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TESTO INTEGRALE DELLA RELAZIONE DEL DEPUTATO MAINO MARCHI IN SEDE DI DISCUSSIONE CONGIUNTA SULLE LINEE GENERALI DEI DISEGNI DI LEGGE NN. 3169 E 3170.
MAINO MARCHI. Signor Presidente, colleghi Deputati, l'esame dei disegni di legge di rendiconto e di assestamento avviene alla Camera in una fase in cui l'attenzione è concentrata sui provvedimenti di finanza pubblica approvati o all'esame del Senato e su disegni di legge collegati di particolare rilievo, come quello sul Welfare, che questa Camera si accinge ad esaminare.
Se a ciò si aggiungono gli strettissimi tempi di esame dovuti alla tempestiva calendarizzazione in Aula dei due provvedimenti, appare evidente il rischio che, come più volte accaduto negli ultimi anni, non vi sia uno spazio congruo per quell'analisi approfondita che documenti come il rendiconto richiederebbero: il rendiconto ci fornisce infatti una «fotografia» della situazione reale del bilancio dello Stato e degli andamenti della finanza pubblica ben più attendibile di quella del bilancio di previsione.
Una fotografia che, occorre ricordare, sarà nel prossimo futuro ancora più utile alla luce della riclassificazione in missioni e programmi del Bilancio dello Stato, avviata dal Governo in via sperimentale con il disegno di legge di bilancio per il 2008, ma che in prospettiva costituirà una base di analisi più trasparente e coerente per la valutazione delle decisioni macroeconomiche e per la stessa riqualificazione della spesa pubblica.
Analogamente meriterebbe maggiore attenzione il disegno di legge di assestamento, che andrebbe peraltro interamente ripensato, come strumento, alla luce della ormai costante sovrapposizione con l'esame della legge finanziaria, che lo priva di significatività rispetto alla sua funzione di strumento di aggiornamento a metà esercizio delle stime di finanza pubblica.
Ciò premesso, nel breve tempo a disposizione svolgerò alcune considerazioni sulle risultanze fondamentali del rendiconto e dell'assestamento.
Per ciò che attiene al disegno di legge di rendiconto, nel corso del 2006 si è registrata una ripresa dell'economia europea che ha fatto segnare un incremento del PIL più alto (2,7 per cento) rispetto a quello raggiunto l'anno precedente (1,4 per cento).
Ciò si è riflesso anche nell'economia italiana, che ha registrato un'ampia ripresa della crescita del PIL, passato da un valore quasi nullo (0,1 per cento) del 2005 all'1,9 per cento del 2006 (con una crescita del PIL nominale del 3,7 per cento). Tale crescita è stata trainata principalmente dalla domanda interna con un contributo di 0,5 punti percentuali dato dagli investimenti e di 0,9 punti percentuali dai consumi delle famiglie. Inoltre, grazie al forte incremento delle esportazioni in volume, anche la domanda estera netta è tornata a fornire un contributo positivo (0,3 punti percentuali).
Per quanto concerne la finanza pubblica, il 2006 registra un quadro che, al netto della contabilizzazione di alcuni oneri straordinari, appare nettamente più favorevole sia rispetto all'anno precedente, sia rispetto alle previsioni iniziali.
In presenza di una sostanziale stabilizzazione della spesa, elemento innovativo rispetto alle tendenze degli ultimi anni, rimanendo peraltro ad un livello ancora elevato, il miglioramento è scaturito da unPag. 24andamento molto favorevole delle entrate, ascrivibile a fattori sia di natura congiunturale che strutturale.
I conti pubblici hanno beneficiato, in particolare, della ripresa economica in atto e di realizzazioni di gettito superiori alle attese, frutto anche di un'attività incisiva di contrasto all'evasione e all'elusione fiscale.
Per quanto concerne il valore dell'indebitamento netto della PA, esso è risultato pari, nel 2006, al 4,4 per cento del PIL.
Tale valore è stato, com'è noto, influenzato dalla contabilizzazione di oneri straordinari (derivanti dalla sentenza della Corte di giustizia sull'IVA delle auto aziendali, dall'accollo dello Stato del debito di Infrastrutture S.p.A. e dalla retrocessione alla società di cartolarizzazione dei crediti di contributi sociali dovuti dai lavoratori agricoli).
Pertanto, al netto di tali oneri, l'indebitamento netto si sarebbe attestato al 2,4 per cento del PIL (-35.838 milioni di euro).
L'avanzo primario registra una riduzione dello 0,2 per cento del PIL rispetto al 2005, attestandosi allo 0,3 per cento.
In modo analogo a quanto sopra osservato per l'indebitamento netto, anche l'avanzo primario, al netto dei suddetti oneri straordinari, si sarebbe attestato al 2,1 per cento del PIL (31.714 milioni di euro).
Per quanto concerne gli interessi passivi, nel 2006 hanno contribuito le minori operazioni di swap, il cui importo è risultato pari a 563 milioni nel 2006, contro un ammontare di 2.387 milioni nel 2005. Tali variazioni hanno comportato la riduzione dal 40 al 39,9 per cento dell'incidenza sul PIL delle spese correnti al netto degli interessi e l'aumento dal 4,5 al 4,6 per cento dell'incidenza degli interessi passivi sul PIL.
Il risparmio delle Amministrazioni pubbliche, dato dal saldo delle partite correnti è tornato, dopo un triennio, ad essere positivo e pari a 19.005 milioni, grazie all'aumento delle imposte correnti, sia dirette (+ 12,4 per cento) che indirette (+ 7,8 per cento).
A questo risultato ha contribuito in modo decisivo il bilancio dello Stato, che ha visto il risparmio pubblico ad esso relativo passare da 1.509 milioni del consuntivo 2005 a 49.983 milioni nel 2006, rispetto a previsioni iniziali e definitive entrambe negative, pari a -11.353 milioni e a -8.512 milioni.
Le uscite di parte corrente hanno registrato un tasso di crescita del 3,7 per cento; il loro rapporto sul PIL, stabile rispetto al 2005, è risultato pari al 44,5 per cento. Tale risultato deriva da aumenti del 3,6 per cento delle uscite correnti al netto degli interessi, che risultano in aumento dopo un triennio di trend decrescente.
Riguardo ai diversi aggregati di spesa corrente si segnala che: i redditi da lavoro dei dipendenti pubblici sono cresciuti del 4,1 per cento riflettendo, tra l'altro, alcuni rinnovi contrattuali e correlata corresponsione di arretrati, tra cui quelli delle regioni e degli enti locali, della sanità, degli enti di ricerca e dell'università; i consumi intermedi hanno registrato una diminuzione dello 0,8 per cento, contro una crescita del 5 per cento dell'anno precedente. Nel complesso, le spese per consumi finali delle Amministrazioni pubbliche sono aumentate del 3,1 per cento rispetto alla crescita del 5,2 per cento registrata nel 2005. Le prestazioni sociali in natura (che includono prevalentemente spese per assistenza sanitaria in convenzione) sono cresciute del 3,4 per cento, rispetto ad una crescita del 5,6 per cento dell'anno precedente.
Le spese in conto capitale sono aumentate per effetto della contabilizzazione in conto capitale degli oneri straordinari sopra indicati (+ 54,2 per cento). Al netto di tali oneri la crescita sarebbe stata del 2,3 per cento, contro una crescita del 5,3 per cento dell'anno precedente. La sola spesa per investimenti è aumentata dell'1,7 per cento, contro lo 0,4 per cento registrato nel 2005. Sul tasso di crescita degli investimenti diretti incide peraltro la riduzione dell'11 per cento per quelli realizzati dallo Stato, nonostante il loro aggiornamento in corso d'anno, per cui dai 34.262 milioni delle previsioni iniziali, inferiori di circa 12.500 milioni rispetto al consuntivo 2005,Pag. 25si è passati a 39.824 milioni nelle previsioni definitive, parzialmente ridimensionati a 38.954 milioni nel rendiconto.
Per quanto concerne le entrate, su un valore complessivo di accertamenti di entrata pari a 662.170 milioni di euro, gli accertamenti relativi a entrate tributarie sono risultati pari a 429.363 milioni di euro, evidenziando un aumento di 51.509 milioni di euro rispetto al 2005. In rapporto al PIL l'incidenza è risultata pari al 42,7 per cento.
Per quanto concerne i saldi relativi ai conti di cassa, il fabbisogno del settore statale, al lordo delle regolazioni debitorie, al termine dell'esercizio 2006 è risultato pari a 34.608 milioni di euro (2,3 per cento del PIL). Il dato risulta inferiore di circa 25.400 milioni di euro rispetto a quello dell'esercizio precedente (60.036 milioni).
Anche il fabbisogno del settore pubblico, al lordo delle regolazioni debitorie, nel 2006 si è attestato intorno ai 54.908 milioni di euro, con una diminuzione di 19.690 milioni di euro rispetto al 2005 (74.598 milioni).
Il saldo netto da finanziare del bilancio dello Stato vede un miglioramento di 48.158 milioni in termini di competenza, passando da -35.209 milioni nel 2005 a +12.949 milioni nel 2006 e un miglioramento di 17.323 milioni in termini di cassa, passando da -48.836 milioni nel 2005 a -31.513 milioni nel 2006.
L'ammontare del debito pubblico è invece aumentato sino al 106,8 per cento del PIL, rispetto al 106,2 per cento del 2005. In valori assoluti il debito pubblico è aumentato da 1.511.210 a 1.575.447 milioni di euro.
Sono così confermati i due dati di maggiore preoccupazione sottolineati dalla «Commissione Faini», istituita dal Governo Prodi a metà del 2006, relativamente al 2005: il quasi azzeramento dell'avanzo primario e la crescita del debito pubblico. Elementi ancora presenti nel 2006, seppur determinati da fattori straordinari, relativi a questioni maturate negli anni precedenti. Non c'è stato nessun allarmismo - come sottolinea spesso l'opposizione - ma solo la evidenziazione di una dura realtà, su cui ha inciso positivamente l'azione del Governo Prodi fin dai suoi primi atti.
Il rendiconto offre, infine, elementi significativi in merito alla valutazione dell'attività amministrativa attraverso i dati relativi all'evoluzione dei residui. II fenomeno dei residui si attesta ancora a livelli piuttosto elevati. In particolare, a fronte di una diminuzione dell'11 per cento dei residui attivi (che passano da 151.248 milioni di euro nel 2005 a 134.449 milioni nel 2006), si registra un aumento dei residui passivi di 1.737 milioni di euro (da 119.138 a 120.875 milioni, pari a circa l'1,5 per cento).
In proposito, ricordo come già in passato si è richiamato il Governo ad una approfondita analisi sul fenomeno, che rimane tuttora di dimensioni eccessive, dei residui passivi, anche al fine di evitare che le amministrazioni si abbandonino alla logica di tipo inerziale, in base alla quale non vi sarebbe una reale gestione della spesa, limitandosi il Ministero dell'economia a riprodurre le previsioni dell'anno precedente, salvo richiesta di integrazione degli stanziamenti.
Al riguardo, ricordo che una misura volta a ridimensionare tale fenomeno è quella introdotta dal Governo nel disegno di legge finanziaria per il 2008, all'articolo 89, commi 1-4, in base al quale si dispone la riduzione da sette a tre anni del termine di perenzione dei residui passivi delle spese in conto capitale, prevedendo nel contempo un programma di ricognizione, da effettuarsi con cadenza triennale dal 2008, dei medesimi residui propri, ai fini della individuazione di quelli da eliminare non ricorrendo i presupposti per il loro mantenimento in bilancio.
Si tratta di una misura utile, che oltre ad offrire la copertura per una parte rilevante della manovra di finanza pubblica (circa 1,5 miliardi di euro secondo la relazione tecnica) spingerà le Amministrazioni ad una migliore programmazione degli interventi di spesa in conto capitale.
Passiamo all'esame del disegno di legge di assestamento. Ricordo che esso reca le variazioni che, a metà dell'esercizio, il Governo ritiene opportuno adottare inPag. 26relazione alle previsioni di bilancio, in termini di competenza e di cassa.
Considerando la ulteriore recente revisione delle stime di previsione dell'entrata, effettuata dal Governo in sede di esame del disegno di legge al Senato, richiamo, come sopra accennato, la necessità di una seria riflessione sull'opportunità, più volte segnalata in sede parlamentare, di un differimento dei tempi di presentazione dell'assestamento, in modo da poter tener conto dell'effettivo andamento del gettito tributario, nell'ambito di un complessivo riesame delle procedure di decisione in materia di finanza pubblica. Passando allo specifico delle variazioni proposte in sede di assestamento, ricordo, per ciò che attiene lo stato di previsione dell'entrata, che parte delle maggiori entrate iscritte nel disegno di legge di assestamento presentato al Senato prima dell'estate (+7.403 milioni di euro) sono state utilizzate, per un importo pari a 4.131 milioni di euro per l'anno 2007, a copertura degli oneri recati dal decreto-legge n. 81 del 2007 in materia finanziaria, adottato lo scorso giugno, e per 3.219 milioni a copertura di maggiori spese iscritte nello stesso disegno di legge di assestamento.
Analogamente, nel corso dell'esame presso il Senato si è operata una revisione delle previsioni in conto competenza, relative sia alle entrate (+5.978 milioni di euro) che alle spese (-2.032 milioni di euro).
Anche in tal caso, tuttavia, l'ulteriore miglioramento del saldo netto da finanziare, rispetto alle previsioni contenute nel disegno di legge di assestamento, che sarebbe risultato pari a 8.010 milioni di euro, è stato in gran parte ridimensionato a seguito delle misure adottate dal Governo con il decreto legge n. 159 del 2007, collegato alla manovra di finanza pubblica. Ricordo che, in termini di competenza, le previsioni assestate per il 2007 risultanti dalle variazioni apportate per atto amministrativo fino al 31 maggio scorso e da quelle proposte con disegno di legge di assestamento presentato al Senato, avrebbero determinato, rispetto alle previsioni iniziali di bilancio, una riduzione del saldo netto da finanziare, al netto delle regolazioni debitorie e contabili, da 22.972 milioni di euro a 18.806 milioni di euro, con un miglioramento di circa 4.166 milioni di euro.
Il decreto-legge n. 159 del 2007 ha, in particolare, utilizzato a parziale copertura degli investimenti in materia di sviluppo ed equità sociale da esso introdotti per l'esercizio 2007, sia la somma di 5.978 milioni di euro risultante dalle maggiori previsioni di entrata introdotte nel corso dell'esame al Senato del disegno di legge di assestamento, sia la somma di 1.300 milioni di euro derivante dalla riduzione di spesa della unità previsionale di base concernente le risorse proprie dell'Unione Europea, a seguito della rideterminazione delle quote richieste dalla Commissione UE quale contributo al bilancio comunitario per il corrente anno.
Per quanto attiene segnatamente le variazioni apportate nel corso dell'esame al Senato allo stato di previsione dell'entrata si ricorda che: - sono state emendate al ribasso le previsioni concernenti le ritenute da lavoro dipendente per riflettere il differente andamento del gettito effettivo rispetto alle stime, il quale, nei primi otto mesi dell'anno, è cresciuto meno di quanto si stimasse (nel quadro macro fornito dal DPEF 2008-2011) potessero crescere i redditi da lavoro dipendente; sulla base del gettito osservato nel periodo gennaio-agosto, è stata rivista verso l'alto la stima del gettito IVA su scambi interni (+3,580 milioni), e al ribasso quella del gettito da autoliquidazione IRE. In particolare, per l'IRE, la revisione più consistente è avvenuta sul saldo, la cui stima iniziale risentiva dell'effetto stimato della sentenza «IVA auto aziendali». Per ÌIRES, la revisione al rialzo (+6.289 milioni di euro) è stata effettuata per riflettere pienamente gli straordinari andamenti del gettito registrati, sia in sede di saldo e di primo acconto tra giugno e luglio, sia dei versamenti effettuati in settembre.
A tal proposito, il Governo ha osservato in Senato che a fronte di una previsione di crescita delle entrate IRES di circa il 27 per cento annuo, già incorporata nella stima di base per tutti i contribuenti IRES,Pag. 27si sono verificati versamenti eccezionali di alcuni grandi contribuenti privati, alcuni dei quali hanno presentato tassi di crescita annuali dei propri versamenti superiori al 400 per cento. La gran parte di tali contribuenti ha versato il proprio saldo e acconto per la prima volta in settembre. I risultati di tali versamenti sono stati disponibili per il Governo solo alla fine del mese di settembre; di qui la presentazione del secondo emendamento del Governo, che ha comportato un ulteriore incremento della previsione dell'entrata relativa a tale tributo di 900 milioni di euro, sia in termini di cassa che di competenza.
Sul versante delle spese, il disegno di legge introduce sia aumenti delle spese correnti e in conto capitale, sia riduzioni di spesa.
A tale ultimo riguardo, tra le principali variazioni concernenti le spese, si ricorda, come sopra accennato, la riduzione di 1.300 milioni di euro della spesa relativa all'unità previsionale di base concernente le risorse proprie dell'Unione Europea, derivante dalla rideterminazione delle quote richieste dalla Commissione UE quale contributo al bilancio comunitario per il corrente anno.
Per quanto riguarda, in particolare, lo stato di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze, le variazioni apportate nel corso dell'esame al Senato riguardano: l'adeguamento del Fondo unico di amministrazione del personale dei dipartimenti del Ministero dell'economia e delle finanze in relazione alle quote variabili relative all'attività di assistenza fiscale svolta nel corrente anno prestata a favore dei dipendenti delle Amministrazioni statali; la riduzione concernente il servizio del gioco del lotto, volta ad adeguare lo stanziamento al prevedibile andamento del gioco stesso, in relazione all'ammontare delle regolazioni contabili da considerare in entrata del bilancio dello Stato per garantire la lordizzazione del gettito, considerato che una parte delle vincite viene direttamente erogata alla fonte (dai tabaccai) e quindi viene a ridursi l'ammontare delle somme versate; la riduzione del fondo di riserva per le spese obbligatorie e d'ordine per un importo che non compromette le prevedibili occorrenze di utilizzo (-15 milioni di euro) a fronte della quale vengono proposti incrementi negli stati di previsione del Ministero dell'economia e finanze (adeguamento del fondo unico di amministrazione, per 901.798 euro), del Ministero dell'interno (Fondo di solidarietà per i reati di tipo mafioso, per 10 milioni), del Ministero dell'ambiente (risanamento e valorizzazione del territorio, per 2,8 milioni di euro) e del Ministero della solidarietà sociale (lavoro straordinario, per 45.000 euro).
Conclusivamente rilevo che, ad un anno e mezzo dall'inizio della legislatura, il quadro finanziario fornito dal rendiconto e dall'assestamento costituisce un riscontro concreto dei risultati raggiunti dalle politiche del Governo sul fronte del risanamento dei conti pubblici.
Gli andamenti della finanza pubblica si sono rivelati migliori rispetto alle previsioni, soprattutto in ragione del favorevole andamento del gettito tributario.
Sul versante della spesa abbiamo risultati certo meno eclatanti, ma credo non sia da sottovalutare la stabilizzazione della spesa nel 2006, da una parte, e dall'altra l'avvio di una metodologia, la spending review, che non può dare effetti rilevanti nell'immediato, ma, se perseguita con costanza, è l'unico modo per sottoporre la spesa a una revisione complessiva, a un contenimento e in certi casi a una riduzione, nel medio termine.
Lo sforzo che il Paese ha compiuto sul piano fiscale necessitava però di provvedimenti a sostegno della crescita e per una maggiore equità, con l'avvio di politiche di riduzione della pressione fiscale per i cittadini che le imposte le pagano. Lo sottolineo perché, in presenza del successo di una politica di lotta all'evasione fiscale e al lavoro nero (ricordo le 143 mila situazioni di lavoro nero emerse nel primo anno di attività del Governo Prodi), potremmo trovarci di fronte a una situazione per cui decisioni di riduzioni fiscali possono determinare minor pressione fiscale per i contribuenti virtuosi, ma anche aumento delle entrate complessive e quindi della pressione fiscale. Trovo quindi delPag. 28tutto giustificate e condivisibili le due manovre di carattere espansivo (decreto-legge n. 81 del 2007 e decreto-legge n. 159 del 2007), ancor più alla luce del disegno di legge finanziaria 2008, anche se le stesse hanno determinato complessivamente un incremento dell'indebitamento netto rispetto al valore tendenziale pari a circa lo 0,9 per cento del PIL.
Alla luce del quadro a legislazione vigente e degli andamenti tendenziali, l'indebitamento netto per il 2007, al netto delle misure adottate, si sarebbe infatti attestato all'1,5 per cento del PIL, a fronte del 2,4 per cento indicato nella nota di aggiornamento del DPEF.
Ma ciò è avvenuto in un quadro di rispetto degli impegni assunti in sede europea, di ulteriore riduzione, rispetto alle previsioni, dell'indebitamento netto e di miglioramento, seppur lieve, del saldo netto da finanziare e con una politica di bilancio in cui la cautela nelle previsioni porta a migliorare i risultati finali, mentre nel recente passato l'eccesso di ottimismo nelle previsioni ha portato a risultati sempre discordanti dalle stesse in termini peggiorativi.
Ovviamente, per il futuro, si dovrà riverificare tutto questo alla luce di un ritocco verso il basso delle aspettative di crescita del PIL e tenendo conto che ai fini del Patto di stabilità e crescita e dunque del raggiungimento del pareggio di bilancio, nel triennio 2009-2011 occorrerà comunque adottare manovre correttive pari ad almeno lo 0,4 per cento del PIL, ed un eventuale rallentamento congiunturale del ciclo potrebbe rendere più difficoltoso il conseguimento di un tale obiettivo.
In questo senso eventuali maggiori entrate che si dovessero manifestare in corso di esercizio in futuro dovranno essere oggetto di un'attenta valutazione sulla loro destinazione a fini di consolidamento degli obiettivi di finanza pubblica o per la riduzione della pressione fiscale o per politiche di crescita ed equità, non escludendo un mix tra queste finalità.
Per le ragioni esposte, si invita l'Aula della Camera dei Deputati ad approvare il disegno di legge relativo al Rendiconto generale dell'Amministrazione dello Stato per l'anno finanziario 2006 e il disegno di legge di assestamento del bilancio dello Stato.
ERRATA CORRIGE
Nel resoconto sommario della seduta del 26 ottobre 2007, a pagina III, prima colonna, sesta riga, le parole: «I deputati in missione sono ottantuno», si intendono sostituite dalle seguenti: «I deputati in missione sono cinquantacinque».
Nel resoconto stenografico della medesima seduta, a pagina 1, prima colonna, le righe dalla ottava alla quindicesima si intendono sostituite dalle seguenti:
«PRESIDENTE. Comunico che, ai sensi dell'articolo 46, comma 2, del Regolamento, i deputati Colucci, Meloni e Piscitello sono in missione a decorrere dalla seduta odierna.
Pertanto i deputati in missione sono complessivamente cinquantacinque come risulta».