E’ attualmente in corso il dibattito comunitario sulla riforma dei Fondi strutturali per il nuovo periodo di programmazione 2007-2013, che interesserà l’Unione europea allargata a 25 Pesi membri.
Il rinnovo del quadro legislativo per la riforma della politica di coesione nel periodo di programmazione 2007-2013 è stato delineato dalla Commissione europea nelle 5 nuove proposte di regolamento, presentate nel luglio 2004, che, una volta approvate, sostituiranno la normativa attuale, a partire dal 1° gennaio 2007 per un periodo di sette anni.
In particolare, il nuovo quadro comunitario a sostegno dell'Agenda di Lisbona si basa su 4 regolamenti relativi ai Fondi strutturali, di cui uno recante le disposizioni generali comuni per tutti gli strumenti e gli altri tre specifici per il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR), il Fondo sociale europeo (FSE) e il Fondo di coesione, ai quali si è aggiunto un nuovo regolamento che fornisce un quadro facoltativo agli Stati membri e alle regioni per la creazione di autorità preposte alla cooperazione transfrontaliera (EGCC).
Le proposte della Commissione prospettano una riforma dell’oggetto, degli strumenti e delle modalità di intervento della politica di coesione, soprattutto allo scopo di tenere conto del nuovo assetto dell’Unione europea a seguito dell’allargamento.
In sintesi, la proposta prevede, in primo luogo, la riduzione dei fondi strutturali dai cinque attuali (Fondo Europeo di Sviluppo Regionale, Fondo Sociale Europeo, Fondo Europeo Agricolo di Orientamento e Garanzia, sezione orientamento, Strumento finanziario di orientamento per la pesca, Fondo di Coesione) a tre (Fondo Europeo di Sviluppo Regionale, Fondo Sociale Europeo, Fondo di Coesione).
In secondo luogo, in conformità con le linee di riforma indicate nella Terza relazione sulla coesione economica e sociale, si è proposta la concentrazione degli interventi strutturali su un numero più limitato di priorità rispetto al periodo di programmazione ancora in corso, le quali riflettono, in particolare, gli impegni di Lisbona (sulla competitività) e di Göteborg (sullo sviluppo sostenibile).
Di conseguenza, le risorse sono state concentrate attorno a tre nuovi obiettivi, costituiti dalla convergenza, la competitività e occupazione regionale, e la cooperazione territoriale.
L’obiettivo “Convergenza”, che assume carattere prioritario per l’intervento dei fondi, sostituendo l’obiettivo 1 dell’attuale programmazione, è inteso ad accelerare la convergenza degli Stati e delle regioni meno sviluppate attraverso il miglioramento delle condizioni di crescita e di occupazione basate sull’aumento della qualità degli investimenti in capitale fisico e umano, lo sviluppo dell’innovazione, l’adattabilità ai cambianti economici e sociali, la protezione e il miglioramento della qualità dell’ambiente e l’efficacia amministrativa.
L’obiettivo interessa le aree europee meno sviluppate, corrispondenti al livello NUTS II[1], il cui PIL per abitante, calcolato in base ai dati degli ultimi tre anni, è inferiore al 75% della media comunitaria. Per l’Italia, rientrerebbero in tale obiettivo la Campania, la Puglia, la Calabria e la Sicilia.
La Commissione ha peraltro previsto che, in via transitoria, nell’obiettivo “Convergenza” rientrino anche gran parte delle regioni il cui PIL per abitante sarebbe stato inferiore al 75% della media comunitaria calcolata sui 15 Stati membri ma che hanno superato tale soglia per effetto dell’allargamento (il cosiddetto “effetto statistico”). Per l’Italia, rientrerebbe in tale categoria la Basilicata, che nell’UE a 25 ha un PIL pro capite pari al 77,54%.
L'obiettivo dovrebbe contare su una dotazione complessiva di risorse pari a circa l'80% della dotazione dei Fondi. I programmi ricompresi in tale obiettivo saranno finanziati dai tre Fondi strutturali (FESR, FSE e Fondo di coesione).
L’obiettivo “Competitività e occupazione regionale” è inteso a rinforzare la competitività e la capacità di attrazione, nonché l’occupazione mediante l’anticipazione dei mutamenti economici e sociali, l’innovazione e la società della conoscenza, lo spirito di impresa, la protezione e il miglioramento dell’ambiente, l’adattabilità dei lavoratori e delle imprese nonché lo sviluppo di mercati del lavoro inclusivi.
Nell’obiettivo dovrebbero rientrare tutte le zone degli Stati membri non ricadenti nell’obiettivo Convergenza e, in via transitoria, anche le regioni ricadenti nell’obiettivo 1 dell’attuale programmazione 2000-2006, ma che non rientreranno nel nuovo obiettivo 1 neanche in via transitoria, in virtù dell’effetto statistico.
La lista delle regioni ad effetto statistico eleggibili nell’ambito dell’obiettivo ”Competitività” verrà adottato dalla Commissione dopo l’entrata in vigore del regolamento generale.
Per l’Italia, l’obiettivo dovrebbe interessare le aree del Centro-Nord e, in via transitoria, la Sardegna.
A questo secondo obiettivo è destinata una dotazione di risorse pari ad oltre il 17% dello stanziamento complessivo dei Fondi. I programmi ricompresi in tale obiettivo saranno finanziati dal FESR (programmi regionali per: innovazione ed economica della conoscenza, ambiente e prevenzione dei rischi, accessibilità e servizi d’interesse economico generale) e dal FSE (programmi relativi alla messa in opera delle raccomandazioni in materia di impiego e di inclusione sociale).
L’obiettivo “Cooperazione territoriale” mira alla integrazione equilibrata del territorio dell’UE attraverso il sostegno della cooperazione a livello transfrontaliero, transnazionale e interregionale. In sostanza, tale obiettivo si fonda sull’esperienza dell’attuale INTERREG (azione comunitaria destinata alla cooperazione transfrontaliera e transnazionale). I programmi per l’attuazione di tale obiettivo saranno interamente finanziati dal FESR.
Potranno rientrare in questo obiettivo le unità territoriali classificate quali NUTS III situate lungo le frontiere terrestri interne, lungo alcune frontiere terrestri esterne, nonché lungo le frontiere marittime, separate, in linea generale, da una distanza non superiore ai 150 Km.
I fondi destinati a questo Obiettivo dovrebbero costituire il 4% dello stanziamento complessivo.
Le risorse finanziarie complessivamente disponibili per i fondi strutturali, secondo quanto precisato all’articolo 15 della proposta di regolamento generale, saranno pari a 336.194 miliardi di euro (corrispondente a circa un terzo del bilancio comunitario) per l’intero periodo di programmazione 2007-2013[2].
Le risorse finanziarie saranno così ripartite tra i diversi obiettivi:
§ Obiettivo Convergenza: 78,54% delle risorse pari a circa 264 mld, di cui:
- 67,34%: regioni con PIL inferiore al 75% della media comunitaria;
- 8,38%: regioni ad effetto statistico;
- 23,86%: regioni degli Stati che beneficiano del fondo di coesione;
- 0,42%: regioni ultraperiferiche.
§ Competitività regionale e occupazione: 17,22% delle risorse pari a circa 57,9 mld, di cui:
- 83,44%: zone eleggibili;
- 16,56%: regioni ex obiettivo 1.
§ Cooperazione territoriale: 4% delle risorse pari a circa il 13,2 mld di euro.
Un quota del 3% delle risorse complessive (rispetto al 4% previsto dalla disciplina vigente) sarà destinata alla riserva di qualità e di efficienza, da assegnare agli Stati, quale premio per i progressi fatti registrare rispetto alla situazione iniziale.
La seguente tabella, riportata nella relazione analitica sulle prospettive finanziarie sottoposta dalla Presidenza irlandese al Consiglio europeo del 17 e 18 giugno 2004[3], predisposta dai servizi della Commissione con finalità meramente illustrative, evidenzia la ripartizione degli stanziamenti complessivi per obiettivo ed anno.
Risorse finanziarie per i fondi strutturali
(milioni di euro)
|
|
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2007-2013 |
|
Convergenza |
34.723 |
36.090 |
37.249 |
37.947 |
38.657 |
39.355 |
40.074 |
264.044 |
|
Competitività |
9.818 |
9.241 |
8.641 |
8.027 |
7.396 |
7.391 |
7.385 |
57.899 |
|
Cooperazione territoriale |
1.791 |
1.888 |
1.989 |
2.050 |
2.111 |
2.177 |
2.245 |
14.251 |
|
TOTALE |
46.333 |
47.168 |
47.879 |
48.024 |
48.163 |
48.923 |
49.704 |
336.194 |
La proposta di nuovo regolamento generale, in buona parte, conferma e sviluppa i principi generali di intervento e gestione dei fondi previsti per la precedente programmazione 200-2006, e cioè il principio della complementarità degli interventi dei fondi; l’adozione del metodo della programmazione pluriennale degli interventi, il principio del partenariato, secondo il quale l’intervento dei fondi deve essere deciso nel quadro di una stretta concertazione tra Commissione, Stato membro e organismi competenti designati dallo Stato membro; il principio dell’addizionalità delle risorse comunitarie rispetto a quelle messe a disposizione dagli Stati membri; e il principio della sussidiarietà e proporzionalità, in base ai quali, l’attuazione dei programmi operativi rientra nella responsabilità degli Stati membri al livello territoriale appropriato secondo il sistema istituzionale proprio di ciascuno Stato membro.
Pur non alterando l’impianto generale previsto dalla disciplina vigente, la nuova proposta prospetta una serie di modifiche alle procedure per l’attuazione degli interventi dei fondi strutturali, intese, in particolare, a migliorare l’efficacia della politica di coesione attraverso una maggiore attenzione alle priorità dell’Unione; una più ampia delega di poteri alle regioni e agli enti locali nella gestione dei fondi; un partenariato rinforzato e più trasparente e meccanismi di controllo chiari e più rigorosi; la semplificazione del sistema di gestione.
Al fine di assicurare un approccio strategico per la politica di coesione, la Commissione ha previsto l’introduzione di una apposita fase procedurale, nel cui ambito si colloca anche un dialogo strategico annuale, così articolata:
§ entro tre mesi dall’approvazione del regolamento generale, il Consiglio adotta gli “orientamenti strategici” per la coesione che definiscono un quadro di intervento per ciascun fondo;
§ dopo l’adozione degli orientamenti, ogni Stato membro presenta alla Commissione una proposta di “quadro strategico nazionale” (QSN) che copre l’intero periodo di programmazione 2007-2013 e costituisce la cornice per la preparazione dei programmi operativi nazionali e regionali;
§ entro il 1° ottobre di ciascun anno, a partire dal 2008, ogni Stato membro presenta alla Commissione un rapporto sullo stato della messa in opera della sua strategia e dei suoi obiettivi rispetto alla realizzazione degli orientamenti strategici comunitari;
§ sulla base dei rapporti degli Stati membri, la Commissione, all’inizio di ciascun anno, a partire dal 2009, presenta un rapporto riepilogativo dei principali sviluppi legati alla messa in opera degli orientamenti strategici comunitari e dei quadri di riferimento strategici nazionali;
§ il Consiglio esamina il rapporto annuale della Commissione e adotta le conclusioni sulla attuazione degli orientamenti strategici della Comunità.
Gli interventi che rientrano nel QSN saranno attuati attraverso i programmi operativi. Ciascun programma operativo deve riguardare soltanto uno dei tre obiettivi per l’intero periodo di programmazione 2007-2013.
I programmi operativi sono predisposti da uno Stato membro, in stretta concertazione con tutti gli organismi competenti a livello nazionale, regionale e locale, e sottoposti alla Commissione.
Spetta alla Commissione valutare se il programma proposto contribuisce agli obiettivi e alle priorità del quadro di riferimento strategico nazionale e degli orientamenti strategici della Comunità. In caso di esito negativo di tale verifica, la Commissione può richiedere allo stato interessato di modificare il programma.
Su iniziativa dello Stato interessato o della Commissione i programmi operativi possono essere rivisti in caso di importanti mutamenti della situazione economica e sociale nonché per rafforzare o adattare la considerazione delle priorità della Comunità.
Per quanto concerne le procedure di gestione, valutazione e controllo dei programmi operativi la proposta di regolamento accresce, rispetto al precedente periodo di programmazione, le responsabilità attribuite agli Stati membri.
In particolare, gli Stati membri sono responsabili della buona gestione finanziaria dei programmi operativi nonché della legittimità e regolarità delle transazioni in essi comprese. La Commissione deve verificare che gli Stati membri abbiano stabilito sistemi di gestione e controllo conformi al regolamento generale e che tali sistemi funzionino efficacemente. A tal fine la Commissione coopera con le autorità di controllo degli Stati membri.
La Commissione effettua i pagamenti relativi alla partecipazione dei fondi ai programmi operativi in conformità agli impegni di bilancio. I pagamenti assumono, a seconda della fase di attuazione del programma in cui sono erogati, la forma del prefinanziamento, del pagamento intermedio e del pagamento del saldo.
La Commissione procede al disimpegno automatico dell’impegno di bilancio, relativo ad un programma operativo, che non sia stato utilizzato per il prefinanziamento o i pagamenti intermedi o per il quale non sia stata trasmessa la relativa domanda di pagamento entro i due anni successivi (la cosiddetta regola “n+2”, già prevista dalla normativa vigente).
Per quanto concerne la definizione del quadro strategico nazionale dell’Italia, la Conferenza unificata Stato-Regioni-enti locali ha approvato il 3 febbraio 2005 una intesa contenente le Linee guida per l’elaborazione del QSN per il periodo 2007-2013. Le linee guida sono attuate con delibera CIPE 15 luglio 2005, n. 77.
II processo di costruzione del QSN delineato dalle Linee guida si articola in tre fasi temporali:
Nella prima fase, che si è conclusa nel 2005, le Amministrazioni centrali hanno predisposto un Documento strategico preliminare nazionale e le singole regioni hanno predisposto i loro Documenti strategici regionali. Relativamente alle aree dell’obiettivo 1, nel dicembre 2005 le regioni hanno altresì predisposto, d’intesa con il Dipartimento per le politiche di sviluppo e coesione del Ministero dell'economia, un documento comune denominato Linee per un nuovo Programma Mezzogiorno.
La seconda fase è dedicata alla discussione e al confronto fra i diversi livelli di governo e le parti economiche e sociali sulle opzioni strategiche.
Entro la fine di settembre 2006, il Governo italiano dovrà inviare alla Commissione europea il Quadro Strategico Nazionale 2007-2013, con l’individuazione degli indirizzi strategici e operativi per l’attuazione della politica regionale comunitaria e nazionale.
[1] La
"Nomenclatura delle unità territoriali per la statistica” (NUTS) è un sistema di classificazione regionale
comune disciplinato dal Regolamento (CE) n. 1059/2003 del 26 maggio 2003. La
classificazione NUTS è gerarchica: ogni Stato membro è ripartito in unità
territoriali di livello NUTS 1, ognuna delle quali è suddivisa in unità
territoriali di livello NUTS 2, a loro volta suddivise in unità territoriali di
livello NUTS 3. Per l’Italia, sono considerate unità di livello 1 cinque grandi
aree geografiche (Nord-Ovest, Nord-est, Centro, Sud e Isole); all’interno di
ciascuna di tali aree geografiche sono considerate di livello 2 le rispettive
regioni (nonché le province autonome di Trento e Bolzano); nell’ambito di
ciascuna regione sono unità livello 3 le rispettive province.
[2] Va ricordato che, a livello comunitario, il negoziato sulle prospettive finanziarie 2007-2013 ha evidenziato, per quanto riguarda gli aspetti relativi alla politica di coesione, posizioni fortemente differenziate tra gli Stati membri.
Un accordo sulle prospettive finanziarie e sul sistema di risorse proprie dell’Unione europea per il periodo 2007-2013 è stato peraltro raggiunto nel Consiglio europeo del 15-16 dicembre 2005, sulla base di una proposta di compromesso della Presidenza britannica dell’UE.
In sintesi, l’accordo fissa il massimale medio delle spese dell’UE per il 2007-2013 all’1,045 del RNL europeo in stanziamenti di impegno, pari a 862,363 miliardi di euro, e allo 0,99% in stanziamenti di pagamento. Riguardo le risorse proprie, l’accordo prevede che il massimale sia mantenuto all’attuale livello dell’1,31% del RNL per stanziamenti di impegno e dell’1,24% del RNL per stanziamenti di pagamento.
Per quanto concerne l’Italia, secondo le indicazioni fornite dal Dipartimento per le politiche di sviluppo del Ministero dell’economia, rispetto alla precedente proposta lussemburghese, tale accordo consentirebbe di migliorare il saldo netto negativo di bilancio dallo 0,38%, previsto dalla proposta originaria della Commissione, allo 0,35%, per effetto del contestuale aumento del saldo netto negativo di Germania (0,40%), Francia (0,36%) e Regno Unito (0,30%). Inoltre, per effetto di specifiche clausole dell’accordo, rispetto alla proposta precedente, sono stati incrementati, per l’Italia, di 1,3 miliardi di euro gli stanziamenti relativi alle politiche di coesione (che arriverebbero a 25,6 miliardi di euro rispetto ai 24,3 previsti nell’ultimo schema negoziale della presidenza lussemburghese), e sono previsti (sempre rispetto alla proposta lussemburghese) 500 milioni di euro aggiuntivi per lo sviluppo rurale.
[3] Doc.
10219/04 - CADREFIN 11 del 7 giugno 2004.