Commissione parlamentare per le questioni regionali

Documentazione presentata in audizione da:

ASSOCIAZIONE NAZIONALE COMUNI ITALIANI

(ANCI)

Egregio Presidente,

le Associazioni delle Autonomie locali stimano necessario che l'attuazione della delega legislativa per il conferimento di compiti e funzioni alle Regioni e agli Enti locali, di cui alla legge 15 marzo 1997, n. 59, risponda ad alcune esigenze, garanzie e modalità indispensabili.

In particolare l'attuazione della legge dovrà osservare alcuni caratteri e requisiti essenziali:

unitarietà, organicità, coerenza sistemica dell'intero processo di attuazione da assicurare mediante una "cabina di regia", che il Governo potrà attivare
congiuntamente alle Regioni ed alle Associazioni delle Autonomie locali per una
impostazione politica e istituzionale, ma ad un tempo anche tecnico-giuridica, che ab initio sia univoca e conseguente;
organicità del conferimento da garantire attraverso la tendenziale unicità, del decreto legislativo o, nel caso di una necessitata pluralità di decreti, comunque mediante la previsione di disposizioni orizzontali, aventi efficacia generale su tutti i settori, materie e funzioni;
potranno così efficacemente venire contrastate spinte e logiche di tipo verticale e settoriale, che caratterizzano i decreti di trasferimento del 1972, ritratte dalla stratificazione dell'apparato burocratico ministeriale centrale, che sarebbero in aperta contraddizione con le esigenze di integrazione degli interventi sul territorio in vista della attuazione dei nuovi programmi di sviluppo, anche comunitari a cominciare dalle zone deboli e dalle aree di montagna;
rigoroso rispetto del criteri e dei principi direttivi della delega legislativa, secondo una interpretazione che si basi anzitutto sul principio fondamentale della sussidiarietà, sia "verticale" sia "orizzontale", definito in maniera chiara dall'articolo 4, comma 3, lettera a) della legge e richiamato, quale asse portante e strategico della nuova politica ordinamentale delle istituzioni e del decentramento, dall'articolo 1, comma 2, dall'articolo 3, comma 1, lettera b) e dall'articolo 4, comma 5.

Le Associazioni hanno in proposito elaborato l'allegato documento, dove viene proposta una impostazione contenutistica e metodologica della decretazione delegata di conferimento delle funzioni e del compiti a Comuni, Province, Comunità montane e Regioni in attuazione della legge n. 59/97.

In considerazione dell'estrema urgenza dell'avvio del processo attuativo della legge 59/97 le scriventi Associazioni restano in attesa di conoscere le Sue determinazioni e colgono l'occasione per formulare i migliori saluti.

Presidente ANCI Presidente UPI Presidente UNCEM

Enzo Bianco Marcello Panettoni Guido Gonzi

Impostazione contenutistica e metodologica della decretazione delegata di conferimento delle funzioni e dei compiti a comuni, province, comunità montane e regioni in attuazione della legge n. 59 del 1997

Le Associazioni delle Autonomie locali, ANCI, UPI ed UNCEM, stimano necessario che l'attuazione della delega legislativa per il conferimento di compiti e funzioni alle Regioni e agli Enti locali, di cui alla legge n. 59 del 15/3/97 risponda ad alcune esigenze, garanzie e modalità indispensabili.

Caratteri e requisiti della decretazione legislativa.

In particolare l'insieme della politica di attuazione della legge dovrà osservare alcuni caratteri e requisiti essenziali:

unitarietà, organicità, coerenza sistemica dell'intero processo di attuazione da assicurare mediante una "cabina di regia", che il Governo potrà attivare congiuntamente alle Regioni e alle Associazioni delle Autonomie locali per una impostazione politica e istituzionale, ma ad un tempo anche tecnico-giuridica, che ab initio sia univoca e conseguente.

organicità del conferimento da garantire attraverso la tendenziale unicità del decreto legislativo o, nel caso di una necessitata pluralità di decreti, comunque mediante la previsione di disposizioni orizzontali, aventi efficacia generale su tutti i settori, materie e funzioni.
potranno così più efficacemente venire contrastate spinte e logiche di tipo verticale e settoriale, che caratterizzarono i decreti di trasferimento del 1972, ritratte dalla stratificazione dell'apparato burocratico ministeriale centrale, che sarebbero in aperta contraddizione con le esigenze di integrazione degli interventi sul territorio in vista della attuazione dei nuovi programmi di sviluppo, anche comunitari a cominciare dalle zone deboli e dalle aree di montagna.

rigoroso rispetto dei criteri e dei principi direttivi della delega legislativa, secondo una interpretazione che si basi anzitutto sul principio fondamentale della sussidiarietà, sia "verticale" sia "orizzontale", definito in maniera chiara dall'art. 4, comma 3, lettera a) della legge e richiamato, quale asse portante e strategico della nuova politica ordinamentale delle istituzioni e del decentramento, dall'art. 1 comma 2, dall'art. 3 comma 1 lettera b) e dall'art. 4 comma 5.

Anche attraverso la previsione di disposizioni generali della decretazione delegata, come verranno indicate nei punti successivi, dovrà essere garantita una univoca interpretazione dei principi della delega. In primo luogo, andrà chiarito, con tutte le conseguenze che ne derivano nella formulazione della decretazione, che il principio di sussidiarietà comporta la regola di base della prossimità nell'attribuzione dei compiti pubblici "all'autorità territorialmente e funzionalmente più vicina ai cittadini interessati".

A questo principio si connette "l'attribuzione della generalità dei compiti e delle funzioni amministrative ai Comuni, alle Province e alle Comunità montane", con la sola esclusione delle funzioni che non siano compatibili con le rispettive dimensioni.

Occorre far derivare da tale principio una impostazione del processo di conferimento, prendendo atto che con la sussidiarietà, così specificata dalla legge n.59, si afferma il rovesciamento del criterio tradizionale di riparto delle funzioni a favore degli Enti locali; infatti le funzioni da conferire ad essi riguardano la generalità delle responsabilità pubbliche, con la sola eccezione di quelle espressamente riservate alla Regione. Ne discende l'ulteriore indicazione in forza del quale la generalità delle funzioni di spettanza agli Enti locali va ridistribuita fra Comuni, Province e Comunità montane "secondo le rispettive dimensioni territoriali, associative e organizzative".

Il secondo gruppo di principi è riconducibile al principio generale di efficienza e di funzionalità nello svolgimento delle funzioni. A questo secondo gruppo appartiene il principio di efficienza e di economicità, nonché quelli di adeguatezza, di differenziazione e di cooperazione. Va tenuto presente che l'efficienza non è posta dal legislatore delegante in contrapposizione con la sussidiarietà. Viceversa, mentre si garantisce la funzionalità, questa diventa uno strumento per sviluppare, al massimo grado possibile, la sussidiarietà che comporta la costruzione del sistema partendo dal basso.

Mentre si dovranno sopprimere compiti e funzioni divenuti superflui, in forza del principio di adeguatezza va stabilito un equilibrio tra i contenuti delle funzioni e le dimensioni degli Enti, i quali, ove si trovino in condizioni di difficoltà organizzative, possono "ricevere" funzioni "anche in forma associata". Si tenga presente che, la norma riguarda anzitutto i Comuni di minori dimensioni, i quali, nelle aree montane, possono trovare un riferimento associativo nelle Comunità montane.

All'interno del principio di efficienza, è rinvenibile anche il principio di differenziazione da osservare nell'attribuzione delle "funzioni sulla base delle diverse caratteristiche, anche associative, demografiche, territoriali e strutturali degli Enti riceventi".

Il terzo gruppo di principi, è riassumibile all'interno del principio di responsabilità della Amministrazione locale. Ad esso si connettono i principi di unicità della stessa Amministrazione, di omogeneità delle funzioni, di autonomia normativa, organizzativa e finanziaria di ciascun Ente locale destinatario dei nuovi compiti. Ciò comporta che, per ciascuna funzione, venga identificato un unico soggetto che assuma la responsabilità della relativa attività amministrativa, anche mediante associazione con altri Enti.

A questo scopo l'attribuzione allo stesso soggetto deve riguardare anche funzioni e compiti strumentali, complementari e comunque connessi, secondo un criterio di omogeneità rispetto a quelli già esercitati, nonché riconoscendo alla responsabilità di ciascun Ente l'autonomia organizzativa e normativa, oltre la copertura finanziaria e patrimoniale dei costi relativi all'esercizio delle funzioni conferite.

la successione logica, temporale e progettuale dello schema di decreto legislativo dovrà assumere il seguente ordine di scelte e di impianto elaborativo:

a) individuare tassativamente le funzioni e i compiti da mantenere in capo allo Stato

centrale;

b) individuare, in ciascuna materia, le funzioni e i compiti, diversi da quelli di cui alla precedente lettera a), da mantenere in capo alle Regioni, limitandoli soltanto a quelli che "non richiedono l'unitario esercizio a livello regionale";

c) prevedere il conferimento, nell'ambito di ciascuna materia, di tutte le altre funzioni e compiti alle Province, ai Comuni, alle Comunità montane, distinguendo quelli:

c1) rientranti nelle materie di cui all'art. 117 Costituzione, comma l; a questo fine

sarà opportuno impostare un apposito schema di decreto delegato, di cui all'art. 4 comma 5, seconda parte, della legge n. 59, che sia finalizzato alla individuazione delle funzioni da trasferire o da delegare, da tutte le Regioni, agli Enti locali in attuazione completa dell'art. 3, commi 1 e 2, della legge n.142/90, che riguardano sia le funzioni regionali già esercitate sia le ulteriori funzioni conferite dallo Stato in applicazione dell'art.4, comma 1, della legge n. 59;

c2) rientranti negli "altri compiti e funzioni", di cui all'art. 4, comma 2, al di fuori cioè delle materie di cui all’art. 117 della Costituzione; questi "altri" compiti verranno individuati, ripartiti e conferiti direttamente a Comuni, Comunità montane e Province dal decreto delegato ex art. 1, salvo quelli di "rilevanza sociale" che possono essere assolti da famiglie, associazioni e comunità;

d) prevedere disposizioni generali aventi efficacia generale (come specificato nel successivo punto B) su tutta la decretazione legislativa di conferimento;

e) osservare un criterio di accorpamento "per settori organici" di tutte le materie, quelle sia del punto precedente c1) che del punto c2); i settori potranno seguire, con opportuni adeguamenti, i raggruppamenti previsti dal DPR n. 616/77 (ordinamento, servizi sociali - e/o servizi culturali, sviluppo economico, assetto e utilizzazione del territorio);

f) per ogni materia, verrà seguito, in linea di massima, lo schema logico-sistematico di cui al successivo punto C).

B) Schema logico-sistematico per le disposizioni generali.

Le disposizioni generali del decreto delegato unico - ovvero comunque aventi efficacia su tutti i decreti delegati di conferimento - dovranno prevedere:

la individuazione tassativa delle funzioni e dei compiti da mantenere in capo alle Amministrazioni statali;
le modalità applicative in forza delle quali alle Regioni vengono affidate soltanto le funzioni e i compiti che richiedono l'unitario esercizio a livello regionale;
le modalità applicative dei principi e criteri direttivi della delega regionale, secondo l'interpretazione riassunta nel precedente punto A4);
la massima responsabilizzazione dei Comuni come soggetti rappresentativi di governo di base per le Comunità locali e per la costruzione del nuovo sistema istituzionale e di ripartizione delle funzioni;
le condizioni da apprestare e da stimolare dinamicamente - in un arco temporale predeterminato - acchè i Comuni di minori dimensioni demografiche, o organizzative e territoriali realizzino forme associative, preferibilmente di tipo convenzionale, che ne consentano la "ricevibilità", in rigorosa attuazione del principio di sussidiarietà;
la piena responsabilizzazione nei compiti e nelle funzioni delle Comunità montane, quali soggetti sia di natura associativa intercomunale dei Comuni montani sia di governo integrato plurisettoriale per lo sviluppo delle zone montane;
conferimento di tutti gli altri compiti e funzioni amministrative alle Province come Enti di governo locale titolari di responsabilità pubbliche di interesse per vaste aree intercomunali o per l'intero territorio provinciale, nonché dei più ampi poteri, secondo gli artt. 3 e 15 della legge n.142/90, di programmazione socioeconomica e territoriale, in collaborazione con i Comuni e le Comunità montane, nonché di un ruolo attivo di assistenza tecnico-amministrativa anche ai fini dell'ausilio a favore del piccoli Comuni nei loro processi di aggregazione associativa;
le garanzie per l'esercizio delle potestà normative, nell'ambito della autonomia regolamentare e organizzativa - e di piena responsabilità - dei Comuni, delle Comunità montane, delle Province nell'esercizio delle funzioni e dei compiti conferiti;
le garanzie e le modalità e procedure applicative della copertura finanziaria e patrimoniale per assicurare l'effettivo esercizio delle funzioni conferite;
i criteri applicativi e procedurali di attribuzione e ripartizione - contestualmente al trasferimento delle funzioni - dei beni e delle risorse patrimoniali, umane, strumentali e organizzative tra Comuni, Comunità montane, Province e Regioni, delineando fasi e tempi di graduale attuazione di tale processo di trasferimento; verranno altresì disciplinate le modalità per il trasferimento del personale statale;
criteri di individuazione delle funzioni e dei compiti di "rilevanza sociale" da affidare a "famiglie, associazioni, comunità", nonché di identificazione delle tipologie dei soggetti sociali da privilegiare come destinatari delle stesse;
criteri di individuazione delle funzioni divenute superflue da de-pubblicizzare;
procedure e strumenti di raccordo cooperativo interistituzionale, nonché eventuali modalità e garanzie per gli interventi sostitutivi nei casi di inadempienza regionale o degli enti locali;
criteri e modalità di soppressione, trasformazione e accorpamento delle strutture centrali e periferiche, interessate dal conferimento di funzioni alle Regioni e agli Enti locali;
modalità e procedure per l'avvalimento da parte dello Stato degli uffici regionali e, locali;
garanzie di accessibilità ai servizi anche da parte dei cittadini dimoranti fuori dalla propria residenza.

C) Schema logico-sistematico della struttura normativa riguardante tutte le materie di conferimento alle Regioni e agli Enti locali.

1. ogni materia dovrà rientrare in un settore organico;

2. verranno individuate tassativamente le funzioni e i compiti che restano in capo alle Regioni, soltanto se "richiedono l'unitario esercizio a livello regionale";

3. verranno contestualmente individuate le funzioni amministrative da conferire, in successione, a Comuni, anche in forma associata, a Comunità montane, a Province;

4. verranno puntualmente individuate le funzioni da sopprimere in quanto divenute superflue;

5. verranno puntualmente individuate le responsabilità da far assolvere a famiglie,

associazioni e comunità;

6. verranno previste disposizioni specificative ed eventualmente derogatorie delle disposizioni generali di cui al precedente punto B).

N.B. Il sopra indicato schema logico/sistematico potrà trovare applicazione nella struttura normativa riguardante le materie non rientranti nell'art. 117 della Costituzione.

Relativamente ai soli punti 2) e 3), lo schema costituisce orientamento metodologico per il legislatore regionale ai fini dell'obbligo di trasferimento e ripartizione delle funzioni e dei compiti agli Enti locali, in forza dell'art. 4, comma 1 (cioè nelle materie rientranti nell'art. 117 della Costituzione, comma 1) e, comunque, varrà per lo schema di decreto delegato ex art. 4, comma 5, seconda parte (di cui al precedente punto c1), lettera A).

Roma, 26 maggio 1997