Nel corso della XIV legislatura, la Commissione bilancio della Camera ha svolto una indagine conoscitiva sull'utilizzo delle risorse dei fondi strutturali comunitari relative al periodo 1994-1999 (che si è svolta tra febbraio 2003 e aprile 2004) con la quale è stata effettuata una approfondita analisi degli interventi realizzati a valere sui finanziamenti derivanti dai fondi strutturali relativi agli anni 1994-1999, sui risultati in termini di impiego delle risorse e in termini di incidenza sulle condizioni economiche e sociali dei territori interessati.
La disciplina dei Fondi strutturali comunitari per il periodo 1994-1999 era contenuta nei regolamenti nn. 2080-2085, adottati il 20 luglio 1993.
Il ciclo di programmazione 1994-1999 era articolato su sei obiettivi.
L’obiettivo 1 interessava la promozione e l’adeguamento strutturale delle regioni in ritardo di sviluppo (regioni in cui il PIL pro-capite risultava inferiore al 75% della media comunitaria). Sono state incluse nell’obiettivo 1, per il periodo 1994-1999, Basilicata, Calabria, Campania, Molise, Puglia, Sardegna e Sicilia; vi è stato compreso inoltre l’Abruzzo, limitatamente agli anni 1994-1996.
L’obiettivo 2 era rivolto alla riconversione delle regioni gravemente colpite da declino industriale e ha interessato un insieme di aree, situate in regioni non comprese nell’obiettivo 1, individuate su proposta dei singoli Stati. La programmazione dell’obiettivo 2 è stata suddivisa in due fasi temporali. L'elenco delle zone obiettivo 2 per il triennio 1994-1996 è stato definito dalla Commissione CE con la decisione del 20 gennaio 1994. Per il triennio 1997-1999 l’elenco è stato approvato con decisione CE del 26 luglio 1996.
Gli interventi relativi all’obiettivo 3, miranti alla lotta alla disoccupazione di lunga durata (12 mesi) e all’inserimento professionale dei giovani, e all’obiettivo 4, rivolto a favorire l'adattamento dei lavoratori ai mutamenti industriali ed all'evoluzione dei sistemi di produzione hanno interessato tutto il territorio nazionale. Anche l’obiettivo 5a, relativo alla modernizzazione delle strutture agricole, si riferiva all’interno territorio nazionale.
L’obiettivo 5b si rivolgeva allo sviluppo e all'adeguamento strutturale delle zone rurali sfavorite. L'elenco delle zone interessate all'obiettivo 5b è stato definito dalla Commissione CE, su proposta dei singoli Stati, con la decisione del 26 gennaio 1994.
La procedura di programmazione dei fondi 1994-1999 si articolava nelle seguenti fasi: 1) piani di sviluppo; 2) quadro comunitario di sostegno; 3) domande di contributo. Gli Stati membri hanno presentato i piani di sviluppo relativi a ciascun obiettivo. Sulla base di tali piani, la Commissione, di concerto con le Autorità nazionali, ha stabilito per ogni obiettivo il relativo Quadro comunitario di sostegno (QCS), che definisce i grandi assi prioritari e il contributo delle risorse comunitarie, in combinazione con le risorse nazionali e regionali.
L’intervento finanziario dei Fondi ha trovato attuazione, principalmente, attraverso la forma dei programmi operativi e delle sovvenzioni globali.
Erano altresì previsti, nell’ambito della programmazione relativa ai singoli obiettivi, sussidi all'assistenza tecnica, comprese le misure di preparazione, di valutazione ex ante ed ex post, di sorveglianza degli interventi e i progetti pilota e dimostrativi.
Al di fuori della programmazione relativa ai singoli obiettivi, una parte delle risorse provenienti dai Fondi strutturali è stata destinata, come nei successivi cicli, ai programmi di iniziativa comunitaria (PIC) gestiti direttamente dalla Commissione europea.
Sotto il profilo temporale, il ciclo di fondi strutturali 1994-1999 ha interessato la programmazione e l’attuazione di interventi per i quali nei sei anni indicati sono stati assunti gli impegni di spesa. Il termine per l’esecuzione dei pagamenti era fissato alla fine del 2001, vale a dire due anni dopo la scadenza del termine per l’assunzione degli impegni. In casi di eventi straordinari, quali, in particolare, le calamità naturali, sono state concesse proroghe per l’effettuazione delle spese fino al 30 settembre 2002.
Al 31 marzo 2003 è stato comunque fissato il termine ultimo di presentazione alla Commissione europea delle domande di chiusura dei programmi.
Per il periodo 1994-1999 l’ammontare della dotazione finanziaria dei fondi strutturali che l'Unione europea ha riservato all'Italia è stato determinato in circa 20.738 milioni di euro[1], a cui si sono aggiunti gli ulteriori finanziamenti disponibili per la realizzazione dei Programmi di Iniziativa Comunitaria (PIC), quantificabili in circa 1.848 milioni di euro.
Per il principio dell’addizionalità[2], la dotazione finanziaria complessivamente stanziata per la programmazione 1994-1999 è ammontata a 52.452 milioni di euro.
Dall’indagine è emersa una valutazione nettamente positiva dei risultati raggiunti per quanto concerne l’utilizzo delle risorse a disposizione nel periodo di programmazione dei fondi strutturali 1994-1999.
In base ai dati forniti dal Ministero dell’economia[3], rispetto al totale delle risorse disponibili (52.452,1 milioni di euro) si è evidenziato un utilizzo dell’89,2% (46.784 milioni di euro).
I risultati sono particolarmente positivi per quanto concerne il Mezzogiorno. Relativamente all’obiettivo 1 (cui è stato destinato un ammontare di risorse pari a 31.850 milioni di euro), si è infatti registrata una percentuale di utilizzo delle risorse pari al 94,2%. Tale percentuale è determinata senza tener conto dei pagamenti effettuati su interventi per i quali l’impegno di spesa oltrepassava l’ammontare delle risorse teoricamente disponibili (il cosiddetto overbooking); includendo anche tali interventi, la percentuale di impiego, relativamente all’obiettivo 1, si attesta al 115,4%.
I risultati sono stati considerarsi positivi anche in relazione ai tempi di effettuazione degli interventi e di esecuzione dei pagamenti negli anni dal 1994 al 2001. In realtà, il ciclo 1994-1999 aveva accumulato, nella fase iniziale, sensibili ritardi, riconducibili, tra l’altro, al lungo periodo di tempo impiegato per la predisposizione e l’approvazione dei documenti di programmazione.
Per quanto concerne, in particolare, il Quadro Comunitario di Sostegno per l’obiettivo 1, nel 1996, dopo tre anni dall’inizio del periodo di programmazione, la spesa effettiva risultava pari soltanto al 18,5% del complesso delle risorse stanziate. Ancora alla fine del 2000, quando mancava un solo anno alla scadenza del termine per l’effettuazione dei pagamenti, la percentuale delle risorse utilizzate era pari al 76,4%.
Nella seconda fase del periodo di programmazione si è, dunque, registrato un notevole recupero rispetto ai livelli di spesa iniziali; in particolare nell’ultimo anno sono stati effettuati pagamenti per oltre il 20% degli stanziamenti programmati, a raffronto di una spesa media che, negli anni precedenti, si era attestata all’11%.
Il recupero della capacità di spesa è stato possibile grazie ad una intensa attività di riprogrammazione tra il 1996 (anno in cui è stata impressa una forte accelerazione all’attuazione dei programmi) e il 1999. La riprogrammazione, sulla base della verifica dello stato di avanzamento dei programmi, ha comportato il taglio dei finanziamenti per quelli che evidenziavano un limitato livello di spesa e ha determinato un consistente trasferimento di risorse dai programmi operativi nazionali ai programmi operativi gestiti dalle regioni. Al tempo stesso sono stati inseriti nuovi programmi, tra cui il Programma per la sicurezza nel Mezzogiorno, il Programma patti territoriali per l’occupazione e il Programma protezione civile.
Sono stati, inoltre, adottati alcuni strumenti e procedure che, insieme alla riprogrammazione, hanno permesso di aumentare in modo significativo le capacità di spesa. A tal fine sono stati assunti impegni di spesa per un ammontare superiore agli stanziamenti previsti (overbooking) in modo da disporre di una base finanziaria più ampia, che avrebbe agevolato la successiva effettuazione dei pagamenti. Si è, altresì, fatto ricorso all’utilizzo di “progetti sponda” cioè progetti già esistenti e finanziati attraverso altre fonti, che sono state sostituite dai fondi strutturali.
Per quanto riguarda i singoli obiettivi, a fronte del risultato positivo raggiunto dall’obiettivo 1, si è registrata una realizzazione della spesa relativa all’obiettivo 2 pari all’88,9% delle risorse stanziate; ancora più bassi sono stati i risultati relativi all’obiettivo 3 (84,2%) e all’obiettivo 4 (83,5%). Lontana dalla media è rimasta l’utilizzazione dei fondi destinati ai programmi di iniziativa comunitaria (PIC).
Infine, una ampia diversificazione di risultati è stata raggiunta con riferimento ai singoli strumenti di programmazione.
Per quanto concerne, in modo specifico, l’obiettivo 1, una capacità di utilizzo delle risorse molto elevata si è registrata, in generale, per i programmi operativi gestiti dalle regioni (i cosiddetti POP). Le percentuali di utilizzo delle risorse stanziate variano da un massimo del 103,2% del programma dell’Abruzzo ad un minimo dell’88,7% del programma della Campania.
Per quanto concerne i programmi operativi multiregionali (POM) gestiti dai Ministeri, i più alti valori percentuali di impiego delle risorse sono stati raggiunti dai programmi relativi ai patti territoriali per l’occupazione, alla ricerca, alla protezione civile, ai trasporti. In generale, lo strumento delle sovvenzioni globali non ha invece dato risultati di impiego delle risorse particolarmente significativi.
Il giudizio essenzialmente favorevole sui risultati, in termini quantitativi, di realizzazione della spesa è stato accompagnato, nel corso dell’indagine conoscitiva, da riserve ed osservazioni critiche sulla qualità degli interventi realizzati e sulla loro incidenza ai fini della crescita dei territori interessati, con particolare riferimento alle regioni meridionali. L’entità di risorse che il ciclo di fondi strutturali 1994-1999 ha messo a disposizione delle regioni obiettivo 1 (31.850 milioni di euro) non pare, infatti, aver determinato sull’economia meridionale effetti corrispondenti alle dimensioni dell’impegno finanziario. Vale a dire, non si è assistito ad un’accelerazione dell’economia meridionale che l’entità delle risorse disponibili avrebbe potuto permettere.
Tuttavia, come è stato osservato, in particolare, dalla SVIMEZ, la programmazione dei fondi strutturali ha comunque esercitato un’azione rilevante di sostegno al tessuto economico meridionale in un periodo caratterizzato, a livello nazionale, dal forte contenimento della spesa pubblica e da un considerevole ampliamento del grado di apertura dell’economia del paese. Sulla base dei dati forniti dalla SVIMEZ, le regioni meridionali, nel periodo 1996-2001, hanno registrato un tasso medio annuo di crescita del PIL pari al 2,1% e superiore di due decimi di punto rispetto al resto del paese. Analogamente, negli anni 1996-2001, si è registrato un tasso di incremento medio degli investimenti fissi lordi del 4,2%, superiore a quello registrato nel Centro-Nord (4%). Anche la quota delle esportazioni del Sud rispetto al totale dell’economia nazionale è aumentata dal 9,3% del 1995 al 10,9% del 2001. Per quanto concerne gli indicatori relativi all’occupazione, il numero totale delle unità di lavoro, che nel Sud era rimasto sostanzialmente stazionario per cinque anni, dal 1995 al 1999 (+1,16%, passando da 6.316.800 unità di lavoro nel 1995 a 6.390.200 nel 1999) è aumentato, nei successivi 3 anni del 3,92% (fino a 6.640.800 nel 2001).
Nonostante questi dati indubbiamente positivi, l’utilizzo del complesso delle risorse dei fondi strutturali 1994-1999 non sembra però aver inciso in misura rilevante sui divari che l’economia delle regioni meridionali continua a presentare rispetto al resto del paese. Sebbene il tasso di crescita del PIL del Sud sia stato negli ultimi anni superiore a quello del Centro-Nord, la differenza risulta notevolmente inferiore rispetto all’entità delle risorse destinate alle regioni obiettivo 1.
Questo giudizio è stato motivato, nel corso dell’indagine conoscitiva, con riferimento a un insieme di aspetti critici relativi anche alle modalità con cui le risorse dei Fondi 1994-1999 sono state spese.
In primo luogo, si è rilevato che il quadro comunitario di sostegno 1994-1999 ha comportato una eccessiva dispersione di risorse tra numerose misure. Sono stati adottati oltre 50 diversi strumenti di programmazione: 11 programmi operativi affidati alle regioni; 24 programmi operativi affidati ai Ministeri; 18 sovvenzioni globali, di cui 7 di competenza delle amministrazioni centrali e 11 di competenza delle regioni. Nell’ambito di questi documenti di programmazione sono state previste e realizzate oltre 850 misure specifiche.
Inoltre, è stata a più riprese sottolineata la mancata integrazione tra la programmazione comunitaria e le politiche perseguite a livello nazionale e regionale. Le risorse messe a disposizione dalla programmazione comunitaria hanno spesso svolto una funzione sostitutiva, venendo destinate al finanziamento di interventi la cui attuazione era già prevista in altre sedi di programmazione. Di conseguenza, spesso è venuto meno il carattere addizionale che i fondi strutturali avrebbero dovuto presentare.
Infine, sono apparse evidenti le difficoltà delle amministrazioni competenti ad individuare interventi prioritari, di portata significativa, che avrebbero potuto incidere in modo rilevante sulle condizioni da cui dipendono le prospettive di sviluppo del territorio. La frammentazione della programmazione si è tradotta, in sostanza, in una dispersione delle risorse tra un gran numero di iniziative di impatto limitato, non integrate rispetto a finalità unitarie.
[1] Fonte: Ministero dell’economia e delle finanze, RGS-IGRUE, Le politiche strutturali dell’Unione Europea - L’attuazione in Italia – Relazione annuale 2003.
[2] Si ricorda che i fondi strutturali hanno carattere di “addizionalità”, in quanto non devono sostituirsi agli incentivi nazionali, ma sono ad essi complementari, determinando un effetto trainante. Conseguentemente gli Stati membri, per usufruire delle risorse comunitarie, devono prevedere corrispondenti quote di cofinanziamento nazionale (statale, regionale, privato).
[3] Fonte: Ministero dell’economia e delle finanze, RGS-IGRUE, Le politiche strutturali dell’Unione Europea - L’attuazione in Italia – Relazione annuale 2003.