selettivo la cattura, la detenzione o altri impieghi di determinati uccelli in piccole quantità. Le deroghe dovranno menzionare le specie che ne sono oggetto, i mezzi, gli impianti, i metodi di cattura o di uccisione autorizzata, le condizioni di rischio e le circostanze di tempo e di luogo in cui possono essere fatte, i controlli che saranno effettuati. Tale articolo è stato recepito dalla legge n. 221 del 2002 che introduce l’articolo 19-bis nella legge n. 157 del 1992; la legge statale funge da legge-quadro, in quanto le regioni sono responsabili dell’applicazione delle deroghe mediante normative regionali che individuano le regole in base alle quali tali deroghe possono essere autorizzate. In particolare, per le deroghe volte a consentire in condizioni rigidamente controllate e in modo selettivo la cattura, la detenzione o altri impieghi misurati di determinati uccelli in piccole quantità esiste un protocollo di intesa nell’ambito della Conferenza Stato-Regioni[8]in base al quale ogni anno su indicazione dell’INFS (Istituto nazionale per la fauna selvatica) viene definita la piccola quantità massima prelevabile di singole specie a livello nazionale e regionale. La violazione delle regole stabilite nel suddetto protocollo per il rispetto su base nazionale del requisito della piccola quantità sono da considerare violazione dell’articolo 9 della direttiva, in quanto i riferimenti normativi per individuare la piccola quantità su scala nazionale sono il considerando 11 della direttiva, la giurisprudenza della Corte di giustizia e la “Guida della disciplina della caccia nell’ambito della direttiva 79/409/CEE” della Commissione europea. Secondo la Commissione, mentre la legge-quadro 221 del 2002 recepisce correttamente l’articolo 9, le normative regionali che disciplinano l’adozione delle deroghe e i singoli atti di deroga adottati dalle regioni non sono spesso conformi all’articolo 9 per i seguenti motivi: l’assenza di alcuni requisiti di cui all’articolo 9, la mancata indicazione di una delle ragioni di cui all’articolo 9 come motivo per cui si ritiene necessaria una determinata deroga. La Commissione rileva inoltre che, ad eccezione delle leggi provvedimento valide solo per una stagione venatoria, per le quali vale l’obbligo di motivazione, sono contrarie alla direttiva le leggi regionali che contengono già l’indicazione delle specie che potranno essere oggetto della deroga ai sensi dell’articolo 9 in quanto identificano in maniera generale ed astratta e senza limiti di tempo le specie oggetto della deroga mentre, nel sistema della direttiva, la deroga è un provvedimento eccezionale di carattere provvedimentale che viene adottato in base ad una precisa e puntuale analisi dei presupposti e delle condizioni stabilite dall’articolo 9. A volte le specie cacciabili in deroga sono indicate in un allegato alla legge regionale; ciò può essere considerato non contrario alla direttiva solo se la legge ne prevede una revisione annuale in base ai requisiti dell’articolo 9.

Le regioni nei cui ordinamenti sono state riscontrate violazioni per non conformità alla direttiva sono Abruzzo, Emilia Romagna, Friuli-Venezia Giulia, Lazio, Marche, Puglia, Umbria, Calabria, Lombardia, Toscana. Anche le normative di Veneto, Sardegna e Liguria non sono conformi all’articolo della direttiva; esse sono oggetto di specifiche procedure di infrazione (vedi infra).

La Commissione conclude pertanto che, a causa del non chiaro e non efficace quadro normativo di riferimento, ovvero la legge n. 221 del 2002 in combinazione con le varie normative regionali, le autorità territoriali responsabili dell’applicazione delle deroghe, applicano la normativa comunitaria in maniera errata. La legge n. 221, approvata proprio per mettere fine alla pratica diffusa di autorizzazione di deroghe contrarie ai principi dell’articolo 9, non ha raggiunto il suo scopo. Si riscontra pertanto come altra violazione la costante e prolungata cattiva applicazione dell’articolo 9 a causa dell’insufficiente sistema di recepimento.

Un’ulteriore violazione è costituita dal sistema molto lento di controllo di legittimità delle deroghe previsto dalla legge 221 del 2002 per il quale, nel caso in cui le deroghe siano dichiarate illegittime, l’annullamento interviene quando la deroga ha esaurito i suoi effetti. Tale sistema perde quindi la sua natura deterrente, tanto che regioni e province hanno adottato deroghe non conformi alla direttiva unicamente per permettere la caccia fra la data dell’adozione e la data di annullamento dell’atto di deroga.

L’articolo 9 prevede che il potere di deroga è esercitabile solo in via eccezionale, non per autorizzare un regime di caccia ad uccelli protetti ma per consentire l’abbattimento o la cattura di uccelli selvatici in vista della tutela dei fini di interesse generale di cui all’articolo 9, paragrafo 1. Infine, contravvenendo ad un preciso obbligo di cooperazione e di aggiornamento della situazione normativa interna in relazione al recepimento e all’applicazione della direttiva 79/409/CEE secondo l’articolo 18, paragrafo 2, l’Italia non ha comunicato alla Commissione nessuna delle suindicate leggi regionali di recepimento o attuazione dell’articolo 9.

Procedura d’infrazione n. 2004/4242

Il 4 aprile 2006 la Commissione ha inviato all’Italia un parere motivato[9]riguardante la violazione dell’articolo 9 della direttiva 79/409/CEE da parte del sistema di deroghe al regime di protezione degli uccelli selvatici adottato dalla Regione Sardegna.

La Regione Sardegna ha approvato la legge n. 2 del 13 febbraio 2004 “Norme in materia di protezione della fauna selvatica e di prelievo venatorio in Sardegna in attuazione della legge 3 ottobre 2002, n. 221”. La suddetta legge prevede la regolamentazione delle modalità di adozione delle deroghe al regime di protezione degli uccelli selvatici, ai sensi dell’articolo 9 della direttiva 79/409/CEE. La legge della Regione Sardegna, in particolare, stabilisce le modalità relative alle deroghe di cui al paragrafo 1, lettera a), terzo trattino, del citato articolo 9, al fine di prevenire gravi danni alle colture, al bestiame, ai boschi, alla pesca e alle acque.

La Commissione rileva, tuttavia, che tali modalità non rispettano le condizioni stabilite dall’articolo 9, secondo paragrafo, della direttiva, in quanto le deroghe non possono essere concesse senza specificare le condizioni di rischio, le circostanze di luogo e i soggetti che sono autorizzati ad applicarle. Inoltre, la procedura predisposta per l’accertamento e la dichiarazione che le condizioni stabilite sono realizzate non è conforme all’obiettivo della direttiva, in quanto non prevede la consultazione di un’autorità scientifica qualificata. Questo, secondo la Commissione, può essere fonte di errore sui presupposti in base ai quali la deroga viene concessa o sull’esistenza di soluzioni alternative all’adozione della deroga. La non conformità alla direttiva della suindicata normativa è confermata dalle violazioni che sono riscontrabili nella fase applicativa. Ad esempio, il decreto dell’Assessore della Difesa dell’Ambiente del 18 febbraio 2004, n. 3, adottato alla luce della citata legge della Regione Sardegna n. 2 del 2004, al fine di prevenire danni alle colture di mirto, ha autorizzato la deroga al divieto di caccia a quattro specie di uccelli che non si nutrono dei frutti di tale pianta e in periodo di migrazione.

Procedura d’infrazione n. 2004/4926

Il 4 aprile 2006 la Commissione ha inviato all’Italia un parere motivato[10]riguardante la violazione dell’articolo 9 della direttiva 79/409/CEE da parte del sistema di deroghe al regime di protezione degli uccelli selvatici adottato dalla Regione Veneto.

La Regione Veneto ha adottato la legge n. 13 del 12 agosto 2005 “Disciplina del regime di deroga previsto dall’articolo 9 della direttiva 79/409/CEE in attuazione della legge 3 ottobre 2002, n. 221, in materia di protezione della fauna selvatica e di prelievo venatorio” che regolamenta le modalità di adozione delle deroghe al regime di protezione degli uccelli selvatici ai sensi dell’articolo 9 della direttiva. In particolare, la legge della Regione Veneto stabilisce le modalità relative alle deroghe di cui al paragrafo 1, lettere a) e c) possibili per motivi di salute pubblica, sicurezza aerea, danni alle colture, al bestiame, ai boschi, alla pesca e alle acque, protezione della fauna e della flora e per consentire in condizioni rigidamente controllate e in modo selettivo la cattura, la detenzione o altri impieghi misurati di determinati uccelli in piccole quantità. Questa legge ha abrogato la precedente legge regionale n. 17 del 13 agosto 2004, avente lo stesso oggetto e la stessa struttura.

La Commissione rileva che la legge n. 13 del 2005 non è conforme all’articolo 9 della direttiva 79/409/CEE, in quanto contiene l’indicazione esplicita delle specie che potranno essere oggetto di deroga ai sensi dell’articolo 9, lettere a) e c). Tale disposizione è contraria all’articolo 9 della direttiva in quanto identifica già in maniera generale ed astratta e senza limiti temporali le specie oggetto della deroga, mentre nel sistema della direttiva la deroga è un provvedimento eccezionale di carattere provvedimentale che viene adottata in base ad una puntuale analisi dei presupposti e delle condizioni di cui all’articolo 9. L’oggetto della deroga è il risultato dell’analisi di una situazione che varia di volta in volta. Inoltre, l’allegato A alla legge n. 13 del 2005 prospetta già le quantità di prelievo di esemplari delle suddette specie di uccelli nelle stagioni venatorie che vanno dal 2005 al 2010 e questo superando l’obiettivo della deroga, in quanto costituisce un’autorizzazione all’esercizio della caccia a specie di uccelli protette ai sensi della direttiva. Inoltre, l’eventuale previsione di modifica annuale dell’allegato potrebbe essere considerata non contraria alla direttiva solo se effettuata in base al riscontro dei presupposti e delle condizioni descritti all’articolo 9 e in assenza di disposizioni normative che identificano espressamente le specie oggetto della deroga. Inoltre, è incongruo e contrario all’articolo 9 della direttiva il fatto che la deroga per specifiche specie di uccelli sia prevista indifferentemente in base ad un generico riferimento a tutti i casi elencati nelle lettere a) e c) del paragrafo 1 di tale articolo. Se la disposizione contiene la menzione di una specie specifica, anche le ragioni di adozione della deroga devono essere precise; se invece la disposizione intende introdurre una regolamentazione generale ed astratta essa non può riportare la specifica indicazione di una specie.

Per quanto riguarda la piccola quantità, premesso che le popolazioni delle specie ornitologiche e i parametri da considerare sono quelli relativi all’intero territorio della Comunità (considerando 11 della direttiva), in Italia il calcolo della piccola quantità ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 1, lettera c, è complicato dalla circostanza che le deroghe sono adottate dalle regioni. Pertanto, per garantire la corretta applicazione della direttiva in Italia, è necessario un coordinamento fra le regioni. Tale coordinamento è costituito dal protocollo di intesa siglato nell’ambito della Conferenza Stato-Regioni che è stato violato dalla normativa della regione Veneto. Infatti il limite massimo di soggetti abbattibili nella Regione Veneto, ai sensi dell’allegato A della legge n. 13 del 2005, non è in linea con la nozione di piccola quantità di cui al paragrafo 1, lettera c. I rilievi formulati in relazione alla legge n. 13 del 2005 sono riferibili anche all’abrogata legge n. 17 del 2004 che aveva la stessa struttura e che pertanto era incompatibile con la direttiva.

Procedura d’infrazione n. 2006/4043

Il 5 luglio 2006 la Commissione ha inviato all’Italia un parere motivato[11]riguardante la violazione dell’articolo 9 della direttiva 79/409/CEE da parte del sistema di deroghe al regime di protezione degli uccelli selvatici adottato dalla Regione Liguria.

La Regione Liguria ha adottato la legge n. 34 del 5 ottobre 2001 “Attuazione dell’articolo 9 della direttiva comunitaria 79/409/CEE”, che ha come scopo la regolamentazione delle modalità di adozione delle deroghe al regime di protezione degli uccelli selvatici ai sensi dell’articolo 9 della direttiva. Tale legge è stata poi modificata dalla legge regionale 1 agosto 2002, n. 31. Il parere motivato fa riferimento al testo vigente della legge.

La Commissione rileva che la legge n. 34 del 2001 non è conforme all’articolo 9 della direttiva 79/409/CEE, in quanto non contiene l’indicazione esplicita delle specie che potranno essere oggetto di deroga ai sensi dell’articolo 9. Tale disposizione è contraria all’articolo 9 della direttiva, in quanto identifica in maniera generale ed astratta e senza limiti temporali le specie oggetto della deroga.

Nella legge non c’è nessuna disposizione che obblighi le autorità competenti a sostituire almeno annualmente l’allegato che, in questo modo,viene automaticamente rinnovato senza controllo dell’esistenza delle circostanze e condizioni che legittimano l’adozione della delega. Inoltre, la previsione di modifica annuale dell’allegato potrebbe essere considerata non contraria alla direttiva solo se, in assenza comunque di previsioni normative che identificano espressamente le specie oggetto della deroga, la legge stabilisca: o che l’allegato non ha comunque durata superiore alla stagione venatoria, o che lo stesso deve essere aggiornato alla luce del riscontro effettivo e concreto dell’esistenza, per quella determinata stagione venatoria, dei presupposti e delle condizioni di cui all’articolo 9 della direttiva. Pertanto il quadro normativo della Regione Liguria si colloca al di fuori dell’obiettivo della deroga in quanto costituisce un’autorizzazione manifesta all’esercizio regolare della caccia a specie di uccelli protette ai sensi della direttiva.

Non è in linea con l’articolo 9 la mancata previsione, in una legge che costituisce il quadro normativo per l’esercizio delle deroghe, dell’obbligo di indicare la motivazione per cui si ritiene opportuna una determinata deroga. Infine la legge non prevede il rispetto né della condizione relativa alla verifica della mancanza di altre soluzioni soddisfacenti né dell’indicazione dell’autorità abilitata a dichiarare se le condizioni stabilite siano realizzate e a decidere quali mezzi, impianti e metodi possano essere utilizzati entro quali limiti da quali persone.

La non conformità alla direttiva della suindicata normativa è confermata dalle violazioni che sono riscontrabili nella fase applicativa. Nella delibera 1085 del 23 settembre 2005 della Giunta regionale della Regione Liguria manca l’esame di altre soluzioni soddisfacenti, non viene data motivazione del perché è necessario l’abbattimento degli storni ai sensi della lettera a, paragrafo 1, e non è data motivazione del perché è necessario abbattere una piccola quantità d fringuelli ai sensi della lettera c), paragrafo 1, dell’articolo 9 della direttiva. Inoltre, il fatto che la deroga si richiami al contingente abbattibile di una determinata specie, come definito annualmente dall’INFS, non costituisce motivazione sulla necessità di abbattere un certo numero di individui di quella specie. I motivi per cui viene deliberato l’abbattimento devono essere spiegati nelle singole deroghe.

Ulteriori procedure

Le quattro procedure di infrazione sopra descritte sono espressamente menzionate nella relazione al disegno di legge di conversione del decreto-legge 16 agosto 2006, n. 251.

Si ricorda che sulla conservazione della fauna, la protezione degli habitat naturali e le zone protette, la Commissione ha avviato negli scorsi anni diverse procedure di infrazione, tuttora in corso.

Inoltre, la Corte di giustizia ha già condannato l’Italia, il 20 marzo 2003, per inadempimento nell’attuazione della direttiva 79/409/CEE relativa alla conservazione degli uccelli selvatici (Causa n. 378/01). La Corte ha stabilito che l’Italia, non avendo classificato in misura sufficiente come Zone di protezione speciale i territori più idonei per numero e superficie, alla conservazione delle specie indicate nell’all.1 della direttiva in questione, è venuta meno agli obblighi derivanti dalla direttiva medesima.

Le ulteriori procedure di infrazione ancora in corso sono le seguenti.

Il 30 marzo 2003 la Commissione ha inviato all’Italia una lettera di messa in mora^{^[12]} per violazione della direttiva 79/409/CEE sulla conservazione degli uccelli selvatici. Secondo la Commissione, l’Italia avrebbe omesso di adottare le misure idonee ad evitare il degrado degli habitat naturali e la perturbazione delle specie viventi nella zona protetta ZPS IT 3210018 “Basso Garda”. In particolare i rilievi della Commissione sottolineano che :

· il pontile di attracco per imbarcazioni nel comune di Castelnuovo del Garda e le attività di navigazione che vi si svolgono attorno sono incompatibili con gli obiettivi di conservazione del sito in caso di uso del pontile nel periodo di svernamento degli uccelli;

· il porto turistico nel comune di Peschiera del Garda è causa dell’aumento del traffico lacuale e quindi è suscettibile di avere un impatto significativo sugli uccelli e il loro habitat nella zona.

Il 5 luglio 2005 la Commissione ha inviato all’Italia un parere motivato complementare^{^[13]} per la mancata applicazione delle misure di salvaguardia previste per le zone speciali di conservazione e/o di protezione, ai sensi dell’art. 7 della direttiva 92/43.

In particolare, l’Italia non avrebbe adottato le misure idonee ad evitare il degrado della zona di protezione speciale IT5210070 “Lago Trasimeno”. Tale degrado, causato da un impoverimento idrico di rilevante entità (per scopi agricoli e licenze di varia natura), ha compromesso la funzionalità ecologica del sito. Inoltre sulle parti prosciugate è in corso di costruzione una pista ciclabile senza che sia stata effettuata la valutazione di incidenza prevista dall’art. 6 della direttiva 92/43. La Commissione ritiene pertanto che l’Italia sia venuta meno agli obblighi derivanti dagli articoli 6 e 7 della direttiva 92/43/CEE.

La Commissione ha inviato all’Italia, il 13 luglio 2004, tre pareri motivati. L’Italia avrebbe violato la direttiva n. 92/43/CEE e la direttiva n. 79/409/CEE omettendo di valutare l’impatto potenziale di una serie di progetti di costruzione all’interno dei siti protetti. In particolare i rilievi della Commissione sono relativi ai seguenti casi:

· la realizzazione di una zona industriale nelle vicinanze di Manfredonia (Foggia) che avrà un impatto sul sito naturale “Valloni e steppe pedegarganiche”^{^[14]};

· lo svolgimento di varie attività potenzialmente nocive (costruzione e successiva distruzione a mezzo fuoco di uno scenario cinematografico in un canneto durante la stagione di riproduzione degli uccelli, costruzione di infrastruttura turistico-sportiva, ecc.) che hanno avuto luogo in località Lago di Mezzola e Pian di Spagna, in provincia di Sondrio, provocando gravi perturbazioni in un habitat che ospita 74 specie di uccelli anche migratori^{^[15]};

· la costruzione di nuove infrastrutture sciistiche nel parco nazionale dello Stelvio^{^[16]}.

Per quest’ultimo caso, la Commissione avrebbe deciso il ricorso alla Corte di giustizia in data 14 dicembre 2004.

Documenti all’esame delle istituzioni europee
(a cura dell’Ufficio rapporti con l’Unione europea)

Conservazione uccelli selvatici

A seguito delle numerose controversie sorte negli ultimi anni a proposito della compatibilità della caccia con alcune disposizione della direttiva 79/409/CEE sulla conservazione degli uccelli selvatici, e in occasione del 25° anniversario della sua adozione, la Commissione ha presentato nell’agosto 2004 una Guida volta a chiarire le disposizioni della direttiva stessa con indicazioni più complete ed esaurienti.

Il 12 aprile 2006 la Commissione ha presentato una relazione sull’attuazione della direttiva 79/409/CEE (COM(2006)164). La relazione, sulla base delle informazioni trasmesse dagli Stati membri, offre una valutazione dei progressi compiuti a livello comunitario sull’attuazione della direttiva in questione. Inoltre, a seguito dell’esame dei dati riguardanti sia lo stato delle popolazioni di uccelli e dei loro habitat sia del loro impatto socio-economico, il documento procede ad una valutazione della direttiva stessa.

Direttiva “Habitat”

Nell’aprile 2006, la Commissione ha presentato una Guida relativa alla attuazione della direttiva n. 92/43/CEE, concernente la protezione delle specie animali e dei loro habitat. La guida è volta a fornire un aiuto per la corretta interpretazione della direttiva in questione.

[1] Tale Comitato è stato successivamente soppresso dal D.Lgs. 28 agosto 1997, n. 281.

[2] Pubblicata nella G.U. n. 205 del 4 settembre 2003 – S.O. n. 144.

[3] Si ricorda, in proposito, anche la precedente sentenza Cass. penale – Sez. III – 20 novembre 2003 (7 ottobre 2003, n. 1502), volta a chiarire l’ampiezza del concetto di area naturale protetta. Per un commento si veda R. Fuzio, Aree naturali protette di origine comunitaria: quale tutela per gli habitat naturali e di specie, in Ambiente, consulenza e pratica per l’impresa, n. 5/2004.

[4] L. 8 febbraio 2006, n. 6, Istituzione di zone di protezione ecologica oltre il limite esterno del mare territoriale, (G.U. 52/2006).

[5] D.P.R. 8 settembre 1997, n. 357, Regolamento recante attuazione della direttiva 92/43/CEE relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali, nonché della flora e della fauna selvatiche.

[6] Legge 11 febbraio 1992, n. 157, Norme per la protezione della fauna selvatica omeoterma e per il prelievo venatorio.

[7] Il parere motivato fa seguito ad una lettera di messa in mora del 10 aprile 2006 con cui la Commissione chiedeva all’Italia di inviare le proprie osservazioni entro il termine di due mesi, come previsto dall’articolo 226 del Trattato CE. L’Italia non ha risposto alla lettera di messa in mora e, con una lettera del 12 giugno 2006, ha chiesto una proroga di due mesi al termine fissato nella lettera di messa in mora, al fine di potere completare l’esame delle risposte fornite dalle amministrazioni locali interessate. La Commissione ha deciso di non concedere la proroga sia perché la richiesta in tal senso le è pervenuta dopo la scadenza del termine di due mesi già fissato nella lettera di messa in mora sia per la necessità di adeguare tempestivamente la legislazione italiana alla direttiva 79/409/CEE in considerazione dell’imminente apertura della stagione venatoria.

[8] Protocollo d’intesa del 29 aprile 2004.

[9] Il 18 ottobre 2005 la Commissione ha inviato una lettera di messa in mora all’Italia chiedendole di presentare le proprie osservazioni entro il termine di due mesi. L’Italia ha risposto con una lettera del 15 marzo 2006 nella quale afferma che la Regione Sardegna ha avviato le procedure per la modifica della legge regionale n. 2 del 13 febbraio 2004. La Commissione contesta, tuttavia, che la comunicazione italiana non contiene né una calendarizzazione della procedura legislativa regionale, né un testo delle modifiche proposte alla legge regionale n. 2 del 2004, né un’indicazione di quali aspetti toccati dalla lettera di messa in mora la legge regionale intenda risolvere. L’Italia, pertanto, non ha contestato gli addebiti formulati nella lettera di messa in mora e non ha risolto gli stessi.

[10] La Commissione ha inviato all’Italia una lettera di messa in mora il 18 ottobre 2005, chiedendo di presentare osservazioni entro i termine di due mesi. Poiché l’Italia non ha risposto alla richiesta della Commissione e quindi non ha contestato gli addebiti formali e non li ha risolti, la Commissione ha deciso di inviare un parere motivato.

[11] Il parere motivato fa seguito ad una lettera di messa in mora del 10 aprile 2006, con cui la Commissione chiedeva all’Italia di inviare le proprie osservazioni entro il termine di due mesi, come previsto dall’articolo 226 del Trattato CE. L’Italia non ha risposto alla lettera di messa in mora e con una lettera del 12 giugno 2006 ha chiesto una proroga di due mesi al termine fissato nella lettera di messa in mora, al fine di potere completare l’esame delle risposte fornite dalle amministrazioni locali interessate. La Commissione ha deciso di non concedere la proroga sia perché la richiesta in tal senso le è pervenuta dopo la scadenza del termine di due mesi fissato nella lettera di messa in mora sia per la necessità di adeguare tempestivamente la legislazione italiana alla direttiva 79/409/CEE in considerazione dell’imminente apertura della stagione venatoria.

[12] Procedura di infrazione n. 2001/5308.

[13] Procedura di infrazione n. 2002/4342.

[14] Procedura di infrazione n. 2001/4156.

[15] Procedura di infrazione n. 2003/5145.

[16] Procedura di infrazione n. 2003/5138.

Le aree protette

Le zone di protezione speciale (ZPS) e le zone speciali di conservazione (ZSC)

La direttiva habitat

La direttiva uccelli

Procedure di contenzioso in sede comunitaria(a cura dell’Ufficio rapporti con l’Unione europea)

Documenti all’esame delle istituzioni europee(a cura dell’Ufficio rapporti con l’Unione europea)

Articoli da 2 a 6

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