Procedure decisionali dell’UE

Atti normativi comunitari (primo pilastro)

Gli atti normativi comunitari sono adottati secondo procedure diverse, che si applicano di volta in volta a seconda della materia, sulla base delle relative disposizioni dei Trattati (c.d. “basi giuridiche”). La Commissione detiene il potere di iniziativa ed è responsabile dei lavori preparatori. Il Parlamento codecide o vota pareri (vincolanti e non, a seconda della procedura applicata).

Il Consiglio, eventualmente insieme al Parlamento europeo, adotta l’atto definitivo a maggioranza qualificata oppure all’unanimità, a seconda della materia, ma sempre all’unanimità qualora si discosti dalla proposta della Commissione. Sia il Consiglio sia il Parlamento possono, peraltro, chiedere alla Commissione di elaborare proposte. Possono essere consultati il Comitato economico e sociale e il Comitato delle regioni. Le procedure normative comunitarie sono sostanzialmente tre: codecisione, consultazione e parere conforme. La procedura di cooperazione (art. 252) è limitata ad alcune disposizioni di applicazione relative all’Unione economica e monetaria.

Procedura di codecisione

La procedura di codecisione è stata istituita dal Trattato di Maastricht e successivamente semplificata ed estesa a nuove basi giuridiche con i trattati di Amsterdam e Nizza (cfr. ora art. 251 TCE). In base a tale procedura un atto può essere adottato soltanto in presenza di un accordo su uno stesso testo tra Parlamento europeo e Consiglio, in prima o seconda lettura. In caso di disaccordo è previsto il ricorso ad una procedura di conciliazione tra le due istituzioni in un comitato apposito. In ogni caso il Parlamento europeo può rigettare la proposta legislativa in ultima istanza. Il Consiglio delibera normalmente a maggioranza qualificata, salvo i casi in cui il Trattato prevede espressamente l’unanimità.

Le materie nelle quali si applica la codecisione sono numerose e, in particolare, si ricordano: il diritto di stabilimento, la libera circolazione dei lavoratori dipendenti, il ravvicinamento delle legislazioni in ordine al mercato interno, il riconoscimento reciproco dei diplomi.

Procedura di consultazione

Nella procedura di consultazione, che è quella prevista in origine dai Trattati, la proposta della Commissione viene trasmessa dal Consiglio al Parlamento, che esprime un parere e può formulare emendamenti; la Commissione riesamina la proposta e può modificarla sulla base del parere del Parlamento; il Consiglio adotta quindi l’atto, in linea generale, all’unanimità. L’effettiva espressione della posizione del Parlamento diviene elemento sostanziale per la validità dell’atto, che risulta nullo in caso di mancanza di parere parlamentare.

Tra le ipotesi di maggior rilievo in cui è prescritta la procedura di consultazione, si ricordano: la concorrenza, l’armonizzazione fiscale, l’esercizio del diritto di voto dei cittadini dell’UE.

Procedura del parere conforme

La procedura del parere conforme implica che il Consiglio ottenga il consenso del Parlamento europeo (maggioranza assoluta dei suoi membri) affinché possano essere prese alcune decisioni che rivestono particolare importanza. Il Parlamento europeo ha facoltà di accettare o di respingere una proposta ma non può modificarla. In questi casi, il parere del Parlamento è obbligatorio e vincolante.

Il parere conforme è richiesto in particolare per l'adesione di nuovi Stati membri, per alcuni accordi internazionali, per le sanzioni a carico degli Stati membri in caso di violazioni dei diritti fondamentali e per la definizione degli obiettivi e compiti dei fondi strutturali.

Misure di politica estera e di sicurezza comune (secondo pilastro)

La politica estera e di sicurezza comune (PESC), il cosiddetto secondo pilastro, ha il suo fondamento giuridico nel titolo V del Trattato sull’Unione europea. Il processo decisionale nell’ambito della PESC si esplica mediante procedure intergovernative. Ogni Stato membro e la Commissione possono sottoporre al Consiglio questioni che rientrano nella PESC e presentare proposte.

Il Consiglio europeo, formato dai Capi di Stato e di governo degli Stati membri, stabilisce i principi e gli orientamenti generali della PESC, decidendo le strategie comuni che l’Unione deve attuare nei settori in cui gli Stati membri hanno importanti interessi in comune.

Il Consiglio dell'Unione europea, formato da rappresentanti di ciascuno Stato membro a livello ministeriale, decide le misure necessarie alla definizione e all’attuazione della PESC, in base agli orientamenti generali adottati dal Consiglio europeo. Il Consiglio dell'Unione europea può adottare azioni comuni su specifiche situazioni in cui si ritiene necessario un intervento operativo dell’Unione, oppure posizioni comuni per definire l’approccio dell’Unione su una questione particolare. Relativamente alla conclusione di accordi internazionali nel settore PESC, il Consiglio può autorizzare la Presidenza ad avviare negoziati. Tali accordi sono in seguito deliberati dal Consiglio. Inoltre, l'Unione europea può adottare dichiarazioni comuni che esprimono pubblicamente una posizione, una richiesta o un'aspettativa dell'Unione europea rispetto ad un Paese terzo o ad una questione internazionale.

La regola generale per le decisioni in ambito PESC è l'unanimità, mitigata dall’astensione “costruttiva” (che non impedisce l’adozione dell’atto). E’ previsto il ricorso alla maggioranza qualificata per le misure di attuazione adottate sulla base di strategie comuni del Consiglio europeo, per le decisioni di attuazione di un’azione comune o di una posizione comune, per la nomina di rappresentanti speciali con mandati politici specifici.

Il Parlamento europeo viene informato periodicamente dalla Presidenza e dalla Commissione sugli sviluppi della politica estera e di sicurezza comune. E’ inoltre consultato sui principali aspetti e sulle scelte fondamentali della PESC. Può rivolgere interrogazioni ed indirizzare raccomandazioni al Consiglio ed una volta all’anno tiene un dibattito sui progressi compiuti in materia.

Misure di cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale (terzo pilastro)

La cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale, il cosiddetto terzo pilastro, ha il suo fondamento giuridico nel titolo VI del Trattato dell'Unione europea.

Originariamente il Trattato dell’Unione europea includeva nel terzo pilastro tutte le materie relative alla giustizia e agli affari interni. Successivamente il Trattato di Amsterdam ha fatto confluire le disposizioni concernenti visti, asilo, immigrazione e altre politiche connesse alla libera circolazione delle persone nel titolo IV del Trattato istitutivo della Comunità europea (ossia nel primo pilastro). Nel terzo pilastro sono rimaste le disposizioni relative alla cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale.

Nel terzo pilastro il Consiglio può adottare:

· posizioni comuni che definiscono l’orientamento dell’Unione in merito a una questione specifica;

· decisioni-quadro per ravvicinare le disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri. Tali decisioni-quadro sono vincolanti quanto al risultato da ottenere (analogamente alle direttive), ma non hanno efficacia diretta;

· decisioni per qualsiasi altro scopo coerente con gli obiettivi prefissati, escluso il ravvicinamento delle disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri; le decisioni sono vincolanti ma prive di efficacia diretta. Le misure di attuazione delle decisioni a livello dell’Unione sono deliberate a maggioranza qualificata;

· convenzioni, soggette alla successiva ratifica degli Stati membri.

Il Parlamento europeo è informato regolarmente ed è consultato prima che siano stabilite decisioni-quadro, decisioni o convenzioni: il parere del Parlamento è obbligatorio, ma non vincolante. Il Parlamento può rivolgere al Consiglio interrogazioni e raccomandazioni; ogni anno un dibattito parlamentare è dedicato ai progressi compiuti nel settore.

Nuovi atti giuridici previsti dal Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa

Il Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa, firmato a Roma il 29 ottobre 2004, contiene disposizioni volte alla semplificazione delle procedure legislative e degli atti giuridici (v. scheda Il Trattato costituzionale).

Il Trattato prevede l’eliminazione della struttura a “pilastri” in cui si articola attualmente l’Unione, semplificando le attuali diverse procedure. In particolare viene definita un'unica procedura legislativa ordinaria, ricalcata sull’attuale procedura di codecisione; si provvede inoltre ad una ridenominazione e semplificazione degli atti dell’Unione (che sono ridotti da quindici a sei) stabilendo la distinzione tra atti legislativi (adottati congiuntamente dal Parlamento europeo e dal Consiglio), atti non legislativi ed atti esecutivi (la cui competenza è riservata in via generale agli Stati membri) ed introducendo il nuovo strumento dei regolamenti delegati.

Per l'esercizio delle competenze dell'UE il trattato costituzionale prevede i seguenti strumenti giuridici:

· legge europea: atto legislativo di portata generale, obbligatoria in tutti i suoi elementi e direttamente applicabile in ciascuno degli Stati membri;

· legge quadro europea: atto legislativo che vincola tutti gli Stati membri destinatari al risultato da raggiungere, salva restando la competenza degli organi nazionali in merito alla scelta della forma e dei mezzi;

· regolamento europeo: atto non legislativo di portata generale volto all'attuazione degli atti legislativi o di alcune disposizioni della Costituzione;

· decisione europea: un atto non legislativo obbligatorio in tutti i suoi elementi;

· raccomandazioni e pareri: atti che non hanno effetto vincolante.

Le leggi europee e le leggi quadro europee possono, inoltre, delegare alla Commissione la facoltà di emanare regolamenti delegati che completano o modificano determinati elementi non essenziali della legge o della legge quadro, delimitando esplicitamente obiettivi, contenuto, portata e durata della delega. La disciplina degli elementi essenziali di un settore rimane riservata alla legge o alla legge quadro.

Le leggi europee e le leggi quadro europee sono adottate congiuntamente dal Parlamento europeo e dal Consiglio dei ministri su proposta della Commissione, di norma secondo le modalità della procedura legislativa ordinaria. I regolamenti, le decisioni europee e le raccomandazioni sono adottati dal Consiglio, dalla Commissione e dalla Banca centrale europea nelle diverse fattispecie previste dal Trattato.