L'accordo internazionale può essere considerato come
un contratto stipulato tra due o più Stati, diretto a regolare una determinata
sfera di rapporti tra i contraenti. La sua formazione è regolata da una serie
di norme consuetudinarie e convenzionali che rientrano nel diritto pubblico
internazionale. Ai singoli Stati è lasciata la massima autonomia nella
definizione delle forme e delle procedure di ratifica dell'accordo e di recepimento nella legislazione nazionale delle norme sovranazionali.
In Italia la materia è
disciplinata in primo luogo dalle norme costituzionali che attribuiscono al
Presidente della Repubblica il potere di ratifica degli accordi internazionali
(art. 87, comma 8 Cost.), previa
autorizzazione parlamentare nei casi previsti dall'art. 80 della Costituzione. In base a quest'ultimo,
"le Camere autorizzano con legge la
ratifica dei trattati internazionali che sono di natura politica, o prevedono
arbitrati o regolamenti giudiziari, o importano variazioni del territorio od
oneri alle finanze o modificazioni di leggi". I trattati che non
rientrano in queste cinque categorie non sono sottoposti all'autorizzazione
parlamentare, bensì vengono ratificati in forma c.d.
semplificata e impegnano lo Stato già al
momento della firma.
La Costituzione disciplina altresì la procedura
d'esame parlamentare dei disegni di legge di ratifica, stabilendo (art. 72, ultimo comma) che essi debbono essere esaminati con la
procedura ordinaria ed escludendo quindi procedure d'esame abbreviate. La norma
è ribadita dai Regolamenti delle due Camere (art. 92, comma 2, Reg. Camera; art. 35, comma 1, Reg.
Senato). Alla Camera dei deputati, oltre a disposizioni che aumentano i tempi
del dibattito per i ddl di ratifica
(art. 39, comma 5, e art. 85, comma 2, Reg.
Camera), questi ultimi sono elencati tra le fattispecie che derogano al
principio della sospensione dell'esame di progetti di legge in periodo di
sessione di bilancio (art. 119, comma 4 Reg. Camera).
Il testo del disegno di legge presentato al Parlamento
contiene di solito la norma di autorizzazione alla ratifica e l'ordine di
esecuzione del trattato. In questo caso, che è il più frequente, il Parlamento
non ha il potere di modificare il contenuto del disegno di legge né tantomeno il testo del trattato, ma la sua discrezionalità
si limita al potere di approvare o respingere il provvedimento.
Ma si dà talvolta il caso in cui sia necessario
procedere all'adeguamento della normativa nazionale o procedere a norme di
copertura di spese in conseguenza degli impegni assunti sul piano
internazionale con l'adesione al trattato. In tal caso, il disegno di legge può
contenere anche norme di modifica dell'ordinamento interno, rispetto alle quali
il legislatore mantiene il suo potere di correzione, fermo restando il rispetto
dei confini definiti dai citati impegni internazionali. Infatti,
dall'impossibilità di applicare sul piano interno l'accordo potrebbe scaturire
una responsabilità internazionale dello Stato.
Per quanto riguarda la pubblicità dei trattati occorre
osservare che i testi di quelli esaminati dal Parlamento, una volta approvata
la legge di ratifica, sono sempre pubblicati sulla Gazzetta Ufficiale. In passato, però, non vi era obbligo di
pubblicazione dei testi dei trattati che, non rientrando nelle categorie citate
dall'art. 80 Cost., non sono
soggetti a legge di ratifica.
La legge 21
dicembre 1984, n. 839, ha introdotto innovazioni in materia di
pubblicazione di atti normativi. Per quanto concerne i trattati internazionali,
essa ha disposto l'inserimento nella Raccolta Ufficiale e la pubblicazione
sulla Gazzetta Ufficiale degli
accordi ai quali la Repubblica si obbliga nelle relazioni
internazionali, ivi compresi quelli in forma semplificata e che non
comportano pubblicazione ad altro titolo (in quanto leggi o decreti).
La stessa legge n. 839 del 1984 prevede la
pubblicazione trimestrale in apposito supplemento della Gazzetta Ufficiale, nonché la trasmissione ai Presidenti delle due
Camere, di "tutti gli atti
internazionali ai quali la Repubblica si obbliga nelle relazioni estere,
trattati, convenzioni, scambi di note, accordi ed altri atti comunque
denominati".
E' infine prevista la pubblicazione annuale, in
allegato agli indici della Gazzetta Ufficiale, del repertorio di tutti gli accordi
internazionali vincolanti per l'Italia, predisposto dal Ministero degli Affari
esteri.
Si ritiene utile ricordare che,
nel corso della XIV Legislatura, la Commissione esteri
ha esaminato una proposta di legge (C. 3886, Calzolaio ed altri) tesa a
rafforzare il ruolo del Parlamento, previsto dall’articolo 80 della
Costituzione, nel procedimento per la ratifica dei trattati internazionali e ad
individuare strumenti più agili per accelerare i tempi dell'iter di ratifica
degli accordi internazionali.
La proposta disciplinava i
principi e gli istituti generali in attuazione dell’art. 80 Cost. e disegnava
un meccanismo, mutuandolo da quello utilizzato per l’approvazione della legge
comunitaria, che prevedeva la presentazione, da parte del Governo, di un
disegno di legge semestrale che accorpasse gli accordi che, in quel semestre,
necessitassero di autorizzazione alla ratifica.
La proposta prevedeva anche
l’obbligo per il governo di presentare, con cadenza annuale, una relazione
sullo stato dei trattati, allo scopo di consentire l’esame complessivo degli
obblighi internazionali vigenti per l’Italia e il controllo da parte del
Parlamento delle procedure volte alla formazione di tali obblighi.
L’iter della
proposta Calzolaio si è concluso in Commissione esteri con il conferimento del mandato al relatore a
riferire in senso contrario all'Assemblea a causa delle numerose perplessità,
sollevate dalla maggioranza, circa la legittimità costituzionale, l’opportunità
e l’effettiva necessità delle disposizioni in essa contenute. Veniva contestata, tra le altre cose, la previsione che le
Camere autorizzino l’apposizione di riserve o subordinino l’autorizzazione alla
ratifica alla revoca di una riserva già formulata dal Governo al momento della
firma: veniva cioè messo in dubbio che le norme poste da una legge ordinaria
possano influenzare in qualsiasi modo le norme poste da un trattato
internazionale, che - come previsto dall’art. 117 Cost. - costituiscono un limite
per la competenza del legislatore.
Veniva
tuttavia riconosciuta dal Relatore la possibilità di pervenire in futuro ad una
riforma organica della materia, e alla preliminare revisione di determinate
norme costituzionali, poiché nel quadro dell’ordinamento vigente restano
praticabili solamente quelle eventuali iniziative che rispettino le differenti
funzioni del Parlamento e dell’esecutivo in materia di politica estera.