La questione del rapporto tra
ordinamento interno e comunitario è stata a lungo dibattuta dalla dottrina ed
affrontata in numerose sentenze dalla giurisprudenza costituzionale e comunitaria
(v. scheda Giurisprudenza
costituzionale).
Se la questione della costituzionalità della legge di
ratifica dei Trattati comunitari è stata risolta da tempo in sede dottrinale
facendo ricorso all’articolo 11 della Costituzione, di più difficile soluzione
è stata la questione dei rapporti tra il diritto interno e il c.d. “diritto
derivato” comunitario (cioè tutte le norme comunitarie poste in essere dalle
istituzioni comunitarie in attuazione dei Trattati).
A fronte della mancata introduzione
di una disciplina di rango costituzionale in materia (anche se ora, a seguito
della riforma costituzionale del 2001, l’art. 117, I comma, Cost., contiene un
esplicito riconoscimento al riguardo, su cui si veda infra), la giurisprudenza della Corte di giustizia delle Comunità
europee e la giurisprudenza della Corte Costituzionale italiana hanno scandito
le fasi che contraddistinguono l’intersecarsi dei rapporti tra l’ordinamento
comunitario e l’ordinamento nazionale (v. scheda Titolo V e norme di attuazione).
In sintesi, dopo numerose pronunce, è stata affermata
la prevalenza del diritto comunitario sul diritto interno, in virtù della
“distinzione e nello stesso tempo del coordinamento” tra i due ordinamenti (Corte Cost.
Sent. n. 170 del 1984). Tale
prevalenza comporta da un lato la diretta applicazione delle norme comunitarie,
dall’altro la “non applicazione” da parte del giudice nazionale e degli organi
amministrativi (per questi ultimi Sent. n. 389 del 1989) delle norme interne
contrastanti con l’ordinamento comunitario.
Nell’ambito dei rapporti tra i due ordinamenti,
notevole rilievo ha anche la questione della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, dal momento che
essa ha individuato una serie di diritti che non coincidono completamente con
quelli tutelati dalla nostra Carta costituzionale e, viceversa, la Costituzione
italiana garantisce alcuni profili non presenti nella Carta europea. È vero che
al momento la Carta dei diritti non contiene, in quanto tale, disposizioni
giuridicamente vincolanti ed ha un valore più politico che giuridico, ma essa
fornisce comunque, quantomeno quale fonte di cognizione, indicazioni sui
diritti fondamentali garantiti dall'ordinamento comunitario (v. scheda La Carta dei diritti fondamentali).
Si ricorda, inoltre, che - nell’ambito dei rapporti
tra i due ordinamenti - riveste notevole interesse il Protocollo sull’applicazione dei principi di sussidiarietà e
proporzionalità, aggiunto dal Trattato di Amsterdam al Trattato istitutivo
della Comunità europea ed ora ampliato ed allegato al Trattato che adotta un Costituzione
per l’Europa (v. scheda Il Trattato
costituzionale). In tale
protocollo si precisa che l'applicazione dei fondamentali principi di
sussidiarietà e proporzionalità (sanciti dall’articolo 5 del Trattato
istitutivo) non deve ledere i principi elaborati dalla Corte di giustizia
relativamente al rapporto fra diritto nazionale e diritto comunitario.
Egualmente meritevole di attenzione, ai nostri fini, è il Protocollo sul ruolo dei Parlamenti nazionali (anch’esso introdotto
dal Trattato di Amsterdam ed ora ampliato ed allegato al Trattato che adotta un
Costituzione per l’Europa), che ha delineato uno stabile e costante flusso
informativo tra Istituzioni comunitarie e nazionali, prevedendo tra l’altro la
comunicazione di tutti i documenti di consultazione e delle proposte
legislative comunitarie ai Governi degli Stati membri affinché i Parlamenti
possano riceverle tempestivamente.
In ogni caso, la modifica del
Titolo V della Costituzione, operata dalla legge cost. n. 3 del 2001, ha
parzialmente inciso anche sulla questione dei rapporti con l’ordinamento
dell’UE (v. scheda Titolo V e norme di
attuazione). Si ricorda, infatti, che:
-
il primo comma
dell’art. 117 Cost. stabilisce che la potestà legislativa è esercitata
dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione e dei
vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario;
-
rientra nella potestà
legislativa esclusiva dello Stato la competenza in merito ai rapporti
con l’Unione europea (art. 117, secondo comma);
-
viene inserita
nell’ambito della competenza legislativa concorrente la materia relativa
ai rapporti delle Regioni con l’Unione europea (art. 117, terzo comma);
-
le Regioni
e le Province autonome, nelle materie di loro competenza, sono chiamate
sia a partecipare alle decisioni per la formazione degli atti comunitari
sia all’attuazione dei medesimi, nel rispetto delle norme procedurali stabilite
da leggi statali, che disciplinano altresì il potere sostitutivo (art. 117, quinto
comma);
-
l’articolo 117, sesto
comma, circoscrive il potere regolamentare statale alle sole materie
di competenza esclusiva;
-
l’articolo
120, secondo comma, attribuisce al Governo poteri sostitutivi da
esercitare, tra l’altro, in caso di mancato rispetto della normativa comunitaria.
Da
tale quadro discendono conseguenze rilevanti in relazione ai rapporti tra
ordinamento nazionale e comunitario. Infatti, viene espressamente stabilito
che la legislazione nazionale e regionale deve svolgersi nel rispetto degli
obblighi comunitari. Tale statuizione appare particolarmente significativa, dal
momento che contiene l’esplicito riconoscimento della supremazia del diritto
comunitario, attribuendo un fondamento specifico ai vincoli verso l’ordinamento
comunitario, già comunque presenti ed inquadrati in via giurisprudenziale e
dottrinaria (D’ATENA, ANZON). Come già indicato, infatti, il riconoscimento
della prevalenza del diritto comunitario era stata già ricavata in via
interpretativa dall’art. 11 Cost., che consente limitazioni della sovranità
necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia tra le
Nazioni.
Peraltro,
secondo una parte della dottrina le nuove norme fanno dell'Unione europea e
delle fonti da essa prodotte anche un elemento di unificazione dell'ordinamento
complessivo e che in precedenza poteva verificarsi solo attraverso
l'interposizione della legge nazionale: “di qui la necessità di prendere atto
che nel nuovo sistema conseguente alla riforma costituzionale, ai vincoli
comunitari è riconosciuto appunto un effetto di unificazione (ed eventualmente
di uniformizzazione) di tale rilevanza da andare probabilmente molto oltre la
logica dell'integrazione fra l'ordinamento comunitario e quello nazionale. Oggi
non è più sufficiente affermare che la logica antica della separazione
dell'ordinamento italiano rispetto a quello comunitario ha ormai
definitivamente e formalmente ceduto all'opposta logica dell'integrazione fra
gli ordinamenti” (PIZZETTI). Del resto, la disposizione costituzionale fa
riferimento, non ad obblighi, ma direttamente all'ordinamento comunitario, cosa
che implica una generale soggezione del nostro al sistema comunitario. La
formula utilizzata, pertanto, sembra comportare l'accettazione di un acquis
communautaire, che determina specifici effetti quali la diretta
applicabilità di alcune fonti comunitarie, la soggezione degli interpreti alle
pronunce della Corte di giustizia, l'idoneità delle fonti comunitarie a
derogare a norme costituzionali, con il limite dei principi supremi
(SORRENTINO). In questa direzione sembra ormai avviata anche la Corte costituzionale che, in una
recente pronuncia (Sentenza
n. 406 del 2005), appare orientata a considerare in un’ottica unitaria
l’ordinamento interno e quello comunitario (v. scheda Giurisprudenza costituzionale)
La
riforma ha altresì espressamente definito in Costituzione il ruolo delle
regioni e delle province autonome, sia in sede di partecipazione alla
formazione delle decisioni e degli atti comunitari, sia in sede di attuazione
degli stessi, anche se si tratta sostanzialmente di una costituzionalizzazione dell’esistente.
Il
mutato contesto costituzionale ha determinato, inoltre, specifici effetti in
ordine all’attuazione della normativa comunitaria, in quanto:
§ aumentano le
competenze legislative regionali
(esclusive e concorrenti), sottraendo ambiti materiali all’intervento statale,
anche di recepimento di norme UE;
§ viene escluso
l’intervento regolamentare (anche di attuazione della normativa
comunitaria) nelle materie di competenza
legislativa concorrente e residuale delle
regioni;
§ viene costituzionalizzato
l’istituto dei poteri sostitutivi
per inadempimento di norme comunitarie.
In
ogni caso, la costituzionalizzazione in tal modo operata non appare scevra di
conseguenze. In primo luogo, certe scelte (quali, ad esempio, la scelta di
coinvolgere le Regioni nella fase ascendente dei processi comunitari di
decisione e in quelli di attuazione del diritto UE) in precedenza consentite,
ma non imposte dalla disciplina costituzionale, potevano essere legittimamente
revocate dal legislatore ordinario, mentre adesso vengono sottratte alla sua
disponibilità e s'impongono al rispetto del Parlamento. Inoltre, la
costituzionalizzazione ha dotato di un fondamento costituzionale scelte
legislative originariamente contrastanti o non del tutto in linea con la
Costituzione (si pensi al caso del potere statale sostitutivo) (D’ATENA). Al
fine di dare seguito alle novità così introdotte sul versante dei rapporti
Stato – Unione europea, si è sentita l’esigenza di rivedere la disciplina
nazionale, approvando la legge
n. 11 del 4 febbraio 2005, recante “Norme generali sulla partecipazione
dell'Italia al processo normativo dell'Unione europea e sulle procedure di
esecuzione degli obblighi comunitari” (v. scheda La
legge n. 11 del 2005).