La società Ferrovie dello Stato s.p.a. nasce - nell’ambito del processo di
privatizzazione delle imprese pubbliche, che ha rappresentato uno dei fenomeni
di politica economica più rilevanti degli anni ’90 - a seguito della
trasformazione societaria dell’ente pubblico Ferrovie dello Stato in “Ferrovie
dello Stato - Società di trasporti e servizi per azioni" (F.S. S.p.A.) disposta
con delibera CIPE del 12 agosto 1992.
Alla società Ferrovie dello Stato S.p.A., in base ad apposita concessione (D.M. 26 novembre 1993, n. 225/T), veniva attribuito per la durata di settanta anni l'esercizio del servizio ferroviario di trasporto pubblico: la durata della concessione è stata ridotta da un successivo decreto ministeriale che, abrogando il precedente, affidava ad FS la concessione per un periodo di sessanta anni[1].
Per
quanto riguarda l’assetto della società ed, in particolare, la separazione
delle attività di gestione dell'infrastruttura da quelle di gestione dei
servizi di trasporto, la scelta di procedere verso la separazione veniva
adottata nel contratto di programma 1994-2000 e ribadita dalle direttive del
Presidente del Consiglio dei Ministri del 30 gennaio 1997 e del 18 marzo 1999
(cd. Direttive Prodi e D’Alema).
Il
processo di separazione societaria è stato completato, dopo la realizzazione
del processo di “divisionalizzazione”[2], con la costituzione, il 1° giugno 2000, di una società che
svolge l’attività di trasporto (ITF Spa, attualmente Trenitalia Spa), cui ha fatto seguito, il 1° luglio 2001, la
costituzione di un’ulteriore società per la gestione dell’infrastruttura (RFI - Rete Ferroviaria Italiana Spa)[3], mentre FS Spa ha assunto il ruolo di società holding.
Per
quanto concerne gli strumenti che regolano i rapporti tra Ferrovie dello Stato
S.p.A. e lo Stato, l'articolo 4, comma 4, della legge 538/1993 (legge
finanziaria per il 1994) ha disposto che il contratto di programma regoli, in
particolare, gli oneri di gestione dell’infrastruttura posti a carico dello
Stato e gli investimenti per lo sviluppo ed il mantenimento in efficienza della
rete, mentre il contratto di servizio pubblico disciplini essenzialmente gli
obblighi di servizio pubblico posti a carico della società[4].
L’articolo 14 del
decreto legislativo n. 188/2003[5]
che ha recepito il primo pacchetto ferroviario europeo (v. capitolo La concorrenza nel trasporto ferroviario) confermando
in larga parte quanto già previsto dalla normativa previgente[6], ha stabilito che i rapporti
tra Stato e gestore dell’infrastruttura sono disciplinati da un atto di
concessione e da un contratto di programma[7], quest’ultimo stipulato
per un periodo minimo di tre anni, nel rispetto dei princìpi di indipendenza patrimoniale,
gestionale e contabile dallo Stato, di economicità in relazione alla qualità
del servizio prestato e di programmazione delle attività, degli investimenti e
dei finanziamenti, e volto alla realizzazione dell'equilibrio finanziario e
degli obiettivi tecnici e commerciali, indicando i mezzi per farvi fronte. Nel
contratto di programma è disciplinata, nei limiti delle risorse annualmente
iscritte nel bilancio dello Stato, la concessione
di finanziamenti per far fronte a nuovi investimenti, alla manutenzione ed
al rinnovo dell'infrastruttura ferroviaria, allo sviluppo dell'infrastruttura
stessa e al rispetto dei livelli di sicurezza. Sono inoltre previsti indennizzi
da corrispondersi al gestore nel caso di perdite finanziarie per assegnazione
di capacità da utilizzarsi per servizi nell'interesse della collettività
definiti dal regolamento CEE n. 1191/69 , ovvero conseguenti all’assegnazione
di capacità di infrastruttura ferroviaria specificamente finalizzata a favorire
lo sviluppo dei trasporti ferroviari delle merci. Ulteriori incentivi possono
essere previsti per ridurre i costi di fornitura dell'infrastruttura e l'entità
dei diritti di accesso, ferma restando la necessità di garantire il
conseguimento di elevati livelli di sicurezza, l'effettuazione delle operazioni
di manutenzione, nonché il miglioramento della qualità dell'infrastruttura e
dei servizi ad essa connessi.
Nella XIV
legislatura, e’ stato sottoposto all’esame del Parlamento il contratto di programma 2001-2005, sottoscritto
dal Ministero dei trasporti e della navigazione e dal gestore
dell’infrastruttura - Ferrovie dello Stato Spa il 2 maggio 2001, previo parere favorevole del CIPE.
A seguito
della costituzione di RFI s.p.a. (vedi supra),
quest’ultima è divenuta destinataria esclusiva dell’atto di concessione e
destinataria finale del contratto di programma, secondo quanto previsto
dall’articolo 4 del contratto stesso. Tale ultima disposizione prevedeva
altresì che a decorrere dal completamento
della ristrutturazione societaria (e dunque dal 1° luglio 2001, data di
costituzione della società di gestione dell’infrastruttura) il Ministero del tesoro
(ora dell’economia e delle finanze) non detenesse partecipazioni azionarie dirette
nel soggetto societario gestore dell’infrastruttura (RFI Spa), ma solo nella
società holding (FS Spa), che a sua
volta ha il controllo del gestore dell’infrastruttura. Gli obblighi di finanziamento assunti dallo Stato in virtù del contratto
di programma sono adempiuti mediante aumento del capitale sociale di
FS Spa, che provvede poi a trasferire detti finanziamenti (sempre sotto
forma di aumenti di capitale), alla società di gestione dell’infrastruttura.
Il contratto nella sua formulazione originaria prevede
investimenti per un totale di 48.402 milioni di euro ed evidenzia ulteriori
fabbisogni pari a 18.337 milioni di euro. Oggetto del contratto è il finanziamento, da parte dello Stato, delle
attività indicate dal citato articolo 4 dell’atto di concessione, nonchè degli
investimenti per lo sviluppo del sistema Alta Velocità/Alta Capacità (v.
capitolo Alta velocità)
Il gestore dell’infrastruttura ha l’obbligo di amministrare
il funzionamento della rete assicurando la circolazione in sicurezza dei treni,
secondo il criterio del tendenziale
equilibrio tra le entrate e le uscite, ed è inoltre tenuto a presentare un Piano di priorità degli investimenti[8],da
sottoporre alla valutazione del CIPE e da elaborare in conformità al piano
d’impresa e sulla base degli indirizzi stabiliti dal Piano generale dei
Trasporti e della Logistica[9].
Il contratto prevede che la parte degli investimenti che non trova copertura nelle risorse stanziate venga realizzata a carico di future leggi finanziarie o di spesa: viene, così, contemplata, all’articolo 3 del contratto, la possibilità di revisioni annuali, anche in dipendenza di eventuali disposizioni contenute nelle leggi finanziarie e di bilancio.
Nell’arco temporale 2001-2005 si sono registrate quattro revisioni annuali del contratto di programma (c.d. Addenda):
§
l’Addendum n. 1 prevede il riparto delle
maggiori risorse previste dalla legge
finanziaria 2002 (legge n. 448/2001), quale apporto al capitale sociale di
FS Spa, pari a circa 4.607 milioni di
euro[10].
§
l’Addendum n. 2 ripartiva le maggiori
risorse previste dalla legge finanziaria 2003 (legge n. 289 del
2002), quale apporto al capitale sociale di FS Spa, per un totale di 3.942 milioni di euro. L’Addendum ha modificato le modalità di
finanziamento degli oneri di manutenzione ordinaria dell’infrastruttura e degli
investimenti per il Sistema Alta Velocità/Alta Capacità, in ottemperanza alle
disposizioni dell’articolo 75, comma 5, della stessa legge finanziaria 2003 (v.
capitolo Alta velocità);
§
l’Addendum n. 3 recava la
distribuzione delle maggiori risorse
previste dalla legge finanziaria 2004 (legge n. 350 del
2003), quale apporto al capitale sociale di FS Spa, per un totale di 6.700 milioni di euro.
§
l’Addendum n. 4 stabiliva il riparto
delle maggiori risorse previste
dalla legge finanziaria 2005 (legge n. 311 del 2004), quale apporto al capitale
sociale di FS Spa, pari a 400, 4.000 e 6.300 milioni di euro rispettivamente
per gli anni 2005, 2006 e 2007, per un totale di 10.700 milioni di euro.
Per quanto riguarda l’apporto al capitale sociale delle Ferrovie dello Stato Spa, rispetto ad una dotazione a legislazione vigente del capitolo 7122 – UPB 3.2.3.15 dello stato di previsione del Ministero dell’economia e delle finanze pari a 3,257 miliardi di euro per il 2006, la manovra di finanza pubblica per il 2006 (L. 266/2005) ha determinato una riduzione di circa 3 miliardi.
In particolare 124 milioni per ciascuna annualità del triennio 2006-2008 sono utilizzati a copertura degli oneri recati dal decreto-legge collegato in materia fiscale (D.L. n. 203/2005).
La legge finanziaria, da un lato provvede a rifinanziare in tabella D l’apporto al capitale sociale per 850 milioni per il 2007 ed il 2008; dall’altro con la tabella E dispone un definanziamento di 1,2 miliardi per ogni annualità del piano di apporto al capitale sociale (il definanziamento è contraddistinto dal codice 1, volto ad indicare il carattere permanente della riduzione fino alla scadenza dell’autorizzazione di spesa, cioè all’anno 2009, come indicato dalla tabella F).
Contestualmente la tabella F provvede a rimodulare le autorizzazioni pluriennali di spesa spostando al 2009 e anni successivi 18.757 milioni, di cui 1.757 milioni riferiti al 2006, 2.950 milioni al 2007 e 14.050 milioni al 2008.
Conseguentemente, la tabella F della legge finanziaria per il 2006 espone una autorizzazione pluriennale di spesa quale apporto al capitale sociale delle Ferrovie dello Stato Spa pari a 176 milioni per ciascuna annualità del triennio 2006-2008 e 18,7 miliardi per il 2009 e anni successivi.
A seguito delle disposizioni del comma 84 dell’articolo unico della legge finanziaria per il 2006[11], il capitolo 7122/Economia risulta dotato per il 2006 di uno stanziamento pari a 276 milioni, di cui 176 milioni ai sensi della tabella F e 100 milioni per effetto delle disposizioni di cui al comma 84.
Il quadro finanziario può essere sintetizzato nella successiva tavola.
Ministero economia e
finanze (migliaia di euro)
|
L. 662/1996, art. 2, co.
14: Apporto al capitale sociale delle
FS Spa (U.P.B. 3.2.3.15. – cap.
7122) |
||||
|
|
2006 |
2007 |
2008 |
2009 e
succ. |
|
BLV |
3.257.596 |
3.600.000 |
14.700.000 |
|
|
DL 203/2005, art. 12 |
-124.000 |
-124.000 |
-124.000 |
|
|
Tabella D |
- |
+850.000 |
+850.000 |
|
|
Tabella E |
-1.200.000 |
-1.200.000 |
-1.200.000 |
-1.200.000 |
|
Tabella F |
-1.757.596 |
-2.950.000 |
-14.050.000 |
+18.757.596 |
|
Esposto in Tab. F |
176.000 |
176.000 |
176.000 |
17.557.596 |
|
Legge 266/2005, co. 84 |
100.000 |
200.000 |
200.000 |
+2.500.000 |
|
Bilancio |
276.000 |
376.000 |
376.000 |
21.257.596 |
Si
ricorda infine che la disposizione del comma 15 dell’articolo 1 della legge
finanziaria per il 2006 comporta una riduzione dei trasferimenti correnti alle
Ferrovie dello Stato pari a 555 milioni di euro.
Il contratto di servizio è lo strumento negoziale che regola i rapporti tra amministrazione pubblica ed imprese di trasporto al fine di garantire servizi di trasporto adeguati alle esigenze sociali, ambientali e di assetto del territorio, nonché di garantire agevolazioni in favore di determinate categorie di utenti. Nella misura in cui tali servizi siano in contrasto con l’interesse commerciale dell’impresa, l’autorità pubblica, a fronte dell’obbligo di offrire detti servizi, eroga una compensazione corrispondente.
L’articolo 73
del Trattato CE costituisce la base normativa di riferimento in materia di
obblighi di servizio pubblico, sancendo la compatibilità degli aiuti di Stato
(v. capitolo Valutazione di compatibilità
comunitaria) richiesti in quanto corrispondenti al rimborso di talune
servitù inerenti la nozione di pubblico servizio. Più precisamente, l’art. 14
del regolamento CEE 1191/69 in materia di obblighi di servizio pubblico nel
settore dei trasporti, definisce il contratto di servizio pubblico come un “contratto
concluso fra le autorità competenti di uno Stato membro e un'impresa di
trasporto allo scopo di fornire alla collettività servizi di trasporto
sufficienti”.
Il contratto di servizio si rende necessario nella misura in cui le esigenze sopra ricordate non possano essere soddisfatte se non attraverso l’imposizione alle imprese di obblighi di servizio pubblico, a fronte dei quali sono previsti meccanismi di compensazione in favore delle imprese stesse.
Gli obblighi di servizio pubblico posti a carico della società Ferrovie
dello stato s.p.a. sono disciplinati dall'articolo 4, comma 4, della legge n. 538/1993 (legge finanziaria per
il 1994).
Nell’arco temporale della XIV legislatura si sono registrati
tre contratti di servizio (il contratto 2000-2001, firmato, per la prima volta,
dalla società Trenitalia, subentrata come soggetto contraente a Fs Spa, il contratto
2002-2003[12]
e il contratto 2004-2005) .
L’oggetto del Contratto è costituito dai rapporti tra Ministero delle infrastrutture e trasporti e la
società Trenitalia Spa relativi ai servizi ferroviari viaggiatori: a
partire dal contratto di servizio 2002-2003 sono stati esclusi gli obblighi di
servizio pubblico relativi al trasporto delle merci, a seguito della
liberalizzazione del mercato del trasporto ferroviario operata in applicazione dell’articolo 131 della legge
finanziaria per il 2001 (L 388/2000) a norma del quale sono state rilasciate
licenze ad imprese diverse da Trenitalia, le quali, già dall’anno 2001, hanno
cominciato ad operare nel settore del trasporto merci (v. capitolo La concorrenza nel trasporto
ferroviario)
Il perimetro degli obblighi di servizio disciplinati dal
contratto di servizio è costituto da:
·
servizi
di trasporto regionali nelle Regioni a statuto speciale e nelle province
autonome, comprensivi dei servizi interregionali indivisi; a partire dal
contratto di servizio 2001-2002, non sono più contemplati i servizi di
trasporto regionale nelle regioni a statuto ordinario in virtù del passaggio a
tali regioni delle competenze sul trasporto ferroviario regionale ai sensi del
DPCM 16 novembre 2000[13];
·
servizi
di trasporto notturno e i servizi di rinforzo dell’offerta programmata in
relazione a picchi di domanda in periodi a maggiore intensità di traffico (treni periodici);
·
agevolazioni
tariffarie a particolari categorie di viaggiatori.
[1] D.M
31 ottobre 2000, n. 138/T.
[2] Nel 1998 è stata creata la divisione Infrastruttura; nel maggio 1999 sono state costituite altre tre divisioni per assicurare il trasporto di passeggeri sulla media e lunga distanza, il traffico delle merci, il trasporto in ambito locale.
[3] Entrambe le società sono interamente controllate dalla holding FS Spa, interamente partecipata dallo Stato tramite il Ministero dell’economia e delle finanze.
[4]
La legge 14 luglio 1993, n. 238 prevede
inoltre che il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti trasmetta al
Parlamento, per l’espressione del parere da parte delle Commissioni permanenti
competenti per materia, prima della stipulazione con le Ferrovie dello Stato
Spa., i contratti di programma, i contratti di servizio e i relativi eventuali
aggiornamenti, corredati dal parere, ove previsto, del CIPE. Le Commissioni
parlamentari competenti esprimono parere entro trenta giorni dalla data di
assegnazione.
[5] Decreto legislativo 08 luglio 2003, n. 188 recante Attuazione della direttiva 2001/12/CE, della direttiva 2001/13/CE e della direttiva 2001/14/CE in materia ferroviaria.
[6] Art.
5 del D.P.R. 277/1998, abrogato D.Lgs. 188/2003.
[7] L’articolo 4 dell’atto di concessione (DM 138/T del 2000) precisa che il contratto di programma – avente una durata non inferiore a cinque anni e aggiornabile e rinnovabile, anche annualmente – individua gli obiettivi e disciplina le modalità di finanziamento dello Stato per la parte relativa all’infrastruttura ferroviaria, con riferimento alla manutenzione straordinaria e al potenziamento e allo sviluppo delle linee e degli impianti ferroviari, alla manutenzione ordinaria, ai contributi per eventuali maggiori costi relativi alla circolazione ed alla condotta dei treni, agli eventuali indennizzi per le perdite finanziarie derivanti da assegnazione di capacità per la prestazione di servizi nell’interesse della collettività, nonché agli adeguamenti a norme di legge in materia sanitaria e ambientale.
[8] Il Piano di Priorità degli Investimenti (PPI), previsto dal contratto di programma 2001-2005 con l’obiettivo di evidenziare le necessità finanziarie delle singole annualità, è stato aggiornato nel mese di settembre 2002, a seguito delle prescrizioni del Ministero delle Infrastrutture e dei trasporti, del CIPE e della definizione del Programma delle opere strategiche.
Il PPI è stato ulteriormente
rivisto, dapprima nell’ottobre 2003 (delibera CIPE 13 novembre 2003), poi nel
2004 (delibera CIPE 20 dicembre 2004).
[9] Il PPI deve essere elaborato in conformità a criteri generali, quali il mantenimento in efficienza della rete e degli impianti, il miglioramento dell’automazione e della sicurezza, anche mediante la soppressione dei passaggi a livello, la redditività economica e ricadute gestionali, lo sviluppo di sistemi di offerta per il trasporto ferroviario ambientalmente sostenibili in vista del riequilibrio modale, la tempistica e le attivazioni di significative fasi funzionali intermedie, il grado di integrazione con altri investimenti collegati, con particolare riguardo alle linee ad Alta Capacità, ai corridoi europei, alle aree urbane ed ai nodi delle aree metropolitane, il potenziamento della rete per il trasporto ferroviario delle merci in logica intermodale, tenendo conto delle esigenze in materia di trasporto di merci pericolose, il potenziamento della rete nel Mezzogiorno e nelle altre aree del Paese carenti di infrastrutture.
[10] Ripartiti
in 640,571 milioni di euro per il 2002, 1.523,548 milioni di euro per il 2003 e
2.443,170 milioni di euro per il 2004
[11]
Il
comma prevede la concessione alla società Ferrovie dello Stato Spa o a
società del gruppo di contributi per 15 anni - pari a 85 milioni di euro a
decorrere dal 2006 e di 100 milioni di euro a decorrere dal 2007 – al fine di
proseguire gli interventi relativi al “Sistema alta velocità/alta capacità”,
nonchè la concessione alla società Ferrovie dello Stato Spa o a società del
gruppo di un ulteriore contributo per 15 anni pari a 15 milioni di euro annui a
decorrere dal 2006, al fine di finanziare le attività preliminari ai lavori di
costruzione e le attività e i lavori – da avviare in via anticipata – delle
linee AV/AC Milano Genova e Milano – Verona incluso il nodo di Verona,
ricompresi nei progetti preliminari approvati con le delibere CIPE n. 78 del 29
settembre 2003 e n. 120 del 5 dicembre
2003.
[12] Si ricorda che non si è potuto procedere alla stipula del contratto 2002-2003 – che, diversamente dai precedenti contratti, faceva riferimento ad un arco temporale in parte successivo alla stipula, assolvendo una funzione programmatoria e di regolazione di alcuni segmenti rilevanti dei servizi di trasporto passeggeri e non essenzialmente ricognitiva e certificatoria sia dei servizi erogati dall’impresa sia della connessa contribuzione pubblica - per la mancata definizione della questione relativa all’imponibilità dell’IVA sui contributi. La questione è stata successivamente chiarita dall’Agenzia delle entrate che , nella nota n. 289 del 17 marzo 2005 resa al Ministero delle infrastrutture e trasporti e alla società Trenitalia, ha evidenziato come sulla base dei concetti generali che definiscono l’ambito di applicazione dell’IVA i contributi erogati per ridurre il costo dei servizi offerti al pubblico devono essere assoggettati al tributo quando sono erogati affinché il soggetto che li riceve fornisca un determinato servizio. Nella fattispecie del contratto di servizio, l’Agenzia, sulla scorta del mutato quadro normativo che alla concessione ha sostituito lo strumento del contratto di servizio, ha ritenuto che tra i due soggetti (Ministero e Trenitalia) sussista un rapporto sinallagmatico e ha quindi concluso che i contributi erogati alla società assumono le caratteristiche di un’integrazione del corrispettivo della prestazione di trasporto pubblico locale alla quale si applica l’IVA nella misura del 10%, ai sensi del n. 127-novies parte terza della tabella A allegata al DPR n. 633/1972. In virtù dei chiarimenti forniti dall’Agenzia delle entrate, il contratto di servizio 2004-2005 ha previsto che alla società Trenitalia s.p.a. debba essere riconosciuto l’ammontare del l’IVA nella misura del 10% degli importi suddetti.
[13]
Recante Individuazione e trasferimento alle regioni delle risorse per
l'esercizio delle funzioni e compiti conferiti ai sensi degli articoli 8 e 12
del D.Lgs. 19 novembre 1997, n. 422 in materia di trasporto pubblico locale,
emanato in recepimento dell'Accordo quadro Stato-Regioni del 18 6 1999 e dei
conseguenti Accordi di programma tra lo Stato e ciascuna Regione