La base normativa del settore è rappresentata dall’art. 11 della legge n. 498 del 1992.
Tale disposizione, al comma 1, prevede che il CIPE eserciti competenze,
attraverso l’emanazione di specifiche direttive, su due fronti: il metodo di regolazione tariffaria del
sistema di rete autostradale e la revisione delle
tariffe autostradali.
Con la delibera 20 dicembre 1996 recante “Direttive per la revisione delle tariffe autostradali”, il CIPE ha stabilito
il meccanismo di adeguamento annuale delle tariffe autostradali mediante la formula del price-cap[1]. Ha inoltre previsto che la convenzione che
regola la concessione debba fissare in un quinquennio l’intervallo temporale per
la revisione tariffaria e la
possibilità di individuare le cause e le modalità per eventuali revisioni
straordinarie della formula del price-cap.
È utile più in generale richiamare la convenzione del 4 agosto 1997 che regola i rapporti tra Anas e
società Autostrade Spa (attualmente
Autostrade per l’Italia Spa). Essa definisce il
quadro complessivo degli impegni delle società concessionarie; allegato alla
convenzione è il piano finanziario delle medesime società che reca gli investimenti relativi alla rete autostradale ed in
base al quale si riconosce alla società la possibilità di applicare incrementi
tariffari proporzionati allo stato di avanzamento del piano. Il piano
finanziario è soggetto ad una revisione quinquennale.
La convenzione si articola in quattro punti cardine:
§
regime tariffario:
si prevede un meccanismo di revisione delle tariffe autostradali di tipo “price-cap”
con aumenti parametrati sulla base di tre variabili
(inflazione programmata, recupero della produttività[2],
qualità del servizio), modificabile dopo il primo quinquennio di applicazione
con l’introduzione di ulteriori parametri;
§
piano d’investimenti
e contributi: la convenzione e il I atto aggiuntivo (stipulato il 15 gennaio 1998) prevedono il
potenziamento del collegamento autostradale tra Firenze e Bologna e la realizzazione
di terze e quarte corsie su specifiche tratte;
§
definizione del contenzioso con l’ente concedente (in
particolare, è stato definito il contenzioso con l’Anas
relativo agli anni pregressi);
§
proroga della concessione: la convenzione fissa al 2038 la data (originariamente fissata al 2018)
di cessazione della concessione.
Alla
convenzione possono essere apportate delle parziali modifiche attraverso lo
strumento dell’atto aggiuntivo (cd. addendum).
Fino alla data odierna sono stati approvati quattro atti aggiuntivi alla
convenzione, l’ultimo dei quali è stato siglato il 23 dicembre 2002.
Con la stipula del IV atto aggiuntivo le società hanno
previsto di poter procedere alla realizzazione di un programma di
infrastrutture con nuovi investimenti
pari a 4.686 milioni di euro nel periodo 2004-2009.
Rispetto ai precedenti atti aggiuntivi, vengono
inserite due sostanziali innovazioni[3]:
§
la diluizione su dieci
anni degli incrementi tariffari specifici per ogni singolo nuovo investimento nell’arco
del quinquennio 2003-2007 e 2008-2012
§
l’applicazione degli incrementi
dal 1° gennaio successivo alla data di approvazione del progetti da parte della
Conferenza dei servizi (o da parte del Cipe per le
opere inserite nella legge obiettivo) e i successivi in relazione allo stato di
avanzamento degli investimenti risultante dalla relazione trimestrale della
società risultante al 30 settembre di ciascun anno.
Contestualmente al IV atto aggiuntivo
l’ANAS e la Società Autostrade Spa hanno stipulato un
verbale di accordo finalizzato all’adeguamento annuale delle tariffe
autostradali[4].
Su tale impianto normativo è intervenuto l'art. 21 del decreto legge n. 355 del 2003[5].
Tale disposizione ha mantenuto fermi due punti peculiari del precedente
impianto legislativo, vale a dire l'applicazione
della regola del price cap e la periodicità
quinquennale della revisione della formula tariffaria,
salvo specifiche eccezioni[6].
Contestualmente, esso ha previsto:
§ ai commi 5 e 6, la procedura per l’applicazione delle
variazioni tariffarie (comunicazione
della medesime da parte del concessionario al concedente, entro il 30 settembre
di ogni anno; verifica da parte del concedente, nei quarantacinque giorni
successivi, della correttezza delle variazioni tariffarie[7];
tempestiva comunicazione dal concedente ai Ministeri delle infrastrutture e dei
trasporti e dell'economia e delle finanze e applicazione delle variazioni dal
1° gennaio dell'anno successivo);
§ al comma 7, l’approvazione a tutti gli effetti del citato
IV atto aggiuntivo (con decreto del Ministero delle infrastrutture e dei
trasporti di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze)[8].
L’indagine conoscitiva svolta
dalla Commissioni riunite VIII e IX sulle prospettive
di sviluppo del settore autostradale ha messo in evidenza l’esigenza di
verificare quale sarà l’effettiva
attuazione della nuova normativa in materia di tariffe, anche per comprendere
se essa debba richiedere ulteriori interventi normativi o applicativi.
Nel corso dell’indagine, è emerso il collegamento tra la modernizzazione
delle infrastrutture stradali e la ricerca
di nuovi sistemi di tariffazione, che tengano conto dei costi reali dei trasporti, della necessità
di un riequilibrio tra le diverse modalità di trasporto, dell'individuazione di
parametri per la misurazione della qualità, della definizione dei meccanismi
per la revisione delle tariffe medesime.
Le audizioni svolte, inoltre,
hanno evidenziato elementi di criticità
e perplessità e hanno fornito dati talvolta tra loro divergenti se non
addirittura contrastanti sull’applicazione della nuova normativa[9].
[1]Il meccanismo del price cap prevede l’applicazione di una formula che consta di quattro variabili:
§ la variazione tariffaria ponderata;
§ il tasso di inflazione programmato
§ il tasso di produttività attesa per ogni singola impresa (fattore “x” della formula);
§ l’indicatore legato alla qualità del servizio.
[2] Fissato uguale a zero per il quinquennio 1998-2002 in considerazione del piano di opere oneroso assegnato alla società Autostrade Spa.
[3] Sui nuovi contenuti del IV atto aggiuntivo, cfr. l’audizione dall’amministratore dell’Anas Spa, dott. Pozzi, tenutasi presso la 8a Commissione del Senato in data 25 febbraio 2003 nell’ambito dell’indagine conoscitiva sulla situazione infrastrutturale del Paese. L’ing. Pozzi si è in particolare soffermato sulla possibilità di legare la variabile “x” della formula del price cap all’effettiva realizzazione degli investimenti previsti nel piano finanziario; in tal modo le società potranno beneficiare dei suddetti incrementi solo in presenza di un effettivo avanzamento dei lavori programmati.
[4] Si ricorda che nel verbale di accordo sono stabiliti i valori della variabili “x” della formula del price cap per ciascuno degli anni del quinquennio di riferimento. Alla variabile “x” di per sé negativa (recupero di produttività meno il differenziale di inflazione) devono essere sommate le due variabili positive dell’inflazione programmata e del parametro di qualità del servizio, definiti di anno in anno.
[5]
Convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1, della
legge 27 febbraio 2004, n. 47.
[6] In particolare, al comma 1, si prevede la possibilità che l’intervallo temporale tra revisioni della formula tariffaria possa essere fissato in un periodo fino a dieci anni, in presenza di un nuovo piano di interventi aggiuntivi, comportante rilevanti investimenti.
[7] In presenza di un nuovo piano di interventi aggiuntivi, comportante rilevanti investimenti, la disposizione prevede che il concessionario comunichi al concedente entro il 15 novembre di ogni anno la componente investimenti del parametro X relativo a ciascuno dei nuovi interventi aggiuntivi, che va ad integrare le variazioni tariffarie comunicate dal concessionario entro il 30 settembre. Il concedente verifica nei quindici giorni successivi al ricevimento della predetta comunicazione la correttezza delle suddette integrazioni tariffarie.
[8] Ai soli fini di tale atto aggiuntivo, lo stesso subordina l'applicazione del primo incremento tariffario annuale relativo a ciascuno dei nuovi interventi aggiuntivi all'approvazione del relativo progetto ai sensi della vigente normativa; i successivi incrementi tariffari annuali devono essere applicati in funzione del progressivo stato di avanzamento dei lavori di realizzazione del singolo intervento.
[9]
In particolare, si ricorda che nella seduta del 26 luglio
2005, i rappresentanti dell’ANAS hanno evidenziato che è allo studio un’ipotesi
di modifica del price cap,
consistente nell’introduzione di un ulteriore
parametro legato ai tempi di percorrenza e all'attesa ai caselli, anche con
delle penalizzazioni per le società concessionarie. Per un’analisi
dell’applicazione dell’articolo 21 del decreto-legge n. 355 del 2003, cfr.: l’audizione del Presidente di Autostrade
per l'Italia SpA nella seduta del 30 settembre 2004, il quale in
particolare si è soffermato sul fatto che la formula dell’incremento tariffario
contemplata in Italia presenta, dal punto di vista dei mercati finanziari,
degli elementi di discrezionalità che invece mancano nelle formule tariffarie previste
nel resto d’Europa; l’audizione del rappresentante dell'Associazione Italiana
Società Concessionarie Autostrade e Trafori (AISCAT) nella seduta del 18 maggio
2004, il quale, anche in considerazione del fatto che nel corso
degli ultimi dieci anni la tariffa media applicata sulla rete autostradale a
pedaggio ha perduto più di sette punti percentuali rispetto all'inflazione maturata
dall'ISTAT, ha affermato la necessità che la tariffa sia messa al riparo da
tutte quelle situazioni che possono mettere a rischio l'equilibrio del piano
finanziario; l’audizione di rappresentanti del Nucleo di attuazione e regolazione dei
servizi di pubblica utilità (NARS) nella seduta dell’11 maggio
2004, nel corso della quale si sono evidenziati taluni profili
problematici nell’applicazione della normativa in materia di adeguamento e
revisione delle tariffe e si sono prospettate due soluzioni: la prima, dell'«irrobustimento
istituzionale», consistente in un intervento sull’ANAS e sul CIPE, al fine di
rafforzarne le funzioni di ente regolatori del settore; la seconda, la via
legislativa, consistente in una modifica della normativa, al fine di
disciplinare gli elementi mancanti della normativa tariffaria.