La Cassa depositi e prestiti (CDP) nasce
nell’Italia preunitaria quando, seguendo l’esempio francese, fu istituita nel
1850 con sede a Torino. L’origine della CDP è legata all’esigenza di utilizzare
per il finanziamento degli investimenti pubblici le ingenti disponibilità
finanziarie, provenienti dalla raccolta del risparmio postale. Per circa un
secolo la CDP è stata una Direzione Generale del Ministero del Tesoro, pur avendo
contabilità e bilancio separati da quelli dello Stato.
Con legge 13 maggio
1983, n. 197, la CDP ha acquisito piena autonomia e nel 1993 è stata
riconosciuta all’Istituto la personalità giuridica (art. 22 del D.L. 18 gennaio
1993, n. 8, convertito dalla legge 19 marzo 1993, n. 68).
Successivamente, con
il decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 284 (in attuazione dell’art. 11 della
legge 15 marzo 1997, n. 59), si è provveduto a riordinare l’assetto
organizzativo e funzionale della CDP, ribadendo la natura giuridica di
amministrazione dello Stato, dotata di propria personalità giuridica e di
autonomia ordinamentale, organizzativa, patrimoniale e di bilancio, che svolge
attività di interesse economico generale. Alla CDP, pertanto, non venivano
applicate le norme contenute nel testo unico delle leggi in materia bancaria e
creditizia.
Con la legge
finanziaria per il 2002 (legge n. 448/2001: art. 47, commi 1-5), si è previsto
che la Cassa depositi e prestiti potesse intervenire nel finanziamento del
piano straordinario delle infrastrutture e delle opere di grandi dimensioni a
livello regionale e locale, individuate dal CIPE.
Successivamente, con
il D.L. 15 aprile 2002, n. 63, convertito, con modificazioni, dalla legge 15
giugno 2002, n. 112, la CDP è stata autorizzata a costituire una società
finanziaria per azioni, "Infrastrutture S.p.A.", con il compito di
finanziare, in via sussidiaria rispetto a banche e altri intermediari, da un
lato, le infrastrutture e le grandi opere pubbliche, purché suscettibili di
utilizzazione economica, dall’altro, gli investimenti per lo sviluppo. La legge
finanziaria per il 2006 (legge n. 266/2005: art. 1, commi 79-83) ha peraltro
disposto la fusione per incorporazione con effetto dal 1° gennaio 2006 della
Società Infrastrutture S.p.A. nella Cassa depositi e prestiti (nel frattempo a
sua volta trasformata in società per azioni), la quale ha conseguentemente
assunto tutti i beni, i diritti e i rapporti giuridici attivi e passivi di
Infrastrutture Spa, incluso il patrimonio separato.
L’articolo 5 del
decreto-legge n. 269/2003 (“collegato” alla legge finanziaria 2004 -
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 326/2003) ha disposto la
trasformazione della Cassa depositi e
prestiti in società per azioni, denominata
“Cassa depositi e prestiti società per azioni” (CDP S.p.A.).
In attuazione di quanto previsto dal D.L. 269/2003, è stato emanato, il decreto del Ministro dell’economia e delle finanze 5 dicembre 2003, che ha, tra l’altro, determinato il capitale sociale della CDP S.p.A. in 3, 5 miliardi di euro. Il capitale sociale è stato interamente versato su un conto corrente presso la Tesoreria centrale dello Stato di cui è titolare la CDP S.p.A. (conto corrente denominato “CDP S.p.A. - gestione separata”).
Il capitale sociale è suddiviso in 350 milioni di azioni del
valore nominale di 10 euro. Le azioni sono ripartite in 245 milioni di azioni
ordinarie e 105 milioni di azioni privilegiate.
In data 27 aprile
2005 è stato inoltre adottato, con D.P.C.M. non pubblicato in Gazzetta ufficiale, lo statuto della CDP
S.p.A. e sono stati nominati i componenti degli organi sociali[1].
La società per azioni assume la configurazione di intermediario finanziario non bancario ed è soggetta alla vigilanza della Banca d’Italia nelle forme previste per gli intermediari finanziari iscritti nell’elenco speciale di cui all’articolo 107 del Testo unico bancario[2].
E’ inoltre previsto che altri soggetti pubblici o privati, tra cui sono indicate espressamente le fondazioni bancarie, possono detenere quote di capitale, purché nel complesso tali quote rimangano di minoranza (decreto-legge n. 269/2003: art. 5, comma 2).
Attualmente, la proprietà del capitale azionario della società è per il 70 per cento del Ministero dell’economia e finanze e per il 30 per cento corrispondente ad un valore di 1 miliardo e 50 milioni di euro, di un gruppo di 65 fondazioni bancarie[3].
L’attività della società per azioni è strutturata su due aree distinte, che comportano anche una separazione organizzativa e contabile.
La prima area, organizzata come gestione separata, prosegue l’attività tradizionale della Cassa depositi e prestiti. Essa cura la concessione di finanziamenti agli enti pubblici e agli organismi di diritto pubblico, utilizzando, come provvista, il risparmio postale garantito dallo Stato e i fondi provenienti da emissioni di titoli e altre operazioni di raccolta, che possono essere assistiti dalla garanzia dello Stato.
La gestione separata mantiene una disciplina speciale, in virtù della quale spettano al Ministro dell’economia e delle finanze poteri di indirizzo e di definizione dei criteri di svolgimento dell’attività.
La seconda area (gestione ordinaria) ha per compito la concessione di finanziamenti relativi alle reti e agli impianti destinati alla fornitura dei servizi pubblici ed alle bonifiche. Questi finanziamenti sono concessi a valere sui fondi provenienti da emissioni di titoli e operazioni di raccolta non assistite dalla garanzia dello Stato. E’ in ogni caso esclusa la raccolta di fondi a vista. Si stabilisce, inoltre, che la raccolta di fondi sia effettuata esclusivamente attraverso investitori istituzionali.
Il decreto-legge n. 269/2003 prevede inoltre che la nuova società possa assumere partecipazioni e svolgere le attività strumentali, connesse e accessorie ai propri compiti.
La prima area di attività, individuata dal decreto-legge n. 269/2003, è affidata ad una gestione separata e riguarda la concessione di finanziamenti, sotto qualsiasi forma, allo Stato, alle regioni, agli enti locali, agli enti pubblici in generale e agli organismi di diritto pubblico.
I soggetti
beneficiari dell’attività di finanziamento svolta dalla gestione separata sono
rappresentati, innanzitutto, dagli enti locali e, più in generale, da tutti gli
enti pubblici.
Le forme di provvista relative ai finanziamenti della gestione separata sono rappresentate, in primo luogo, dal risparmio postale, raccolto attraverso libretti di risparmio postale e buoni fruttiferi postali. La distribuzione di questi prodotti è affidata a Poste italiane S.p.A. o a società da essa controllate e su di essi sussiste la garanzia dello Stato.
E’ inoltre previsto che la CDP S.p.A. possa raccogliere fondi con l’emissione di titoli o, più in generale, l’assunzione di finanziamenti e altre operazioni finanziarie, che “possono essere assistite dalla garanzia dello Stato[4]”.
Alla gestione separata possono, inoltre, essere assegnate partecipazioni azionarie di cui la CDP S.p.A. è titolare (su cui v. infra). Fanno parte dei compiti spettanti alla gestione separata anche le attività strumentali, connesse e accessorie.
La gestione separata, infine, può effettuare attività di assistenza e consulenza in favore dei soggetti beneficiari dei finanziamenti da essa concessi.
La separazione della gestione alla quale è affidato il finanziamento degli enti pubblici riguarda i profili contabili e organizzativi.
La gestione separata è soggetta, inoltre, ad una disciplina speciale, che è caratterizzata dai seguenti profili:
§ specifici poteri attribuiti al Ministro dell’economia e delle finanze;
§ integrazione del consiglio di amministrazione con rappresentanti del Ministero dell’economia e delle finanze e con rappresentanti e degli enti locali;
§ vigilanza della Commissione parlamentare;
§ possibilità di avvalersi della rappresentanza in giudizio e della difesa da parte dell’Avvocatura dello Stato.
Al Ministro dell’economia e delle finanze è attribuito il potere di indirizzo della gestione separata[5].
Riguardo agli atti
di amministrazione relativi alla gestione separata, il consiglio di
amministrazione della CDP S.p.A. è integrato dal ragioniere generale dello
Stato, dal direttore generale del Tesoro e da tre esperti in materie
finanziarie in rappresentanza, rispettivamente, delle regioni, delle province e
dei comuni, nominati con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze,
scegliendoli da terne presentate dalla Conferenza dei presidenti delle giunte
regionali, dall'UPI e dall'ANCI.
La seconda area di attività che il decreto-legge n. 269/2003 attribuisce alla Cassa depositi e prestiti S.p.A. ha per oggetto la concessione di finanziamenti, sotto qualsiasi forma, per opere, impianti, reti e dotazioni relativi alla fornitura di servizi pubblici e alle bonifiche ed è affidata alla gestione ordinaria.
La provvista per questi finanziamenti sarà reperita attraverso l’emissione di titoli e, più in generale, l’assunzione di finanziamenti e l’effettuazione di altre operazioni finanziarie.
La competenza a deliberare le operazioni di raccolta di fondi, sotto qualsiasi forma, spetta all’organo amministrativo della CDP S.p.A.
Non si applica il divieto, per i soggetti diversi dalle banche, di raccolta del risparmio tra il pubblico.
Per quanto concerne i finanziamenti concessi dalla gestione ordinaria per reti ed impianti destinati a servizi pubblici è escluso peraltro che la CDP S.p.A. possa raccogliere fondi rimborsabili a vista.
La raccolta dei fondi per i finanziamenti della gestione ordinaria è effettuata esclusivamente presso investitori istituzionali.
Le due disposizioni sembrano essere finalizzate a distinguere l’attività della gestione ordinaria della CDP S.p.A. dall’attività delle banche.
In ogni caso, per quanto concerne la raccolta dei fondi da destinare all’attività della gestione ordinaria (finanziamento di opere, impianti e reti relativi alla fornitura di servizi pubblici), è espressamente esclusa la garanzia dello Stato.
Alla CDP S.p.A. è, infine, attribuita la facoltà di costituire patrimoni separati, destinandoli specificamente al soddisfacimento dei diritti di portatori di titoli e di altri soggetti finanziatori.
Il D.L. n. 269/2003 ha previsto (art. 5, comma 3),la possibilità di trasferire a titolo oneroso alla Cassa depositi e prestiti partecipazioni societarie dello Stato, anche indirette.
Tali partecipazioni sono assegnate alla gestione separata.
La Cassa depositi e prestiti ha assunto un ruolo molto rilevante di strumento attivo nella realizzazione dei programmi di privatizzazione delle partecipazioni ancora detenute dallo Stato.
Per effetto della trasformazione in società per azioni, infatti, la Cassa è stata collocata al di fuori del settore delle amministrazioni pubbliche, per cui i proventi della cessione di attività finanziarie da parte dello Stato possono essere contabilizzati a riduzione del debito pubblico.
Per altro verso, il Ministro dell’economia e delle finanze continua ad esercitare un’influenza decisiva sull’attività della Cassa, in conseguenza sia della larga maggioranza detenuta nel capitale dell’istituto, sia degli specifici poteri ad esso attribuiti con riferimento alla gestione separata, alla quale sono affidate le partecipazioni cedute dallo Stato.
In attuazione di quanto previsto dal decreto-legge n. 269/2003, con il D.M. 5 dicembre 2003, che ha definito i rapporti patrimoniali tra la Cassa e il Ministero dell’economia, è stata disposta, contestualmente alla privatizzazione, la cessione alla Cassa depositi e prestiti S.p.A. delle seguenti partecipazioni azionarie di proprietà dello Stato:
1) il 10,35% di ENEL, per un corrispettivo di 3.156,5 milioni di euro;
2) il 10% di ENI, per un corrispettivo di 5.315,8 milioni di euro;
3) il 35% di Poste Italiane S.p.A., per un corrispettivo di 2.518,7 milioni di euro.
Complessivamente, in virtù del D.M. sopra citato, sono state cedute, alla Cassa depositi e prestiti S.p.A. partecipazioni dello Stato per un valore di 11 miliardi di euro. Tale importo è stato prelevato dai conti correnti di tesoreria intestati alla Cassa depositi e prestiti S.p.A. per essere trasferito sul fondo per l’ammortamento dei titoli di Stato.
In connessione con la trasformazione della Cassa depositi e prestiti in società per azioni sono state pertanto effettuate operazioni di privatizzazione per un valore complessivo di circa 12 miliardi di euro, di cui 11 miliardi relativi alle partecipazioni cedute dallo Stato alla nuova società e 1 miliardo relativo alla quota del capitale della nuova società ceduta alle fondazioni bancarie.
Si ricorda che, successivamente a tale Decreto, in data 15 settembre 2005, la Cassa depositi e prestiti ha, tra l’altro, acquisito il 30% del capitale sociale di Terna S.p.A.[6], mantenendo, contestualmente, la partecipazione in ENEL S.p.A., per un ammontare pari al 10,2 % del capitale della società. Il trasferimento del 30 per cento del capitale sociale di Terna alla CDP ha avuto un costo complessivo di 1.315 milioni di euro.
A tale proposito, si ricorda che l’Autorità garante della concorrenza e del mercato, in data 4 agosto 2005, ha emesso un’autorizzazione con condizioni all’operazione di concentrazione da parte della società Cassa Depositi e Prestiti S.p.A. del 29,99% del capitale sociale della società T.E.R.N.A. - e del ramo di azienda della società Gestore della Rete di Trasmissione Nazionale S.p.A.(costituito dal complesso delle attività, funzioni, beni, rapporti giuridici attivi e passivi, organizzato per l'esercizio delle attività di trasmissione e dispacciamento dell'energia elettrica)[7].
In particolare, l’Autorità garante ha autorizzato l’operazione prescrivendo il rispetto delle seguenti misure:
a) la cessione, a decorrere dal 1° luglio 2007 ed entro i 24 mesi successivi, da parte della società Cassa Depositi e Prestiti S.p.A., della partecipazione detenuta nella società ENEL S.p.A., pari al 10,2% del capitale sociale;
b) l'adozione, in via transitoria e fino al soddisfacimento della condizione sub a), da parte della società Cassa Depositi e Prestiti S.p.A., dei seguenti impegni:
- approvazione da parte del Consiglio di Amministrazione della società T.E.R.N.A. - Trasmissione Elettricità Rete Nazionale S.p.A., entro sei mesi dalla unificazione tra la proprietà e la gestione della Rete di Trasmissione Nazionale, di una delibera che disponga le procedure idonee a definire il ruolo dell'organo denominato Comitato di Consultazione di cui all'articolo 1 del D.P.C.M. 11 maggio 2004 secondo quanto descritto nel presente provvedimento;
- nomina di almeno sei dei sette consiglieri della società T.E.R.N.A. - Trasmissione Elettricità Rete Nazionale S.p.A. ad essa spettanti nell'ipotesi di un Consiglio di Amministrazione composto da dieci membri, con caratteristiche di indipendenza tali da garantire una gestione improntata al rispetto dei principi di neutralità ed imparzialità, senza discriminazione di utenti o categorie di utenti. Analoga proporzione dovrà essere mantenuta qualunque sia il numero dei membri del Consiglio di Amministrazione di T.E.R.N.A. - Trasmissione Elettricità Rete Nazionale S.p.A.
Il TAR del Lazio, Sez. 1, con sentenza n. 1898, del 13 marzo 2006 ha confermato la delibera dell’Autorità garante, respingendo il ricorso della Cassa depositi e prestiti avverso la decisione dell’obbligo di cessione (dal 1° luglio 2007 ed entro 24 mesi) del 10% del capitale di ENEL da essa detenuto, qualora la Cdp intenda mantenere il controllo di Terna.
[1] Organi della società sono l’Assemblea, il Consiglio di amministrazione, composto da 9 membri, e il Collegio sindacale, composto da 5 sindaci effettivi e da 2 sindaci supplenti.
Il Consiglio di amministrazione nomina il Direttore generale.
E’ prevista, inoltre, l’istituzione di un Comitato di indirizzo con funzioni consultive e propositive nei confronti del Consiglio di amministrazione, relativamente alla formulazione degli indirizzi strategici della società. Il Comitato di indirizzo è composto dal Direttore generale e da 8 membri nominati dal Consiglio di amministrazione.
[2] L’articolo 107 del Testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia (decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385) prevede l’iscrizione in un elenco speciale degli intermediari finanziari che presentano determinati requisiti, relativi all'attività svolta, alla dimensione e al rapporto tra indebitamento e patrimonio, individuati dal Ministro del tesoro, sentite la Banca d'Italia e la CONSOB.
[3] In particolare, 5 quote da 89,84 milioni di euro sono state rilevate, rispettivamente, dalla Compagnia di San Paolo, dalla Fondazione Cariplo, dalla Fondazione Cassa di risparmio di Torino, dalla Fondazione Cassa di risparmio di Verona, Vicenza, Belluno e Ancona e dalla Fondazione Monte dei Paschi di Siena.
Complessivamente le fondazioni bancarie hanno sottoscritto la totalità delle azioni privilegiate (105 milioni), che hanno diritto di voto nelle assemblee ordinarie e in quelle straordinarie e che saranno convertite in azioni ordinarie dal 1° gennaio 2010.
[4] Già il D.Lgs. n. 284/1999 prevedeva che la Cassa depositi e prestiti, oltre disporre del risparmio postale, potesse emettere altri prodotti finanziari, avvalendosi, per il collocamento, di banche, di intermediari finanziari vigilati e di imprese di investimento (articolo 2, commi 1 e 2). Su tali prodotti finanziari si prevedeva la garanzia dello Stato.
La formulazione del D.L. n. 269/2003 sembra invece implicare che l’assistenza della garanzia dello Stato possa essere soltanto eventuale. Non vengono, peraltro, precisate le modalità con cui verrà deciso se porre o meno la garanzia.
[5] In particolare il Ministro, con propri decreti di natura non regolamentare, stabilisce:
a) i criteri per la definizione delle condizioni economiche e generali degli strumenti di raccolta (libretti di risparmio postale e dei buoni fruttiferi postali, nonché titoli emessi e altre operazioni di finanziamento) che sono assistiti dalla garanzia dello Stato;
b) i criteri per la definizione delle condizioni economiche e generali degli impieghi; al riguardo vengono espressamente indicati i princìpi di accessibilità, uniformità di trattamento, predeterminazione e non discriminazione;
c) le norme in materia di trasparenza, pubblicità, contratti e comunicazioni periodiche, come già previsto dall’articolo 2, comma 2, del D.Lgs. n. 284/1999);
d) i criteri per la gestione delle partecipazioni assegnate.
[6] Terna - Trasmissione Elettricità Rete Nazionale S.p.A. è la società responsabile in Italia della trasmissione e del dispacciamento dell’energia elettrica sulla rete ad alta e altissima tensione su tutto il territorio nazionale. Terna è una società per azioni quotata in Borsa. Il collocamento delle azioni è avvenuto nel giugno 2004. Attualmente l’azionista di maggioranza relativa è la Cassa Depositi e Prestiti, che detiene il 29,99% del pacchetto azionario.
[7] Provvedimento n. 14542 del 4 agosto 2005.