Lo stato di
avanzamento dei processi di liberalizzazione nei due principali mercati
energetici del nostro paese (elettricità
e gas) è stato oggetto di due
indagini conoscitive svolte congiuntamente dall’Autorità per la
concorrenza e il mercato (Antitrust)
e dall’Autorità per l’energia elettrica ed il gas. Le indagini,
avviate nel 2003, si sono concluse nel giugno 2004 per la parte relativa al gas
naturale e nel febbraio 2005 per quella concernente il settore elettrico.
L’attività
conoscitiva delle due Autorità - come si sottolinea nella relazione
annuale dell’Autorità per l’energia elettrica e il gas 2005 - ha preso
le mosse dalla considerazione che il processo di liberalizzazione dei due
settori non è stato ancora completato in alcuni aspetti qualificanti e
che non ha determinato livelli di concorrenza tali da produrre gli attesi
incrementi di efficienza e le riduzioni degli oneri per i clienti finali.
Per quanto concerne,
più in particolare, il processo di liberalizzazione del settore del gas,
nelle considerazioni contenute nel documento conclusivo
dell’istruttoria conoscitiva si rileva come il nostro Paese, nonostante una legislazione tra le più avanzate
in Europa, sia ancora caratterizzato da insufficienti livelli di concorrenza, e
da prezzi superiori a quelli dei principali mercati europei.
Secondo l’indagine
citata, le norme adottate per favore della liberalizzazione del settore del
gas, a partire dal D.Lgs. n. 164/2000, non sono risultate sufficienti a
garantire effetti concorrenziali di rilievo. Per quanto riguarda le maggiori criticità che ancora
persistono sotto il profilo concorrenziale nella varie fasi della filiera del
gas sono state formulate alcune considerazioni conclusive che segnalano come
causa principale del fenomeno la persistente posizione dominante di ENI,
esercitata direttamente o attraverso le società controllate, in tutte le
fasi della filiera del gas. L’ENI, infatti, detiene il controllo su tutte le
infrastrutture di trasporto internazionali e sulla scelta delle modalità
di cessione del gas ai fini del rispetto dei tetti antitrust, che in sostanza
sono vanificati, secondo quanto riportato nell’indagine, attraverso la cessione
da parte dell’ENI, poco prima della frontiera, di quote ad operatori di propria
scelta, secondo quelle che vengono definite come le c.d. vendite innovative.
Per quanto riguarda la fase di approvvigionamento di gas - con
riferimento sia alle importazioni sia alla produzione nazionale – nelle
conclusioni dell’indagine si osserva che i contratti di importazione take or
pay sottoscritti da Eni nell’imminenza dell’approvazione della direttiva
98/30/CE, hanno consentito al gruppo di continuare ad occupare quote
dell’incremento annuo di domanda di gas e che, nonostante un significativo
aumento del numero di importatori, si tratta (con le eccezioni di Enel e,
parzialmente, di Edison) di ingressi decisi dall’Eni stessa. La produzione
nazionale continua pertanto ad essere quasi integralmente (circa l’89% nel
2003) nelle mani dell’operatore dominante, che può usare strategicamente
i volumi prodotti e giovarsi, in tal modo, di ulteriori notevoli
flessibilità, sia in termini di quantità, sia di prezzo di
approvvigionamento.
Anche le infrastrutture di trasporto internazionale utilizzate per
l'importazione di gas in Italia - per la gran parte saturate dal gas
proveniente dai contratti a lungo termine (take
or pay) - sono interamente sottoposte al controllo da parte dell’ENI che,
direttamente o attraverso società partecipate, è in grado di
condizionarne la gestione.
Secondo il
documento conclusivo dell’indagine, tale posizione conferisce all’operatore
dominate il potere di influenzare le dinamiche concorrenziali sul mercato a
valle della vendita; si osserva, tuttavia, che in una prospettiva dinamica la
maggiore criticità concorrenziale risiede nella capacità dell’Eni
di determinare se e come potenziare le infrastrutture estere esistenti in modo
da consentire anche ad altri soggetti di accedere ai canali di importazione
tradizionali (Algeria e Russia in primis).
Dall’analisi
condotta emerge che la posizione dominante dell’ENI nell’approvvigionamento,
nel controllo delle infrastrutture di trasporto internazionali e nella scelta
delle modalità di cessione del gas per il rispetto dei tetti antitrust,
determina a favore dell’Eni un costo di approvvigionamento del gas minore
rispetto ai concorrenti.
Lo sviluppo di una
effettiva concorrenza sarebbe dunque strettamente condizionato dall’ingresso di
nuovi operatori indipendenti da Eni nell’approvvigionamento di gas a condizioni
competitive, mentre la condizione necessaria per evitare una mera spartizione
tra gli operatori del mercato della vendita, - in un contesto caratterizzato
dall’utilizzo esclusivo di contratti take or pay - è costituita da una sufficiente
flessibilità dell’offerta rispetto alle variazioni della domanda,
garantita da un adeguato eccesso di capacità di trasporto, in grado di
innescare una concorrenza per la conquista di quote di mercato.
Sul tema dell’accesso non discriminato e trasparente al sistema, il
documento conclusivo sottolinea, inoltre, come l’attività di regolazione
svolta tra il 2001 e il 2005 si sia concentrata su tale obiettivo anche
attraverso la definizione di norme volte a:
§
garantire condizioni favorevoli ai nuovi
investimenti e allo sviluppo di modalità di utilizzo delle
infrastrutture di sistema, atte a sostenere forme sempre più flessibili
e concorrenziali di offerta di gas naturale;
§
limitare il potere di mercato dell’operatore
dominante, stante la mancata previsione di una piena separazione proprietaria,
in seno al gruppo Eni, tra fasi regolate (trasporto e stoccaggio) e fasi in
concorrenza (approvvigionamento e vendita).
Per quanto riguarda poi i prezzi, l’indagine, come anticipato, evidenzia
come, al di là della modalità di definizione, i prezzi del gas
naturale, anche successivamente all’avvio del processo di liberalizzazione,
appaiano superiori a quelli prevalenti
nei principali paesi europei, come emerge sulla base di dati di fonte Eurostat
(gennaio 1997-luglio 2003), ciò nonostante il costo di
approvvigionamento del gas appaia in linea con quello riscontrato nei
principali paesi europei.
Tra i possibili interventi volti a potenziare la concorrenza nel
mercato del gas, le due Autorità segnalano:
§
la realizzazione entro il 2008, dei progetti di
nuove infrastrutture di rigassificazione di Brindisi e Rovigo ;
§ il potenziamento,
da parte di ENI, dei gasdotti internazionali TAG e TTPC per consentire nuove
opportunità di approvvigionamento di gas russo ed algerino da parte di
nuovi operatori disposti a sottoscrivere contratti di trasporto ship or pay;
§
la creazione di un operatore indipendente del
sistema (ISO - Indipendent System
Operator), separato nella proprietà da ENI, che dovrebbe detenere e
gestire le infrastrutture di trasporto e stoccaggio;
§ lo sviluppo di un
mercato centralizzato (o Borsa del gas);
§
la cessione da parte dell'operatore ENI di
quantitativi adeguati di gas ad un prezzo prossimo al costo di
approvvigionamento e senza controllo sui destinatari (gas release);
§
lo smobilizzo di quantitativi di gas stoccato che
si rende disponibile oltre a quello necessario per la sicurezza;
§
il trasferimento di contratti di approvvigionamento
a lungo termine esistenti, che richiede tuttavia un intervento normativo,
attuabile in sede di recepimento della nuova direttiva europea 2003/55/CE;
§
adeguate misure di sostegno alla ricerca e
produzione di gas nel territorio nazionale.
Per quanto riguarda lo sviluppo
concorrenziale del mercato del gas naturale, con particolare riferimento alla
terzietà della gestione della rete nazionale dei gasdotti e del sistema
degli stoccaggi, l’Autorità per l’energia elettrica e il gas ha
presentato, in data 27 gennaio 2005, una segnalazione al Parlamento e al
Governo[1].
Si tratta di un documento di proposte per lo
sviluppo concorrenziale del mercato del gas che si basano sulle conclusioni
della istruttoria conoscitiva sopra citata.
Riprendendo sostanzialmente tali
conclusioni, l’Autorità sottolinea come l’esperienza dei primi cinque
anni di liberalizzazione abbia mostrato come la separazione societaria sia uno
strumento insufficiente per il raggiungimento dell’obiettivo della piena neutralità
delle attività di rete e di stoccaggio rispetto a quelle di
approvvigionamento e vendita su mercati potenzialmente concorrenziali.
L’uscita di Eni dal capitale di Snam Rete
Gas viene pertanto considerato come un passo necessario per garantire la neutralità
dell’operatore di rete, ma non sufficiente a garantire la pluralità
degli operatori e il conseguente impulso allo sviluppo di flussi di gas non
“controllati” dall’Eni medesimo per
l’approvvigionamento del Paese.
A parere dell’Autorità, in assenza di
adeguati provvedimenti che limitino la possibilità per l’operatore
dominante di controllare – in proprio o in accordo con operatori internazionali
– le infrastrutture di importazione situate in territorio estero alimentanti la
rete italiana, il mercato nazionale rischia di restare sottoposto alla
dominanza e alle strategie del gruppo Eni[2].
La promozione della concorrenza nel settore
dovrebbe quindi passare necessariamente attraverso un processo di separazione
che trovi la sua conclusione naturale nella piena separazione proprietaria
delle società che gestiscono sia la rete di trasporto sia lo stoccaggio[3].
Per superare le oggettive difficoltà
che ostacolano le iniziative di altri operatori l'Autorità auspica
l'adozione, pertanto, di una serie di iniziative quali:
§
una riduzione
della quota di proprietà della società Eni nel capitale delle
controllate Snam Rete Gas e Stogit, fino a livelli residuali, in analogia a
quanto già avvenuto per la rete di trasmissione dell’elettricità[4]; si
auspica pertanto un analogo assetto per il settore del gas, il quale
determinerebbe condizioni di simmetria tra i due principali operatori nazionali
del settore energetico;
§
l’evoluzione di Snam Rete Gas verso la condizione
di operatore indipendente dovrebbe essere associata al conferimento ad essa
della facoltà di operare anche all’estero e, per quanto direttamente
funzionale all’approvvigionamento del Paese, al conferimento delle
proprietà, delle concessioni e dei diritti di trasporto esistenti in
capo ad Eni afferenti le infrastrutture
di trasporto extranazionali di adduzione del gas ai punti di entrata nella rete
nazionale, nel rispetto dei contratti di importazione esistenti; con tali
misure si potrebbero impedire strategie di contenimento dei flussi verso il
mercato italiano e l’operatore indipendente Snam Rete Gas potrebbe assumere
l’opportuna rilevanza nel sistema infrastrutturale internazionale di diretto
interesse per il Paese;
§
la riformulazione
del limite quantitativo alle importazioni e il suo prolungamento oltre il 2010;
in proposito l’Autorità rileva come l’esperienza della liberalizzazione
del mercato del gas abbia dimostrato come l’Eni, grazie alla sua posizione
dominante e al controllo delle infrastrutture di importazione, abbia potuto
evitare gli effetti del limite quantitativo posto alle importazioni; tra 5
anni, a fine 2010, tale limite (61%) verrà infatti meno e nel frattempo,
tenuto conto del contesto del mercato internazionale e dei tempi necessari per
la realizzazione di nuove infrastrutture, difficilmente il sistema nazionale
potrà disporre di un sufficiente eccesso di offerta per assicurare un
mercato concorrenziale; per tali ragioni si auspica una riformulazione del
limite citato, con suo prolungamento nel tempo;
§
la cessione a operatori terzi, attraverso opportune
modalità competitive, di: a) parte dei contratti di importazione di
lungo periodo nella disponibilità del Gruppo Eni; b) parte della
produzione nazionale di gas, pari a circa il 18% dei consumi, anch’essa nella disponibilità
esclusiva del Gruppo Eni;
Anche per quanto attiene la terzietà
dell’attività di stoccaggio, l’Autorità, nel rilevare come la
società Stogit, posseduta totalmente da Eni, operi oggi in monopolio di
fatto, controllando quindi la principale fonte di modulazione dell’offerta di
gas per tutte le imprese concorrenti di Eni Gas & Power, sottolinea
l’esigenza di una sollecita separazione proprietaria, analoga a quella
descritta per Snam Rete Gas[5].
Nel processo per
la terzietà delle attività di trasporto e di stoccaggio,
l’Autorità prospetta inoltre l’opportunità di prevedere il
controllo della società Stogit da parte della società Snam Rete
Gas, in quanto ciò consentirebbe anche una maggiore efficienza nella
gestione complessiva di infrastrutture tra loro strettamente connesse, nonché un
adeguato impulso per gli investimenti di sviluppo.
Si segnala, inoltre, che con lettera del 16 marzo 2005 il Ministro per
i rapporti con il Parlamento ha inviato alla Camera dei deputati, ai sensi
dell’art. 2, comma 1, del DL n. 332/94, convertito con modificazioni dalla
legge n. 474/94, una comunicazione relativa ad uno schema di DPCM con il quale
si procede alla individuazione della Snam Rete Gas SpA quale società nel
cui statuto deve essere inserita - prima di ogni atto che determini la perdita
del controllo - una clausola che assicuri al Ministro dell’economia e delle
finanze poteri speciali, come previsti dall’art. 2 del citato DL n. 332/94,
cosi come novellato dall’art. 4, comma 277, della legge n. 350/03 (finanziaria
2004); il
contenuto specifico della clausola che attribuisce i poteri speciali
sarà individuato con un successivo decreto del Ministro dell’Economia e
delle finanze, da emanare di concerto con il Ministro delle attività
produttive.
Si segnala, in proposito, che il DPCM, recante
la data del 23 marzo 2006, è stato recentemente pubblicazione in
Gazzetta[6].
[1] Si vede, inoltre, la segnalazione inviata, in data 16 febbraio, dall''Autorità per l'Energia elettrica e il gas, sulla situazione del mercato della vendita di gas naturale ai clienti finali in Italia.
[2] Nella segnalazione in oggetto l’Autorità per l’energia elettrica e il gas ha in particolare evidenziato come la società Snam Rete Gas - oltre a non partecipare alla proprietà o alla gestione delle infrastrutture di adduzione al territorio nazionale esistenti - non sia impegnata in alcuno dei nuovi progetti per gasdotti di interconnessione internazionale o terminali di rigassificazione, ricordando inoltre come attualmente gli approvvigionamenti da parte di nuovi soggetti attivi nel commercio del gas in Italia dipendano nella maggioranza dei casi, per quantità e prezzi, dalle cessioni di gas e capacità di trasporto effettuate dall’Eni all’estero, attraverso la vendita di gas e di capacità di trasporto. In tal modo l’Eni ha la possibilità di scegliere i propri principali “competitori”. Le quantità di gas importate e totalmente fuori dal controllo di Eni sono inferiori al 10% e sono state spesso acquistate a prezzi più alti rispetto a quelli del soggetto dominante. L’Eni ha quindi nella sostanza eluso il tetto antitrust posto dalla legge di liberalizzazione (69% delle importazioni nel 2005, che si riduce al 61% nel 2010).
[3] Quanto
ai profili comunitari, si ricorda come la normativa di riferimento sia
attualmente la nuova direttiva 2003/55/CE del Parlamento europeo e del
Consiglio, del 26 giugno 2003, che stabilisce le nuove norme comuni per il
mercato interno del gas naturale, abrogando esplicitamente, dal 1° luglio
2004, la direttiva 98/30/CE.
Per quanto attiene alle attività di
trasporto, l’art.9 della direttiva dispone che il gestore del sistema di
trasporto deve agire in maniera indipendente, e ciò comporta la sua
separazione giuridica, organizzativa e decisionale dalle attività non
connesse al trasporto in una impresa verticalmente integrata, di cui possa
eventualmente far parte. In particolare, la direttiva precisa che il gestore
del sistema di trasporto, qualora faccia parte di un'impresa verticalmente
integrata, deve essere indipendente, quantomeno sotto il profilo della forma
giuridica, dell'organizzazione e del potere decisionale, dalle altre
attività non connesse al trasporto. Tali norme non comportano,
peraltro, l'obbligo di separare la
proprietà dei mezzi del sistema di trasporto dall'impresa verticalmente
integrata.
A garanzia dell’indipendenza del gestore
del sistema di trasporto, la direttiva prevede che gli Stati membri applichino
i seguenti criteri minimi:
-
i
soggetti responsabili dell’amministrazione del sistema di trasmissione non
possono far parte di strutture societarie dell'impresa di gas integrata, le
quali siano responsabili, direttamente o indirettamente, della gestione
ordinaria delle attività di produzione, distribuzione e fornitura di gas
naturale;
-
devono
essere adottate misure idonee ad assicurare che gli interessi professionali
delle persone responsabili dell'amministrazione del gestore del sistema di
trasporto siano presi in considerazione in modo da consentire loro di agire in
maniera indipendente;
-
il
gestore del sistema deve poter disporre di poteri decisionali indipendenti
dall’impresa di gas integrata, in relazione alle installazioni necessarie alla
gestione, manutenzione e sviluppo della rete;
-
deve
essere predisposto da parte del gestore un programma di adempimenti contenente
le misure adottate per escludere comportamenti discriminatori e garantire che
ne sia adeguatamente controllata l'osservanza. L’organo responsabile del
controllo del programma presenta, annualmente, all’autorità di regolamentazione
una relazione sulle misure adottate.
[4] Si
ricorda che il Gruppo dominante Enel, anch’esso sottoposto al vincolo di
possesso del 20%, ha già previsto la riduzione al 5%, limite imposto ad
ogni altro operatore terzo. Si veda il Decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri 11 maggio 2004 -adottato ai sensi dell’art.1 ter, c.1,
del decreto legge n.239/2003 - recante “Criteri,
modalità e condizioni per l’unificazione della proprietà e della
gestione della rete elettrica nazionale di trasmissione”, in base al quale
è in seguito avvenuta la quotazione delle azioni mediante offerta pubblica di vendita della società
Terna spa - che detiene la proprietà di circa il 94 per cento della rete
di trasmissione nazionale - approdata in Borsa il 23 giugno 2004..
[5] Nella Segnalazione in commento
l’Autorità ricorda altresì come la legge 23 agosto 2004, n. 239
di riordino del settore energetico, abbia garantito alla Stogit il rinnovo
delle concessioni in scadenza per almeno 20 anni, per cui il potere di mercato
nell’offerta di stoccaggio sarebbe destinato a procrastinarsi ancora molto a
lungo attraverso il perpetuarsi del monopolio di fatto di detta società.
[6] DPCM 23 marzo 2006 (GU n. 79 del 4 aprile 2006).