La legge 14 marzo 2005, n. 41[1] è diretta a dar seguito alla decisione quadro 2002/187/GAI del Consiglio che istituisce Eurojust, al fine di assicurarne l'efficacia nell'ordinamento interno e di conformare alla stessa la legislazione nazionale.
L'articolo 1 definisce la finalità e l'oggetto
dell'intervento normativo, diretto a dare attuazione alla decisione del 28
febbraio 2002 dell'Unione europea che istituisce l'Eurojust.
In conformità alle disposizioni degli articoli 2 - che
prevede che il magistrato dello Stato membro destinato a far parte dell'unità Eurojust sia distaccato in conformità dell'ordinamento
giuridico dello Stato medesimo - e 4 - che prevede che i membri nazionali siano
soggetti all'ordinamento interno dello Stato membro per quanto riguarda il loro
statuto -, l'articolo 2 della legge disciplina la nomina del membro
nazionale e i poteri del ministro della
giustizia in tale ambito.
Quanto ai requisiti per la nomina, che viene disposta con
decreto del ministro della giustizia - comma 1 -, viene richiesto che il membro
nazionale:
§
rivesta la qualità di giudice o magistrato del
pubblico ministero[2],
tanto nel caso in cui sia nell'esercizio di funzioni giudiziarie che in quello
in cui sia già collocato fuori ruolo;
§
abbia almeno venti anni di anzianità di servizio;
In ogni caso, il magistrato nominato
che si trovi al momento della nomina nell'esercizio di funzioni giudiziarie è
collocato fuori ruolo.
Il comma 2 disciplina il procedimento
di nomina, prevedendo che il Ministro della giustizia definisca e sottoponga al
Consiglio superiore della magistratura una rosa di candidati, nell'ambito della
quale provvederà ad effettuare la nomina, e sulla quale acquisirà le
valutazioni autonomamente formulate dal Consiglio medesimo.
A tale scopo Il Ministro richiederà al
Consiglio anche il collocamento fuori ruolo del magistrato designato o, nel
caso in cui venga nominato un magistrato già in tale posizione, comunicherà al
Consiglio medesimo la propria designazione.
Il Ministro della giustizia può anche,
per il tramite del Capo del Dipartimento per gli affari di giustizia,
indirizzare al membro nazionale direttive per l'esercizio delle sue funzioni.
In proposito, la relazione illustrativa all’iniziale d.d.l. rilevava
come tale potere di direttiva del Ministro trovasse fondamento, oltre che nel
suo generale potere di emanazione di direttive per lo svolgimento di
un'attività di natura eminentemente amministrativa, anche, principalmente nella
responsabilità politica che consegue allo svolgimento di attività nell'ambito
di organismi soprannazionali che costituiscono sempre espressione di rapporti tra Stati.
L’articolo 3
stabilisce i requisiti e la procedura per la nomina (eventuale) degli
assistenti del rappresentante nazionale in Eurojust,
non disciplinata dalla decisione quadro.
La norma, prevedendo
tale possibilità, precisa che il numero degli assistenti può arrivare fino a
tre, sempre che ne sussista la necessità e vi sia l’accordo del Collegio dei
membri nazionali; è stabilito, inoltre, che uno di questi assistenti potrà
sostituire, ricorrendone la necessità, il predetto rappresentante nazionale.
Tuttavia, poichè la norma stabilisce che gli assistenti, oltre che
tra magistrati (con qualifica minima di magistrato di tribunale) possono essere
nominati anche tra dirigenti dell’amministrazione della giustizia precisa che l’assistente che sostituisce il membro nazionale dovrà
necessariamente rivestire la qualifica di “giudice o magistrato del pubblico
ministero”.
Conformemente alle disposizioni
dell'articolo 9, comma 1 della decisione, che demanda agli Stati membri
d'origine la durata del mandato del membro nazionale in modo tale da permettere il buon funzionamento dell'Eurojust, l'articolo 4 fissa in quattro anni,
prorogabile per non più di due anni la durata di tale mandato per il membro
nazionale e per i suoi assistenti.
E' stato ritenuto, infatti, che tale
durata sia quella capace di consentire al membro nazionale e ai suoi assistenti
quelle continuità di azione e maturazione
di competenza ed esperienza nel ruolo, che costituiscono le condizioni per il
conseguimento dell'obbiettivo ultimo, fissato dalla decisione, di permettere il
buon funzionamento dell'Eurojust.
Quanto al trattamento economico
spettante al membro nazionale o agli assistenti, in conformità anche con quanto
previsto al punto 4) del preambolo della decisione, esso è comprensivo di
quello complessivo corrisposto dallo Stato d'origine e di una indennità comprensiva di ogni altro
trattamento all'estero, corrispondente a quella percepita dal primo consigliere
(per i magistrati) e dal primo segretario di delegazione (per i dirigenti
amministrativi).
L'articolo 5 della legge definisce i
poteri esercitati dal membro nazionale di Eurojust,
finalizzandoli agli obiettivi di impulso
e miglioramento del coordinamento delle indagini ed azioni penali relative
ai reati ed alle forme di criminalità di competenza dell'Eurojust
(art. 4 della decisione) e di miglioramento
della cooperazione tra le autorità nazionali competenti degli Stati membri
dell'Unione europea e di assistenza delle stesse.
Per la definizione di tali poteri
l'articolo 5 rinvia alle disposizioni dell'articolo 6 della decisione del
Consiglio.
Peraltro, a fini di chiarezza, tali
poteri sono esplicitamente menzionati al comma 2 dell'articolo 5,
sostanzialmente riproducendo le disposizioni della decisione; viene aggiunta,
tuttavia, la previsione della funzione di partecipazione,
con funzioni di assistenza, alle attività di una squadra investigativa comune
costituita conformemente ai pertinenti strumenti di cooperazione, in
armonia con quanto disposto dall'articolo 13 della Convenzione relativa
all'assistenza giudiziaria in materia penale tra gli Stati membri dell'Unione
europea del 29 maggio 2000[3].
Tali poteri sono,
quindi, i seguenti:
§
chiedere
alle autorità giudiziarie competenti di valutare se:
-
avviare un'indagine o esercitare un'azione
penale in ordine a fatti determinati;
-
accettare che una di esse sia più indicata
per avviare un'indagine o azione penale in ordine a fatti determinati[4] ;
-
porre in essere un coordinamento con le
autorità competenti di altri Stati membri interessati;
-
istituire una squadra investigativa comune
con le autorità competenti di altri Stati membri interessati, conformemente ai
pertinenti strumenti di cooperazione;
§
assicurare
l'informazione reciproca tra le autorità giudiziarie competenti degli Stati
membri interessati in ordine alle indagini e alle azioni penali di cui l'Eurojust ha conoscenza;
§
assistere,
su loro richiesta, le autorità nazionali competenti e quelle degli altri Stati
membri per assicurare un coordinamento ottimale delle indagini e delle azioni
penali, anche mediante l'organizzazione di riunioni tra le suddette autorità;
§
prestare
assistenza per migliorare la cooperazione tra le autorità competenti degli
Stati membri;
§
collaborare
e consultarsi con la rete giudiziaria europea, anche utilizzando e contribuendo
ad arricchire la sua base di dati documentali;
§
ricevere
dalle autorità giudiziarie, attraverso i corrispondenti nazionali o
direttamente nei casi di urgenza, e trasmettere alle autorità competenti degli
altri Stati membri, richieste di assistenza giudiziaria, quando queste
riguardano indagini o azioni penali relative alle forme di criminalità e ai
reati di competenza dell'Eurojust di cui all'articolo
4, paragrafo 1, della decisione e richiedono, per essere eseguite in modo
coordinato, l'assistenza dell'Eurojust;
§
prestare
sostegno, con l'accordo del collegio di cui all'articolo 10 della decisione e
su richiesta dell'autorità giudiziaria competente, anche nel caso in cui le
indagini e le azioni penali interessino unicamente lo Stato italiano e un Paese
terzo, se con tale Paese è stato concluso un accordo che instaura una
cooperazione ai sensi dell'articolo 27, paragrafo 3, della decisione o se tale
sostegno riveste un interesse essenziale, o nel caso in cui le indagini e le
azioni penali interessino unicamente lo Stato italiano e la Comunità;
§
partecipare,
con funzioni di assistenza, alle attività di una squadra investigativa comune
costituita conformemente ai pertinenti strumenti di cooperazione
L'articolo 6 definisce le prerogative
del collegio dell'Eurojust, operando un rinvio alle
disposizioni dell'articolo 7 della decisione.
L'articolo 7 della decisione quadro, nel definire i poteri
collegiali, riproduce in buona parte le disposizioni del precedente articolo 6,
riguardante i poteri spettanti al membro nazionale, contemplando, in aggiunta a
questi ultimi, compiti di assistenza all'Europol e di
sostegno logistico più generale.
L'articolo 7 disciplina i poteri di accesso alle informazioni
giudiziarie riconosciuti al membro nazionale, finalizzati al conseguimento
degli obiettivi stabiliti dall'articolo 3 della decisione.
Tali poteri, in particolare,
riguardano:
§
la
richiesta e lo scambio con l'autorità giudiziaria competente - anche in
deroga al principio dell'obbligo del
segreto di cui all'articolo 329 del codice di procedura penale - di
informazioni scritte in ordine a procedimenti penali e al contenuto di atti
degli stessi. Tale potere viene ricollegato, come evidenziato nella relazione
illustrativa al provvedimento, alle disposizioni dell'articolo 3 della
decisione che, al paragrafo 1, prevede che le autorità competenti degli Stati
membri possano scambiare con l'Eurojust qualsiasi informazione necessaria allo
svolgimento delle funzioni di quest'ultima,
conformemente all'articolo 5.
§
l'accesso
alle informazioni contenute nel casellario giudiziale, nel casellario dei
carichi pendenti, nell'anagrafe delle sanzioni amministrative dipendenti da
reato e in quella dei carichi pendenti degli illeciti amministrativi dipendenti
da reato ai sensi degli articoli 21 e 30 del D.P.R. 14 novembre 2002, n. 313,
nei registri delle notizie di reato, negli altri istituiti presso gli uffici
giudiziari ed in ogni altro pubblico registro. Tale facoltà trova
corrispondenza nelle previsioni di cui all'articolo 9, paragrafo 4 della
decisione, che dispone che per conseguire gli obbiettivi dell'Eurojust il membro nazionale abbia accesso alle
informazioni contenute nel casellario giudiziale nazionale o in qualsiasi altro
registro del proprio Stato membro come
previsto dall'ordinamento interno del suo Stato per un magistrato del pubblico
ministero, un giudice o un funzionario di polizia con pari prerogative.
I passaggi successivi alle richieste
di informazioni appartenenti alle due categorie sopra descritte vengono così disciplinati:
- la
richiesta viene trasmessa all'autorità giudiziaria competente;
- nella
fase delle indagini preliminari
provvede il pubblico ministero che,
qualora ravvisi motivi ostativi al suo accoglimento, trasmette la stessa,
unitamente al proprio parer al G.I.P., il quale
provvederà con decreto motivato;
- nelle fasi successive provvedono, con decreto
motivato, rispettivamente il G.U.P. o il giudice individuato ai sensi
dell'articolo 91 delle norme di attuazione del c.p.p.
(giudice competente in ordine alle misure
cautelari), acquisito il parere del pubblico ministero;
- il
decreto che accoglie o rigetta la richiesta è impugnabile davanti ala Corte di
cassazione nel termine di venti giorni dalla sua comunicazione, dal pubblico
ministero e dal membro nazionale di Eurojust; il
ricorso produce effetti sospensivi del solo decreto di accoglimento.
§
la richiesta all'autorità che ha la competenza
centrale per la sezione nazionale del Sistema di informazione Schengen (attualmente la divisione SIRENE, istituita presso
la Direzione centrale di polizia criminale del Ministero dell'interno) di comunicargli
i dati contenuti nel S.I.S. Sistema informativo Schengen.
Il sistema SiS non è il solo sistema
di scambio di informazioni all'interno della comunità di Schengen,
un ulteriore sistema è il Sirene, abbreviazione per Supplement d' Information Requis
a l'Entree Nationale.
Il Sirene dovrebbe completare gli scambi bilaterali e
multilaterali cosi come dovrebbe trasmettere informazioni più dettagliate
riguardanti persone ed oggetti, che sono contenute nel database del SiS.
Grazie al sistema-Sirene qualsiasi agente di polizia di un
paese può richiedere informazioni supplementari su di una persona contenuta
nell'archivio SiS. Il sistema Sirene offre l'enorme
vantaggio di informazioni anche non così ristrette e standardizzate come invece
vengono salvate nell'archivio SiS. E naturalmente
questo sistema ê più efficiente rispetto al tradizionale sistema dell'INTERPOL.
L’articolo 7 prevede, infine, un
obbligo di informativa del procuratore della repubblica al membro nazionale
dell'Eurojust quando il primo proceda ad indagini per
forme di criminalità o reati che coinvolgano almeno due Stati membri
dell'Unione europea o uno Stato terzo se con quest'ultimo
è stato concluso un accordo di collaborazione ai sensi dell'articolo 27, comma
3 della decisione.
L'articolo 8 disciplina la procedura
da seguire per la nomina del magistrato da inserire nell'elenco dei giudici che
possono far parte dell'autorità di controllo comune indipendente, istituita
dall'articolo 23 della decisione, con il compito di assicurare che il trattamento
dei dati personali venga effettuato nel rispetto della decisione medesima.
Viene richiamata la procedura di cui
all'articolo 2 del provvedimento e viene precisato che la nomina debba
riguardare un giudice, scelto tra i magistrati ordinari e che non sia già
membro dell'Eurojust. In questo caso, tuttavia, la
nomina non comporterà la collocazione fuori dal ruolo organico della
magistratura; la durata dell'incarico è di due anni prorogabili per non più di
una volta.
L'articolo 9 disciplina la designazione
dei corrispondenti nazionali, di cui all'articolo 12 della decisione.
Va ricordato che l'articolo 12 da ultimo citato consente la
designazione di uno o più corrispondenti nazionali da parte degli Stati membri
- che ha la massima priorità in materia di terrorismo - , che operano nello
Stato membro che li ha designati e le cui relazioni con le autorità competenti
degli Stati membri sono disciplinate dal diritto nazionale. Allorché lo Stato
membro designa un corrispondente nazionale questo può essere punto di contatto
della rete giudiziaria europea; tuttavia le relazioni tra membro nazionale e
corrispondente nazionale non escludono relazioni dirette tra il primo e le
autorità competenti.
Pertanto, conformemente alle
previsioni del citato articolo 12, che demanda al diritto nazionale la
disciplina delle relazioni tra i corrispondenti nazionali e le autorità
competenti degli Stati membri -, sono designati quali corrispondenti nazionali
dell'Eurojust:
§ l'Ufficio
II della Direzione generale della giustizia penale del Dipartimento per gli
affari della giustizia del Ministero della giustizia;
§
La Direzione nazionale antimafia;
§
Le procure generali della repubblica presso le
corti di appello.
L'articolo 10, in attuazione
delle disposizioni di cui all'articolo 26, paragrafo 4 della decisione,
stabilisce che il membro nazionale Eurojust sia
considerato autorità nazionale competente per le esigenze dei regolamenti (CE)
n. 1073/99 del Parlamento europeo e del Consiglio ed (Euratom)
n. 1074/99 del Consiglio del 25 maggio 1999, relativi alle indagini svolte
dall'Ufficio per la lotta antifrode (OLAF).
L'Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) è stato
istituito nel 1999[5]
nell'ambito delle nuove competenze in materia di tutela degli interessi
finanziari dell'Unione Europea.
La lotta contro le frodi comunitarie s'inserisce nel quadro
della "Cooperazione di Polizia e giudiziaria in materia penale" del
titolo VI del Trattato UE, ma, contemporaneamente, il perseguimento dei reati
che colpiscono gli interessi finanziari europei costituisce anche una materia a
sé stante, specifica e determinata, perché ad essere aggredite sono le risorse
economiche europee, e dunque si colpiscono direttamente anche gli Stati Membri
e i suoi contribuenti. L'OLAF ha poteri di inchiesta amministrativa su tutto il
territorio dell'Unione Europea ed i risultati delle sue indagini possono essere
ammessi come prove nei procedimenti penali degli Stati Membri. Il dato è
significativo perché per la prima volta un organo sovranazionale
ha la possibilità di raccogliere elementi di prova ai quali l'ordinamento
comunitario assicura poi una effettiva utilizzabilità nei singoli Stati.
Gli articoli 11 e 12 dispongono,
rispettivamente, sulla copertura finanziaria del provvedimento e la sua entrata
in vigore.
.[1] La legge reca: Disposizioni per l'attuazione della decisione 2002/187/GAI del Consiglio dell'Unione europea del 28 febbraio 2002, che istituisce l'Eurojust per rafforzare la lotta contro le forme gravi di criminalità.
[2]
L'articolo 2 della decisione quadro
nello stabilire i requisiti del membro nazionale, cita, oltre al titolo di
magistrato del pubblico ministero e giudice, quello di funzionario di polizia
con pari prerogative. Tale ultimo riferimento è diretto a tener conto delle
esigenze di quegli Stati membri, in particolare di common law,
che attribuiscono a tali funzionari competenza in materia di cooperazione
giudiziaria.
[3] Va ricordato che scopo della Convenzione citata è quello di incoraggiare ed attualizzare l'assistenza tra le autorità giudiziarie, di polizia e delle dogane completando e facilitando l'applicazione della convenzione del Consiglio d'Europa sull'assistenza giudiziaria in materia penale del 1959 e il suo protocollo del 1978, della convenzione sull'applicazione dell'accordo di Schengen del 1990 e del trattato Benelux del 1962. Tale assistenza giudiziaria rispetta i principi fondamentali di ogni Stato membro, compresa la convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo del 1951
[4] Va osservato che, nel corso del dibattito al Senato, si è opinato come la formulazione della norma (che ripete testualmente la formulazione della decisione quadro), prefigurando in capo al membro nazionale un controllo di giurisdizione, attribuisse una competenza assolutamente incompatibile con l'asserita natura amministrativa delle sue funzioni. L’uso del verbo “accettare” è, infatti, sembrato rimandare, da un lato, ad un consenso necessario all’avvio dell’indagine o all’esercizio dell’azione penale da parte dell’autorità giudiziaria nazionale ovvero alla rinuncia alla sua competenza in favore di quella straniera (ritenuta “più indicata” nel caso specifico); dall’altro, in caso di mancato consenso, ad un eventuale potere coercitivo del rappresentante nazionale di Eurojust. La norma, in effetti, stante la mancanza dei citati poteri coercitivi del membro nazionale (ma anche del collegio di cui all’art. 6) nulla dispone quanto all’eventualità che il magistrato non accetti di spogliarsi dell’indagine tanto in merito all’autorità competente per lo scioglimento di un eventuale conflitto di giurisdizione. Va inoltre considerato quanto previsto dell’art. 112 Cost. che stabilisce il principio dell’obbligatorietà dell’azione penale.
[5] Dal sito del Ministero della giustizia.