Le norme di procedura contenute in questa parte costituiscono la scarna disciplina regolamentare delle procedure finanziarie per la cui piena comprensione è tuttavia necessario tenere conto, più che per altre parti degli Standing Order, della sostanziale integrazione del contenuto di tali norme dovuta sia alla prassi (le prime risoluzioni sul financial privilege della Camera di Comuni - cioè sul diritto esclusivo rivendicato da tale ramo del Parlamento di autorizzare l’imposizione fiscale e la spesa pubblica da parte del Governo - risalgono al 1671 ed al 1678) sia ad alcune leggi specifiche quali il Parliament Act del 1911 (per la definizione, all’art. 1, dei progetti di legge di spesa, money bill) o il Provisional Collection of Taxes Act del 1968 (per la risoluzione, ai sensi dell’art. 5 di tale legge, attraverso la quale è possibile approvare con effetto immediato ma temporalmente limitato una modifica di determinate aliquote fiscali).
Più in generale, è noto come la manovra annuale di bilancio in Gran Bretagna sia articolata su più leggi e, nonostante vi siano state proposte relative all’introduzione di un bilancio unificato, le entrate e le spese continuano ad essere trattate separatamente. Le disposizioni relative alle entrate fiscali sono contenute nel progetto di legge finanziaria (o, più propriamente, di “legge di finanza”, Finance Bill) annualmente approvato sulla base delle c.d. Ways and Means Resolutions (Risoluzioni di copertura finanziaria), che costituiscono lo strumento procedurale con il quale si autorizza l’imposizione di un onere - di natura fiscale o di altro genere - a carico dei cittadini. Tutte le principali entrate fiscali confluiscono in un Fondo Consolidato (Consolidated Fund) presso la Banca d’Inghilterra, da cui annualmente il Parlamento autorizza il prelievo complessivo di fondi da parte del Governo con apposite leggi (Consolidated Fund Act). Gli importi complessivi così autorizzati riguardano l’insieme delle spese previste, la cui disaggregazione nei singoli stanziamenti assegnati a ciascun Dipartimento è approvata con un terzo tipo di legge (Appropriation Act, o Legge di stanziamento) che contiene in genere un breve articolato (art. 1: entità complessiva della spesa autorizzata: tale disposizione è sostanzialmente analoga a quella contenuta in un Consolidated Fund Act e costituisce, in ordine di tempo, la prima autorizzazione al prelievo di somme dal Fondo Consolidato per l’anno finanziario di riferimento; art. 2: particolari disposizioni relative a singoli stanziamenti; art. 3: eventuale disposizione abrogativa di leggi previgenti riportate in una apposita tabella allegata) ed una cospicua parte tabellare, organizzata per Classi sostanzialmente corrispondenti ai Dipartimenti del Governo e ad alcuni specifici centri di spesa. Nel corso di un anno finanziario (che decorre dal 1 aprile al 31 marzo dell’anno successivo), possono essere approvati più di un Finance, Appropriation o Consolidated Fund Act, che in tal caso vengono contraddistinti da una numerazione progressiva. Lo strumento procedurale parlamentare per l’autorizzazione alla spesa è invece costituito, per i progetti di legge ordinari, dalle c.d. Money Resolutions (Risoluzioni di autorizzazione di spesa) mentre, in relazione alla manovra di bilancio, dalle c.d. Supply Resolutions, con cui si approvano le previsioni di spesa contenute nelle Estimates e sulla base delle quali viene autorizzata la presentazione del progetto di legge di stanziamento (Appropriation Bill). Le Estimates - termine qui genericamente tradotto con l’espressione “stime previsionali” in relazione alle c.d. Main Estimates - contengono l’indicazione della spesa per i singoli Dipartimenti che il Governo chiede formalmente al Parlamento di approvare per l’anno finanziario di riferimento. La loro struttura, che anticipa quella dell’Appropriation Act, prevede una ripartizione in Classi (Classes), a loro volta suddivise in “Titoli di spesa” (Votes) contenenti l’indicazione delle somme richieste che la Camera dei Comuni deve approvare insieme allo scopo specifico (Ambit) cui sono devolute; ciascun Vote può essere ulteriormente suddiviso in Heads e Sub-heads. La responsabilità della spesa relativa alle diverse Classi o a singoli Votes grava su di uno specifico Accounting Officer che, per i Dipartimenti, è usualmente il Permanent Secretary mentre con riguardo ai Votes riferiti alla spesa della Camera dei Comuni tale funzione è assolta dal Segretario Generale (Clerk of the House).
La complessità delle procedure finanziarie inglesi sottende un “ciclo di bilancio” particolarmente articolato in cui si inquadra sia la periodica predisposizione dei diversi documenti fin qui sommariamente descritti sia la corrispondente attivazione degli specifici strumenti procedurali ad essi correlati. Un ulteriore elemento di complessità, oltre allo sfasamento dell’anno finanziario rispetto all’anno solare, è inoltre dato dal fatto che in relazione ad esigenze o ad eventi specifici (fra cui ad es. lo svolgimento delle elezioni politiche generali) può accadere che la sequenza delle rispettive scadenze sia alterata o che non sia necessaria la presentazione di determinati documenti (ad es. a fini di assestamento). L’unico elemento certo, implicitamente ribadito dallo S.O. n. 51 (1), è che la presentazione del bilancio da parte del Cancelliere dello Scacchiere (Chancellor of the Exchequer, responsabile del Her Majesty’s Treasury competente sia per le entrate che per
la spesa pubblica) non può avvenire prima della fine della discussione parlamentare relativa al discorso della Corona (Queen’s Speech) con cui viene presentato il programma legislativo del Governo in apertura della sessione parlamentare.
Ordinariamente - sebbene, come si è detto, non necessariamente - la presentazione del bilancio avviene in Novembre con una apposita dichiarazione (budget statement) del Cancelliere dello Scacchiere in cui si forniscono le linee generali della manovra complessiva con riguardo ai due versanti dell’entrata e della spesa. Alla fine di tale intervento viene in genere presentata una risoluzione, ai sensi dell’art. 5 del Provisional Collection of Taxes Act del 1968, per dare immediata efficacia provvisoria alla modifica di determinate aliquote fiscali consentendo la percezione del gettito corrispondente. Ai sensi dello S.O. n. 51 (2) la questione su tale mozione è posta immediatamente. Viene quindi presentata una ulteriore mozione per la approvazione della c.d. Amendment of the law resolution cioè per autorizzare la modifica della vigente legislazione fiscale e congiuntamente sono pubblicate le c.d. budget resolutions, cioè la serie di risoluzioni per apportare alla legislazione fiscale le modifiche indicate nella dichiarazione del Cancelliere: a questo punto il Leader of the Opposition illustra la sua replica alla dichiarazione del Cancelliere ed è sulla mozione generale e sulle budget resolutions che si svolge la discussione sul bilancio, cui di regola sono dedicati cinque giorni (budget days). Il secondo giorno di discussione si apre per prassi con l’intervento dello Shadow Chancellor of the Exchequer, il Cancelliere dello Scacchiere del “Governo ombra” costituito dall’Opposizione. Nell’ultimo giorno di discussione viene votata la Amendment of the law resolution e, di seguito, ai sensi dello S.O. n. 51 (3), le budget resolutions. La Camera autorizza quindi la presentazione di un progetto di legge “sulla base delle precedenti mozioni” (upon the foregoing motions) ed il Financial Secretary of the Treasury presenta il Finance Bill che riceve la prima lettura e di cui viene disposta la stampa. Il seguito dell’iter del progetto non presenta differenze sostanziali rispetto agli altri public bill salvo che per la valutazione di ammissibilità degli emendamenti in relazione alle risoluzioni approvate, e per l’esame di carattere formale ad opera dei Lord, trattandosi di un progetto di legge di prevalente carattere economico (bill of aids and supplies, categoria che comprende i progetti di legge che comportino oneri o spese). Il Finance Bill deve essere approvato non oltre il 5 maggio dell’anno seguente, cioè entro il termine previsto dal Provisional Collection of Taxes Act del 1968 per la efficacia provvisoria delle modifiche apportate a determinate aliquote fiscali con la risoluzione approvata a seguito del budget statement.
Parallelamente alle procedure concernenti il versante delle entrate ha luogo una anticipazione delle procedure relative al versante della spesa, che formalmente avranno inizio con la presentazione delle “stime previsionali principali” (Main Estimates) nel Marzo/Aprile dell’anno seguente. Poiché infatti l’esame e l’approvazione di queste ultime, su cui si fonda la susseguente approvazione della legge di stanziamento (Appropriation Act) si svolge “ad anno finanziario iniziato” (cioè fra il 1 aprile ed il 5 agosto), in Novembre sono pubblicati i c.d. Votes on Account (Titoli di spesa in acconto) con l’approvazione dei quali (entro il successivo 6 febbraio), il Parlamento predispone la copertura finanziaria della spesa pubblica per il periodo intercorrente fra l’inizio del successivo anno finanziario e l’approvazione delle Estimates e dell’Appropriation Act. Lo stanziamento complessivo autorizzato in acconto corrisponde a circa il 45% della spesa complessiva approvata per l’anno finanziario precedente.
Le previsioni di spesa indicate nelle Main Estimates possono subire integrazioni sia prima del loro esame in Parlamento sia, a fini di assestamento, dopo l’approvazione della legge di stanziamento basata su di esse. Tali integrazioni avvengono attraverso la predisposizione delle c.d. Supplementary Estimates (termine qui tradotto con l’espressione “stime previsionali supplementari”) pubblicate in genere in tre momenti specifici dell’anno e perciò indicate rispettivamente come Summer, Winter o Spring Supplementary Estimates. In particolare, in relazione alle Main Estimates presentate nel Marzo/Aprile, nel Maggio seguente sono pubblicate le Summer Supplementary Estimates che indicano gli importi aggiuntivi richiesti dal Governo per l’anno finanziario in corso (quello cioè iniziato il 1 aprile precedente), talora accompagnate dalle c.d. Revised Estimates riferite alla modifica o integrazione dello scopo (Ambit) cui sono assegnati determinati importi indicati nei titoli di spesa (Votes). Così come le Main Estimates, anche tali stime di assestamento saranno discusse durante i tre giorni (Estimates Days) appositamente previsti ed approvate con supply resolution entro il successivo 5 agosto. All’eventuale assestamento degli stanziamenti così autorizzati si procederà, rispettivamente, con l’approvazione entro il 6 febbraio ed il 18 marzo dell’anno successivo delle Winter Supplementary Estimates (pubblicate nel Novembre dell’anno precedente) e delle Spring Supplementary Estimates (pubblicate in Febbraio). Sulla base di tali stime supplementari verranno predisposti, rispettivamente, il Winter e lo Spring Consolidated Fund Bill.
La manovra complessiva è infine ultimata, sempre entro il 18 marzo che precede l’inizio di un nuovo anno finanziario, con l’approvazione dei c.d. Excess Votes, o stanziamenti di rifinanziamento di Titoli di spesa approvati in relazione a precedenti anni finanziari, e dei Ministry of Defence Votes A, pubblicati in Febbraio, con cui il Parlamento, secondo quanto disposto dal Bill of Rights del 1688, approva annualmente la dotazione di personale (numbers) massima che può essere mantenuta a carico del bilancio pubblico nell’Esercito, nell’Aeronautica e nella Marina di Sua Maestà.