L’intesa
istituzionale di programma è costituita dall'accordo con il quale l’amministrazione centrale e le amministrazioni
regionali (o province autonome) con cui tali soggetti si impegnano a
collaborare, per la realizzazione di un
piano pluriennale di interventi d'interesse comune o funzionalmente
collegati sulla base di una ricognizione programmatica delle risorse
finanziarie disponibili, dei soggetti interessati e delle procedure
amministrative occorrenti.
Le Intese, istituite con legge n. 662/1996, rappresentano
uno strumento di programmazione degli investimenti pubblici che, attraverso una
stretta collaborazione tra Governo centrale e regioni (o province autonome),
mira a coordinare le molteplici iniziative promosse dai diversi soggetti
pubblici e privati.
In sostanza, l’intesa istituzionale di programma costituisce
il quadro di riferimento degli atti di programmazione negoziata che hanno luogo
nella regione o provincia autonoma.
L’intesa istituzionale di programma prevede, per ciascun
settore d’intervento, la stipula di un Accordo
di Programma Quadro, rimandando a quest’ultimo la definizione puntuale
delle opere e dei finanziamenti, nonché le procedure per il monitoraggio
dell’attuazione degli investimenti.
L’istituto dell’accordo
di programma quadro si configura, pertanto, come lo strumento di attuazione dell’intesa istituzionale di programma.
Per accordo di programma quadro si intende l'accordo con
enti locali ed altri soggetti pubblici e privati promosso dall’amministrazione
centrale, regionale o delle province autonome, in attuazione di una intesa
istituzionale di programma per la definizione di un programma esecutivo di
interventi di interesse comune o funzionalmente collegati.
La procedura per
la stipulazione di una intesa istituzionale di programma è assai complessa in
quanto vede la partecipazione di rappresentanti delle diverse amministrazioni
centrali e della regione interessata, in una attività preliminare di
ricognizione delle opere, espletata la quale, la bozza di intesa istituzionale
di programma e degli accordi di programma quadro vengono prima sottoposti al
parere della Conferenza Stato-regioni, poi approvati dal CIPE e quindi
sottoposti al controllo della Corte dei conti.
L’iter si conclude con la stipula dell’intesa istituzionale
di programma da parte del Presidente del Consiglio e del Presidente della
regione interessata.
Ad oggi, le intese istituzionali di programma sono state sottoscritte
da tutte le regioni italiane e dalle due
province autonome. In numerosi casi si è già provveduto a integrare il
testo originario dell’intesa, individuando per lo più nuovi settori di
intervento.
Gli stanziamenti assegnati alle
intese Istituzionali di Programma dal CIPE in sede di ripartizione delle
risorse per le aree sottoutilizzate, come rifinanziate annualmente dalle leggi
finanziarie, hanno raggiunto, nel 2005,
l’ammontare di 10,6 miliardi di euro.
Considerando le risorse programmate fino al 2008, il CIPE ha effettuato
assegnazioni per circa 16 miliardi di euro.
Assegnazioni CIPE per le intese istituzionali di programma1
(dati
aggiornati al 31 dicembre 2005)
|
Delibere CIPE |
Assegnazioni (milioni di euro) |
||||||||||
|
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
Totali |
|
|
70/98 2 |
383,8 |
427,2 |
723,0 |
258,2 |
|
|
|
|
|
|
1.807,6 |
|
142/99 3 |
196,3 |
760,0 |
760,0 |
|
|
|
|
|
|
|
1.716,2 |
|
84/00 4 |
|
|
480,3 |
1.074,2 |
537,1 |
|
|
|
|
|
2.091,7 |
|
138/00 5 |
|
|
20,7 |
1.001,9 |
828,1 |
|
|
|
|
|
1.850,7 |
|
36/02 6 |
|
|
|
1,5 |
792,0 |
1.078,6 |
|
|
|
|
1.872,2 |
|
17/03 7 |
|
|
|
|
9,0 |
206,0 |
2.606,6 |
|
|
|
2.821,6 |
|
20/04 8 |
|
|
|
|
|
120,5 |
146,6 |
1.690,6 |
848,0 |
|
2.805,7 |
|
35/05 9 |
|
|
|
|
|
|
24,9 |
36,5 |
1.469,6 |
1.293,7 |
2.824,6 |
|
Totale |
580,0 |
1.187,2 |
1.984,0 |
2.335,9 |
2.166,3 |
1.405,2 |
2.778,1 |
1.727,0 |
2.317,6 |
1.293,7 |
17.790,3 |
|
Totale al netto del. 70/98
10 |
196,3 |
760,0 |
1.260,9 |
2.077,7 |
2.166,3 |
1.405,2 |
2.778,1 |
1.727,0 |
2.317,6 |
1.293,7 |
15.982,7 |
1 Al netto di accantonamenti, riserve e quote compensative e
premiali.
2 La ripartizione regionale delle risorse è stata effettuata con
le delibere nn. 52, 106 e 135 del 1999. L’importo è destinato a Completamenti e
Studi di fattibilità. La modulazione delle annualità è quella effettuata dalla
RGS.
3 Al netto di un accantonamento di 90,4 milioni per premio efficienza
efficacia dei programmi e di 1,033 milioni per gara su approfondimenti progetto
ponte sullo stretto di Messina (trasferiti al M.LL.PP.).
4 Al netto di 232,4 milioni per quote compensative (87,6) e
accantonamenti (144,6). La modulazione delle annualità è quella effettuata
dalla RGS.
5 Al netto di 93,8 milioni di quote compensative.
6 Al netto di 18,08 mln. per il sisma nelle Marche ed in Umbria
del 1997.
7 Comprende esclusivamente le quote F.3 e F.4.
8 Comprende esclusivamente le quote E.3 e E.4.
9 Comprende esclusivamente le quote D.4 e D.5.
10 Dal totale di 15.982,7 mln. è necessario detrarre 0,779 mln.
(relativi allo stanziamento di 1.716,186 mln. della del. 142/99) confluiti
sugli SDF finanziati dalla del. 70/98, ottenendo un importo netto di 15.981,9
Fonte: dati tratti da Ministero dell’economia e della
finanze – DPS: Rapporto annuale 2005
Le fonti finanziarie di copertura degli Accordi di programma quadro
comprendono risorse pubbliche ordinarie, risorse pubbliche aggiuntive per le
aree sottoutilizzate (sia comunitarie, comprensive della quota di
cofinanziamento nazionale, sia statali, stanziate annualmente dalla legge
finanziaria e allocate dal CIPE), e risorse private.
Quasi la metà delle fonti di copertura degli APQ stipulati fino a oggi
proviene peraltro da risorse ordinarie statali. Le risorse di carattere
aggiuntivo rappresentano circa un terzo di quelle complessive; in particolare,
le risorse per le aree sottoutilizzate pesano per circa il 25% del valore
totale degli Accordi.
Il complesso delle risorse programmate dagli Accordi di programma
quadro al 31 dicembre 2005 (risorse ordinarie dello Stato e delle regioni,
Fondo aree sottoutilizzate, Fondi comunitari, nonché risorse private) ammonta a
circa 56,7 miliardi di euro, di 14,4 miliardi provenienti dal Fondo aree
sottoutilizzate), di cui 32,5 per il Mezzogiorno e 24,2 per le Regioni del Centro-Nord[1].
Composizione delle risorse programmate dagli APQ per
fonte di finanziamento, anno di stipula e macroarea al 31 dicembre 2005
(valori
in milioni di euro)
|
Anno |
Macroarea |
Risorse
ordinarie |
Risorse
aggiuntive |
Risorse
private |
Risorse
totali |
||
|
Stato |
Regioni ed altri Enti |
Fondi
Comunitari |
Aree
sottoutilizz. |
||||
|
|
Centro-Nord |
3.747,5 |
636,6 |
0,0 |
54,5 |
37,6 |
4.476,2 |
|
1999 |
Mezzogiorno |
593,6 |
384,9 |
175,4 |
328,7 |
197,3 |
1.679,8 |
|
|
Totale |
4.341,1 |
1.021,5 |
175,4 |
383,2 |
234,9 |
6.156,0 |
|
|
Centro-Nord |
5.708,0 |
236,1 |
30,5 |
45,5 |
1.403,2 |
7.423,3 |
|
2000 |
Mezzogiorno |
780,9 |
108,4 |
212,5 |
224,8 |
14,9 |
1.341,5 |
|
|
Totale |
6.489,0 |
344,5 |
243,0 |
270,3 |
1.418,1 |
8.764,9 |
|
|
Centro-Nord |
831,2 |
482,5 |
84,6 |
237,0 |
68,7 |
1.704,0 |
|
2001 |
Mezzogiorno |
4.238,7 |
16,3 |
1.485,5 |
984,6 |
45,0 |
6.770,1 |
|
|
Totale |
5.069,8 |
498,8 |
1.570,2 |
1.221,6 |
113,7 |
8.474,1 |
|
|
Centro-Nord |
234,9 |
1.416,8 |
249,4 |
261,1 |
276,3 |
2.438,5 |
|
2002 |
Mezzogiorno |
1.830,3 |
336,1 |
1.047,5 |
1.613,5 |
418,9 |
5.246,3 |
|
|
Totale |
2.065,2 |
1.752,9 |
1.296,9 |
1.874,6 |
695,2 |
7.684,8 |
|
|
Centro-Nord |
561,9 |
450,0 |
13,6 |
468,0 |
187,1 |
1.680,5 |
|
2003 |
Mezzogiorno |
1.397,2 |
357,1 |
1.710,1 |
3.912,8 |
1.469,0 |
8.846,2 |
|
|
Totale |
1.959,1 |
807,0 |
1.723,7 |
4.380,7 |
1.656,1 |
10.526,7 |
|
|
Centro-Nord |
993,9 |
738,7 |
19,7 |
633,1 |
2.316,8 |
4.702,2 |
|
2004 |
Mezzogiorno |
642,5 |
415,6 |
367,5 |
1.559,4 |
275,0 |
3.260,0 |
|
|
Totale |
1.636,5 |
1.154,2 |
387,2 |
2.192,5 |
2.591,9 |
7.962,2 |
|
|
Centro-Nord |
246,9 |
508,6 |
68,2 |
837,9 |
81,3 |
1.742,9 |
|
2005 |
Mezzogiorno |
433,3 |
424,6 |
495,4 |
3.246,0 |
798,7 |
5.398,1 |
|
|
Totale |
680,2 |
933,2 |
563,7 |
4.084,0 |
880,0 |
7.141,1 |
|
|
Centro-Nord |
12.324,3 |
4.469,2 |
466,1 |
2.537,2 |
4.370,9 |
24.167,7 |
|
1999-2005 |
Mezzogiorno |
9.916,6 |
2.043,0 |
5.493,9 |
11.869,7 |
3.218,8 |
32.542,1 |
|
|
Totale |
22.240,9 |
6.512,2 |
5.960,1 |
14.406,9 |
7.589,7 |
56.709,8 |
Fonte: Ministero
dell’economia e della finanze – DPS: Rapporto annuale 2005
Le intese hanno determinato, al
31 dicembre 2005, la stipula di 417
Accordi di programma quadro, di cui 227 nel Centro–Nord e 190 nel
Mezzogiorno, per un ammontare di risorse programmate pari a 56,7 miliardi di euro, di cui circa 24,2 miliardi riguardano investimenti fatti
nel Centro-Nord e oltre 32,5 miliardi
nel Mezzogiorno.
Gli Accordi di programma quadro stipulati dalle regioni del
Mezzogiorno, sebbene meno numerosi, hanno attivato, complessivamente, maggiori
risorse rispetto a quelli stipulati dalle regioni del Centro-Nord.
Per quanto concerne lo stato di attuazione degli accordi di programma quadro sottoscritti al 31 dicembre 2005, l’attuazione dei programmi di opere pubbliche previste dagli Accordi di Programma Quadro, in termini finanziari, è attestata su un livello pari al 26% del volume totale degli investimenti.
Il livello di attuazione è più avanzato al Centro-Nord, dove il costo realizzato è mediamente il 34% del valore complessivo degli Accordi di Programma Quadro stipulati, mentre al Sud tale percentuale è pari al 20%.
Negli ultimi anni si è assistito ad un crescente ricorso agli Accordi per programmare per attuare investimenti
pubblici nelle aree sottoutilizzate.
Alla fine del 2001 il livello delle risorse programmate in APQ si
attestava ancora su valori modesti, intorno al 30% delle risorse
complessivamente assegnate dal CIPE.
Al fine di accelerare la programmazione di tali risorse il CIPE, con le
delibere n. 36/2002, n. 17/2003 e n. 20/2004, ha introdotto regole e incentivi volti ad assicurare nell’ambito
degli APQ l’efficienza della spesa,
il monitoraggio degli interventi, la coerenza programmatica e la trasparenza
nei processi di selezione dei progetti.
Gli effetti di tali innovazioni regolamentari sono stati significativi.
Al 31 marzo 2003 ogni regione aveva programmato almeno il 60% delle risorse
complessivamente allocate dal CIPE fino al 2001; al 31 dicembre 2003 il 100%.
In particolare, sono state previste risorse premiali – da distribuire
nel 2005 – per le regioni che riescono a contenere le necessità di
riprogrammazione degli interventi inseriti negli APQ; è stato introdotto un
nuovo iter di concertazione tra Amministrazioni regionali e centrali in base al
quale procedere ad una più efficiente selezione degli interventi da inserire
negli APQ finanziati con le risorse della delibera ed una migliore
programmazione degli interventi medesimi.
Sul fronte del monitoraggio degli APQ, sono state varate diverse
iniziative: è prevista un’attività semestrale di monitoraggio volta ad
accertare, per ciascun intervento, eventuali variazioni nei costi, nei
finanziamenti e nei tempi di realizzazione delle singole attività.
In particolare, con la delibera CIPE n. 20/2004 è stato istituito un tavolo di lavoro per il rafforzamento e la semplificazione delle intese istituzionali di programma e gli APQ nonché per il riparto delle risorse premiali. Il documento contenenti gli esiti del tavolo di lavoro è stato trasmesso, nel dicembre 2005, dal Ministero dell’economia alla Conferenza Stato-Regioni, per il parere.
Per un esame dettagliato delle nuove regole, si rimanda al parere
della Conferenza Stato-Regioni, del 15 dicembre 2005, in attuazione della delibera CIPE n. 20/2004.
[1] Ministero dell’economia e finanze ”Rapporto annuale 2005” del Dipartimento per le politiche di sviluppo sugli interventi per le aree sottoutilizzate (gennaio 2006).