PRIMO TURNO DI PRESIDENZA
(6 giugno 2006-5 aprile 2007)
(Presidente On. Franco RUSSO)
I N D I C E
Premessa 14
1. Le iniziative esterne 15
1.1. Le pubblicazioni del Comitato 15
1.2. Il sito Internet 16
1.3. Le riunioni interistituzionali 16
2. L'audizione del Ministro per i rapporti con il Parlamento 17
3. I caratteri prevalenti dell'attività legislativa nel periodo di
riferimento 17
4. L'attività consultiva 19
4.1. Il programma legislativo dell'Unione europea per il 2007 19
4.2. L'ordinaria attività consultiva: struttura e parametri
dei pareri 20
4.3. L'attivazione del Comitato per la legislazione 22
4.4. Le modalità di adozione dei pareri 23
4.5. Il seguito dei pareri 24
5. Gli atti sottoposti all'esame del Comitato 27
5.1. Tendenze della decretazione d'urgenza 27
5.2. Gli altri progetti di legge trasmessi al Comitato 35
5.3. Tendenze della delegificazione 43
PREMESSA
Il presente rapporto conclude il primo turno di presidenza del Comitato per la legislazione nella XV legislatura, caratterizzato da una multiforme attività, nella quale l'ordinaria attività consultiva gioca un ruolo importante ma non esclusivo, affiancandosi anche ad iniziative assunte nell'ambito del Comitato ma non riconducibili all'organo in quanto tale. Si tratta di un elemento di particolare novità, che sarà trattato con la dovuta attenzione nel presente rapporto.
Con riguardo all'attività consultiva, si è confermata la consolidata caratterizzazione del Comitato come organo consultivo «tecnico» per gli aspetti relativi alla qualità della legislazione.
In linea con quanto sempre avvenuto, fin dalla sua istituzione, non si è assistito - nell'ambito del Comitato - al prevalere di logiche di schieramento, con conflitti maggioranza/opposizione circa la direzione da seguire nell'espressione dei pareri. Anche in caso di diversità di vedute tra i membri del Comitato, si è sempre preferito non ricorrere allo strumento della dissenting opinion. È l'ennesima conferma che i componenti del Comitato hanno una notevole consapevolezza del ruolo istituzionale da essi svolto, al servizio del miglioramento della qualità della legislazione.
Prima di procedere all'esposizione degli indirizzi espressi e dei risultati conseguiti nel corso di questa prima fase dell'attività del Comitato nella XV legislatura, appare utile richiamare sinteticamente il contesto istituzionale nel quale si è inserito - nel periodo qui considerato - l'operato di questo organo così peculiare.
Il periodo di riferimento è contrassegnato dalla costituzione e dall'avvio degli organi parlamentari ed ha visto il consolidamento di tre linee di tendenza già affermatesi nel corso delle ultime legislature:
la dislocazione delle decisioni nell'ambito delle politiche pubbliche implica sempre più il coinvolgimento di diversi livelli territoriali e, all'interno di ciascun livello territoriale, di diversi attori istituzionali, con l'uso di strumenti non sempre di natura legislativa ma selezionati in funzione dell'obiettivo che si intende perseguire. L'attività interistituzionale del Comitato è particolarmente volta a questo intreccio di livelli decisionali, che nel Rapporto sulla legislazione 2006 vengono investigati con una prospettiva che parte dal livello comunitario;
il ruolo dell'iniziativa legislativa del potere esecutivo ha assunto negli ultimi anni un rilievo sempre maggiore in termini quantitativi, con evidenti ricadute anche sull'attività del Comitato, in relazione alla tipologia dei provvedimenti sottoposti al suo parere (con specifico riguardo a leggi di conversione e leggi delega);
le deliberazioni legislative tendono sempre più a concentrarsi in un numero di leggi più limitato rispetto al passato, che assumono una forte caratterizzazione multisettoriale.
1. Le iniziative esterne.
Proprio partendo dal dato istituzionale di un processo decisionale che vede la necessaria partecipazione di più livelli e su più piani, non esclusivamente normativi, il Comitato, a latere della ordinaria attività consultiva, si è reso promotore - fin dalla sua nascita - di un nuovo tipo di iniziative a carattere interistituzionale. Tali iniziative hanno finalità di riflessione di ordine generale sui problemi di metodo della legislazione e sulle principali tendenze che si manifestano nella accentuata dinamica dei fenomeni decisionali pubblici contemporanei. Esse si propongono di porre le basi per un dialogo su questi temi tra gli esponenti istituzionali appartenenti ai diversi livelli dell'ordinamento e più impegnati su problemi specifici di funzionamento del nostro sistema istituzionale.
1.1. Le pubblicazioni del Comitato.
1.1.1. Il Rapporto sulla legislazione. La preparazione del rapporto annuale sulla legislazione riveste un'importanza centrale nell'attività esterna del Comitato. Il rapporto riflette infatti lo spirito di cooperazione interistituzionale che anima il Comitato. Esso, promosso nell'ambito di un'iniziativa di collaborazione tra la Camera e le Assemblee legislative regionali, aperta al concorso di altre istituzioni e dei centri scientifici esterni, è lo strumento attraverso il quale vengono individuate le tendenze più recenti della produzione normativa nel nostro Paese.
Nel periodo di riferimento, è stato elaborato e presentato il rapporto 2006, composto di due tomi. Il tomo I guarda al sistema Stato, Regioni e Unione europea dal punto di vista dell'Unione europea e nasce da una ricerca su 5 politiche «campione» in vari Paesi dell'Unione europea. Quattro di esse sono politiche legislative aventi origine comunitaria: organismi geneticamente modificati; comunicazioni elettroniche; finanza pubblica; energia. La quinta politica è di rango costituzionale e riguarda le norme delle Costituzioni nazionali che contengono riferimenti espliciti o impliciti alla Unione europea.
Il tomo II comprende le altre parti tradizionali del rapporto, rispettivamente riguardanti: le tendenze ed i problemi della legislazione regionale; la giurisprudenza costituzionale in materia di rapporti tra Stato e Regioni; i dati e le tendenze della legislazione statale, con un bilancio della XIV legislatura; l'attività legislativa in Francia, Germania, Regno Unito e Spagna.
All'elaborazione del Rapporto hanno partecipato, come già nelle precedenti edizioni, l'Istituto di Studi sui Sistemi Regionali Federali e sulle autonomie «Massimo Severo Giannini» del CNR e l'Osservatorio sulle fonti dell'Università di Firenze.
Il Rapporto è stato presentato il 22 gennaio 2007, nell'ambito di una riunione interistituzionale cui hanno partecipato numerose cariche istituzionali.
1.1.2. Gli Appunti del Comitato. L'iniziativa di dare vita ad una collana di approfondimenti utili al lavoro del Comitato, intitolata «Appunti del Comitato per la legislazione»(1) è finalizzata a saldare l'attività consultiva con una riflessione a più ampio spettro sulla qualità della produzione normativa. Nel corso del periodo di riferimento del presente rapporto, sono usciti tre fascicoli, composti da due parti: la prima dà generalmente conto, in forma sintetica, della produzione normativa realizzata nel corso della legislatura; la seconda consiste in un focus volto ad approfondire di volta in volta specifiche tematiche. Il focus dei tre fascicoli fin qui usciti ha riguardato: una ricognizione delle disposizioni di delega approvate nel corso della XIV legislatura i cui termini di esercizio risultavano ancora aperti alla data del 15 luglio 2006; la decretazione di urgenza nei primi mesi della XV legislatura (fino al 15 novembre 2006); una analisi dell'impatto sull'ordinamento della legge finanziaria 2007, con i primi adempimenti attuati alla data del 15 marzo 2007.
1.2. Il sito Internet.
I contenuti delle pagine dedicate al Comitato nel sito della Camera sono oggetto di costante aggiornamento. Sul sito sono disponibili la composizione del Comitato, le convocazioni, i resoconti sommari delle sedute, i resoconti stenografici delle audizioni, i testi integrali dei rapporti sulla legislazione, i rapporti sull'attività svolta dal Comitato e, tramite un link alle pagine dell'Osservatorio sulla legislazione, i materiali di documentazione e gli «Appunti del Comitato».
1.3. Le riunioni interistituzionali.
Nel corso del periodo di riferimento, si sono svolte alcune riunioni interistituzionali finalizzate prima alla elaborazione e quindi alla presentazione del Rapporto sulla legislazione 2006.
Come già segnalato, il Rapporto è stato presentato nell'ambito di una importante riunione svoltasi il 22 gennaio 2007 nella Sala della Lupa, cui hanno partecipato: i Presidenti delle due Camere; il Ministro per gli affari regionali e le autonomie locali; i Presidenti delle Commissioni Affari costituzionali dei due rami del Parlamento; il Presidente della Commissione parlamentare per le questioni regionali; il Coordinatore della Conferenza dei Presidenti delle Assemblee legislative delle Regioni e delle Province autonome; numerosi Presidenti di Consigli regionali; parlamentari; presidenti emeriti della Corte costituzionale; docenti universitari.
Al termine della riunione, i Presidenti delle Camere e il coordinatore della Conferenza dei Presidenti della Assemblee legislative delle Regioni e delle Province autonome hanno assunto l'impegno di costituire un comitato paritetico, aperto anche alla partecipazione del Parlamento europeo, per rafforzare la collaborazione tra le Assemblee elettive.
2. L'audizione del Ministro per i rapporti con il Parlamento.
Il 28 novembre 2006 si è svolta l'audizione del Ministro per i rapporti con il Parlamento, on. Vannino Chiti, sulle modalità di produzione normativa di origine governativa, con particolare riguardo all'uso della decretazione d'urgenza e degli altri strumenti di normazione primaria e secondaria a disposizione del Governo.
L'audizione ha avuto luogo nell'aula della Commissione Affari costituzionali e ha visto la partecipazione, unitamente ai membri del Comitato, del Presidente e di alcuni deputati della medesima Commissione.
L'incontro con il Ministro per i rapporti con il Parlamento ha consentito di mettere a fuoco alcuni temi cruciali per le funzioni del Comitato, con particolare riguardo alla problematica della decretazione d'urgenza e del relativo iter di conversione, sulla base di quanto avvenuto nella prima fase della legislatura (v. infra, il paragrafo relativo alle tendenze della decretazione d'urgenza).
3. I caratteri prevalenti dell'attività legislativa nel periodo di riferimento.
Il primo turno di presidenza del Comitato ha conciso con i primi mesi della XV legislatura, caratterizzati da una produzione legislativa che tende sempre più a concentrarsi su una limitata quantità di provvedimenti, molti dei quali a carattere multisettoriale; in continuità con le legislature precedenti, seguitano a giocare un ruolo rilevante la decretazione d'urgenza e leggi che demandano al Governo, con il meccanismo della delega, la realizzazione di interventi riformatori.
Nella tabella che segue si dà un quadro delle leggi approvate nel corso della legislatura, fino alla data del 5 aprile 2007, per tipologia ed iniziativa.
| XV legislatura | ||
| INIZIATIVA GOVERNATIVA
| 31 | 91,18% |
| Conversione di decreti-legge
| 20 | 58,82% |
| Leggi di bilancio
| 4 | 11,76% |
| Leggi collegate alla manovra finanziaria
| 0 | 0.00% |
| Leggi di ratifica
| 1 | 2.94% |
| Leggi comunitarie
| 1 | 2.94% |
| Leggi di semplificazione
| 0 | 0.00% |
| Altre leggi di iniziativa governativa
| 5 | 14.71% |
| INIZIATIVA PARLAMENTARE
| 3 | 8.82% |
| Leggi di ratifica
| 0 | 0.00% |
| INIZIATIVA MISTA
| 0 | 0.00% |
| Leggi di ratifica
| 0 | 0.00% |
| Leggi collegate alla manovra finanziaria
| 0 | 0.00% |
| Totale . . . | 34 | 100.00% |
Già si è avuto modo di evidenziare l'alta incidenza dell'iniziativa governativa nelle leggi approvate, che caratterizza anche il periodo di riferimento.
Nell'ambito delle leggi di iniziativa governativa, quasi il 65 per cento è rappresentato da leggi di conversione di decreti legge. Sul totale delle leggi approvate, l'incidenza delle leggi di conversione è pari al 58,82 per cento.
Inoltre, 5 leggi, incluse 3 leggi di conversione, contengono disposizioni di delega. 2 di tali leggi (cui vanno aggiunte due ulteriori leggi di conversione, un decreto legislativo e la legge finanziaria 2007) contengono autorizzazioni alla delegificazione.
Il fenomeno della legislazione delegata ha assunto negli ultimi anni una crescente importanza, diventando il veicolo preferenziale per la realizzazione di incisive riforme dell'ordinamento.
Le 5 leggi delega approvate nel periodo coincidente con il primo turno di presidenza del Comitato recano, complessivamente, 39 disposizioni di delega, 35 delle quali «primarie» e 4 integrative e correttive. La maggior parte delle disposizioni di delega (29 primarie e 1 integrativa e correttiva) concernono l'attuazione del diritto comunitario.
Le leggi delega possono essere distinte in base a tre tipologie:
leggi a ciclo annuale (leggi comunitarie e di semplificazione): è stata approvata la legge comunitaria per il 2006, sulla quale, come già segnalato, il Comitato si è espresso sia in prima sia in seconda lettura;
leggi collegate alla manovra di finanza pubblica: nel periodo considerato non è stata approvata nessuna di tali leggi;
altre leggi delega di riforma settoriale: sono 4 leggi, di cui una legge ordinaria (legge 11 gennaio 2007, n. 1, recante disposizioni in materia di esami di Stato conclusivi dei corsi di studio di istruzione secondaria superiore e delega al Governo in materia di raccordo tra la scuola e le università) e 3 leggi di conversione, due delle quali recano esclusivamente proroghe di termini per l'esercizio di deleghe già attribuite al Governo.
In attuazione di tali leggi delega, ancora non risulta emanato alcun decreto legislativo.
Delle leggi recanti disposizioni di delega si tratterà, per motivi sistematici, in due distinti paragrafi: nel paragrafo 5.1.1, con specifico riguardo ai disegni di legge di conversione incidenti su deleghe legislative (in relazione a quanto disposto dalla legge n. 400/1988) e nel paragrafo 5.2.1 con riguardo agli altri progetti di legge.
Delle leggi recanti autorizzazioni alla delegificazione si tratterà invece in modo unitario nel paragrafo 5.3.
Gran parte delle leggi di iniziativa governativa, in forza della loro tipologia (leggi di conversione; leggi delega, tra le quali, in quanto anch'esse contenenti deleghe, leggi collegate, leggi comunitarie e leggi di semplificazione) sono obbligatoriamente sottoposte al parere del Comitato.
In particolare, come già anticipato, i grandi processi di riforma vengono realizzati per lo più attraverso la tecnica della delegazione
legislativa. Ne consegue che al Comitato vengono obbligatoriamente sottoposti larga parte dei provvedimenti di maggiore rilievo, che introducono rilevanti elementi di novità nell'ordinamento. Parallelamente, come si vedrà nel paragrafo 4.3, si registra, anche nel periodo di riferimento del presente rapporto (come già nelle precedenti legislature), un limitato interesse delle Commissioni a sollecitare pronunce su altri progetti di legge ordinari.
L'analisi dei provvedimenti sottoposti al Comitato è effettuata nel paragrafo 5.
4. In relazione all'attività consultiva, si registrano forti elementi di continuità con le legislature precedenti, con specifico riguardo ai parametri adottati nei pareri. Gli elementi di novità sono invece rappresentati dalle iniziative assunte dal Comitato come organo e dai suoi componenti per dare maggiore eco e forza ai rilievi contenuti nei pareri (cfr. infra, il paragrafo relativo al seguito dei pareri).
4.1.Il programma legislativo dell'Unione europea per il 2007.
Il Comitato per la legislazione, nella seduta del 14 marzo 2007, si è pronunciato, per la prima volta nel corso della XV legislatura e per la terza volta in assoluto, sul programma legislativo della Commissione per il 2007 e sul programma del Consiglio dell'Unione europea. La competenza del Comitato nell'esame di tali atti comunitari si è radicata a seguito dell'iniziativa, adottata nel marzo del 2004, del Presidente pro tempore del Comitato, on. Antonio Soda, che avanzò presso la Presidenza della Camera la richiesta di uno specifico coinvolgimento del Comitato nella procedura parlamentare di esame di tali importanti documenti comunitari. Ciò in ragione della presenza negli atti in oggetto, proprio a partire da quell'anno, di peculiari contenuti appositamente dedicati all'illustrazione delle tecniche di produzione normativa in ambito europeo.
materia, al fine di rendere le proposte elaborate dalla Commissione sempre più conformi ai principi di miglioramento della normativa ed alle priorità in materia di crescita e di occupazione;
Inoltre, il Comitato ha sottolineato, ancora una volta, l'importanza delle relazioni interistituzionali per il raggiungimento degli obiettivi della valutazione di impatto e della semplificazione, auspicando che la Camera dei deputati sia costantemente aggiornata sui progressi registrati nei due ambiti, anche al fine di utilizzare l'esperienza maturata a livello comunitario in connessione con le analoghe problematiche che le istituzioni nazionali stanno affrontando.
4.2.L'ordinaria attività consultiva: struttura e parametri dei pareri.
Nei paragrafi seguenti si analizza l'attività consultiva del Comitato nei dieci mesi che vanno dal 6 giugno 2006 al 5 aprile 2007. Preliminarmente è, però, opportuno richiamare, in maniera riassuntiva, la struttura dei pareri e i parametri utilizzati.
più suscettibili di modifica, è stata introdotta una segnalazione, relativa alla sovrapposizione di tali disposizioni con identiche disposizioni contenute nel decreto-legge n. 297/2006 (C. 2112).
I parametri utilizzati nei pareri. Essenzialmente, sono riconducibili a tre distinte fonti: la circolare emanata il 20 aprile 2001 dal Presidente della Camera (contestualmente ad identiche circolari del Presidente del Senato e del Presidente del Consiglio dei Ministri) sulle regole e raccomandazioni per la formulazione tecnica dei testi legislativi; la legge 23 agosto 1988, n. 400, in relazione alle disposizioni sull'attività normativa del Governo; in misura minore, ma comunque significativa, la legge 27 luglio 2000, n. 212 (Statuto del contribuente). Con specifico riguardo alle norme di delega, si tiene altresì conto dei parametri costituzionali di cui all'articolo 76 della Costituzione.
4.3.L'attivazione del Comitato per la legislazione.
Nel corso del periodo di riferimento, l'attività del Comitato(4) si è concentrata soprattutto sui provvedimenti rimessi al suo esame ex officio, ossia sui disegni di legge di conversione dei decreti-legge ai sensi dell'articolo 96-bis, comma 1, del regolamento, come risulta dalla seguente tabella:
Complessivamente, quindi, il Comitato ha espresso due pareri, in fasi diverse dell'iter, su 3 provvedimenti:
In tutti gli altri casi, il Comitato si è pronunciato una sola volta; nel caso dei disegni di legge di conversione (che come si è visto costituiscono quasi il 73 per cento del totale dei provvedimenti esaminati dal Comitato), il parere interviene, ai sensi della prassi applicativa dell'articolo 96-bis del regolamento, nella fase iniziale dell'iter, sul testo ad esso direttamente assegnato dal Presidente della Camera. A più riprese (sedute del Comitato del 4 ottobre 2006 e 17 gennaio 2007; intervento in Assemblea del presidente Russo del 24 gennaio 2007) è stata tuttavia sollevata la questione relativa alla mancata previsione della possibilità che il Comitato esprima un nuovo parere sui testi dei disegni di legge di conversione di decreti-legge, nei casi in cui questi - nel corso dell'esame in sede referente - siano ampiamente modificati.
4.4. Le modalità di adozione dei pareri.
Nella seduta del 23 ottobre 2006, dedicata all'esame del citato disegno di legge C. 1780 (sospensione dell'efficacia nonché modifiche di disposizioni in tema di ordinamento giudiziario), trasmesso ai sensi dell'articolo 16-bis, comma 4, del regolamento, pur in presenza di posizioni discordanti sul contenuto dello schema di parere proposto dal relatore, il Presidente, richiamando in tal senso una prassi assolutamente incontrastata, ha comunque escluso che si potesse avanzare la richiesta di porlo in votazione(5).
4.5. Il seguito dei pareri.
Come già segnalato, nel corso del primo turno di presidenza sono stati espressi dal Comitato: 8 pareri su progetti di legge trasmessi ai sensi dell'articolo 16-bis, comma 6-bis, del regolamento; 24 pareri su disegni di legge di conversione ai sensi dell'articolo 96-bis, comma 1; 1 parere su un disegno di legge trasmesso ai sensi dell'articolo 16-bis, comma 4.
4.5.1.La presenza di rappresentanti del Governo e dei relatori.
La presenza dei rappresentanti del Governo competenti sui provvedimenti esaminati dal Comitato e dei relatori presso le Commissioni di merito è stata costantemente sollecitata da tutti i componenti il Comitato, al fine di creare un collegamento diretto con chi è chiamato a dare in primo luogo risposta ai rilievi formulati nei pareri. L'esito di tale sollecitazione è stato indubbiamente positivo: il Governo ha infatti preso parte alla discussione di 19 pareri su 33; più
ridotta è risultata la risposta dei relatori presso le Commissioni di merito, che hanno partecipato in 7 casi.
4.5.2. L'attività emendativa.
In 4 casi, i componenti del Comitato hanno concordato di trasformare i rilievi (generalmente le condizioni e, più limitatamente, le osservazioni) contenuti nei pareri in emendamenti da sottoporre all'esame delle Commissioni di merito e, più frequentemente, dell'Assemblea(7).
4.5.3.La presentazione di ordini del giorno.
Mentre gli emendamenti, per loro natura, hanno consentito di mettere a fuoco in maniera puntuale singole questioni, la presentazione di ordini del giorno è risultata funzionale ad aprire organici dibattiti sulla natura e sul ruolo della decretazione d'urgenza e del relativo procedimento di conversione, anche nel caso dei disegni di legge di conversione già approvati dal Senato, per i quali non era possibile una ulteriore lettura dell'altro ramo.
L'ordine del giorno presentato sul disegno di legge C. 1961, recante disposizioni in materia di esami di Stato conclusivi dei corsi di studio di istruzione secondaria superiore e delega al Governo in materia di raccordo tra la scuola e le università, è molto puntuale ed impegna il Governo a farsi carico di abrogare una disposizione mantenuta in vita dal provvedimento in discussione ma superata a seguito delle innovazioni da esso apportate, non risultando possibile intervenire nuovamente sul testo, già approvato dal Senato.
decreto) ed uno che torna sulla questione dell'inserimento delle disposizioni di delega nei disegni di legge di conversione, impegnando il Governo:
4.5.4. Le ulteriori iniziative.
Oltre alle attività sopra richiamate, residuano ulteriori iniziative poste in essere dal Comitato e dai suoi componenti, i quali sono intervenuti più volte, nelle Commissioni di merito ed in Assemblea, per rilanciare i rilievi contenuti nei pareri del Comitato.
5.Gli atti sottoposti all'esame del Comitato.
5.1.Tendenze della decretazione d'urgenza.
Il periodo di riferimento del presente rapporto conferma le tendenze - talora di lungo periodo - della decretazione d'urgenza, sia dal punto di vista quantitativo, sia dal punto di vista qualitativo.
nella sua interezza costituivano il 19,2 per cento delle leggi complessivamente approvate; se si considera il primo anno della XIV legislatura (che quasi corrisponde al periodo considerato nel presente rapporto), la percentuale sale invece al 53,2 per cento].
Analisi tecnico-normativa e analisi di impatto della regolamentazione. Sono ancora in fase di sperimentazione. Sui 23 disegni di legge di conversione esaminati dal Comitato (un disegno di legge, oggetto di doppia lettura da parte della Camera, è stato esaminato due volte), 4 sono corredati sia dell'analisi tecnico-normativa, sia dell'analisi di impatto della regolamentazione; 1 è corredato della sola analisi tecnico-normativa. Si segnala in proposito che l'articolo 14, commi 1-11, della legge 28 novembre 2005, n. 246, recante semplificazione e riassetto normativo per l'anno 2005, reca una nuova disciplina dell'analisi di impatto della regolamentazione ed introduce la verifica di impatto (VIR), da effettuare ex post, la cui entrata a regime è subordinata alla emanazione di alcuni DPCM cui è demandata la normativa di dettaglio.
5.1.1.Analisi dei decreti-legge in relazione all'articolo 15 della legge n. 400 del 1988.
Come segnalato, il Comitato ha assunto come parametro di valutazione dei decreti-legge l'articolo 15 della legge n. 400 del 1988, che ha sempre considerato applicabile non soltanto ai testi predisposti dal Governo, ma anche alle modifiche apportate in sede parlamentare.
Si tratta di un divieto sempre rispettato dal Governo in sede di emanazione dei decreti-legge e che trova invece qualche eccezione
durante l'iter parlamentare di conversione. Sono 3 i disegni di legge di conversione il cui contenuto è stato integrato, durante l'esame presso il Senato, con norme di carattere sostanziale afferenti all'esercizio di deleghe legislative, con la previsione di:
Il Comitato ha sempre posto condizioni volte alla soppressione delle disposizioni sostanziali introdotte nei disegni di legge di conversione, accompagnandole in tutti i tre casi con ulteriori considerazioni.
bicamerale)». Nell'osservazione, si invita la Commissione di merito a valutare «l'opportunità di riformulare la disposizione, individuando termini di trasmissione dei suddetti atti compatibili con l'esigenza che il testo trasmesso alle Camere per il parere abbia completato la fase procedimentale interna all'Esecutivo, tenendo conto anche del parere del Consiglio di Stato» (come da prassi, anche codificata nella lettera inviata dai Presidenti delle Camere al Presidente del Consiglio dei ministri il 12 febbraio 1998);
Nel periodo di riferimento non sono emersi elementi di criticità;
Nel periodo di riferimento non sono emersi elementi di criticità;
Si tratta di un profilo che non presenta elementi di criticità nel periodo di riferimento;
Si tratta di un profilo che non presenta elementi di criticità nel periodo di riferimento.
2. Requisito della immediata applicazione (articolo 15, comma 3, della legge n. 400 del 1988). In 3 pareri del Comitato vengono formulati rilievi che attengono alla presenza di disposizioni che difettano del requisito dell'immediata applicazione(11).
3. Corrispondenza al titolo. Nel parere sul disegno di legge di conversione del decreto-legge n. 7/2007 (C. 2201, Tutela dei consumatori, concorrenza, sviluppo di attività economiche, nascita nuove imprese) è contenuta una condizione finalizzata a valutare «l'opportunità di integrare il titolo del provvedimento con un riferimento ai contenuti degli articoli 13 e 14, in ossequio alla prescrizione dell'articolo 15, comma 3, della legge n. 400 del 1988, secondo cui il contenuto dei decreti legge deve essere corrispondente al titolo».
Articolo 15, comma 4, della legge n. 400 del 1988. Dispone che il decreto-legge venga pubblicato, senza ulteriori adempimenti, nella Gazzetta Ufficiale, immediatamente dopo la sua emanazione.
5.1.2.La legge 27 luglio 2002, n. 212 (Statuto del contribuente).
Nel paragrafo 4.2 si è già citato il parere nel quale sono stati richiamati i principi dello Statuto del contribuente. Nel caso in esame, nel parere si invitava a precisare esplicitamente l'articolo della legge n. 212/2002 al quale si intendeva derogare, ovvero l'articolo 3, riguardante proprio l'efficacia temporale delle norme tributarie(12).
5.1.3.La circolare sulla formulazione tecnica dei testi legislativi.
Nel paragrafo 4.2 già si è avuto modo di evidenziare il ruolo giocato dalla circolare sulla formulazione tecnica dei testi legislativi nei pareri del Comitato. Nel presente paragrafo si enucleano più puntualmente, in relazione a singoli punti della circolare, i profili problematici emersi, omettendo quelli già trattati con riguardo al rispetto della legge n. 400 del 1988.
il Comitato ha rilevato il mancato rispetto della circolare: i decreti-legge n. 224/2006 (C. 1301, partecipazione italiana a missioni internazionali), 4/2007 (C. 2193, partecipazione italiana a missioni umanitarie internazionali), 7/2007 (C 2201, tutela dei consumatori, concorrenza, sviluppo di attività economiche, nascita nuove imprese) contengono formule generiche volte a consentire deroghe alla normativa vigente; nel parere sul disegno di legge di conversione del decreto-legge n. 262/2006 (C. 1750, materia finanziaria e tributaria), richiamato in precedenza, il Comitato ha invitato la Commissione a precisare l'articolo della legge n. 212/2002 al quale si intendeva derogare.
2. Abrogazioni. La circolare raccomanda di esplicitare le disposizioni che vengono abrogate. È una prescrizione ormai generalmente osservata, talora con clausola cautelativa, consentita dalla circolare, che recita: «Sono abrogate, in particolare, le seguenti disposizioni:».
3. Tecnica della novellazione. I richiami ad un uso della tecnica della novellazione conforme a quanto previsto nei punti 3 e 9 della circolare costituiscono oggetto di 14 pareri, nei quali viene espressamente richiamata la circolare stessa. I rilievi più frequenti concernono l'unità minima del testo da sostituire con una novella - che in base alla circolare dovrebbe essere il comma (o comunque un periodo o una lettera) - e la riformulazione come novelle di modifiche indirette alla legislazione vigente. Particolarmente interessante, a quest'ultimo riguardo, appare l'osservazione contenuta nel parere sul disegno di legge di conversione del decreto-legge n. 300/2006 (C. 2114, proroga termini), che invita la Commissione di merito a valutare l'opportunità di riformulare la disposizione recata all'articolo 6, comma 4, in termini di novella al testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero, al fine di non contraddire la natura unitaria e tendenzialmente completa dello strumento normativo rappresentato dal testo unico.
5.1.4. Aspetti ulteriori.
Si segnalano ora aspetti ulteriori rispetto alla circolare sui quali il Comitato è intervenuto nei propri pareri.
soppressivi di disposizioni di recente approvazione. Si tratta di un rilievo contenuto in 3 pareri, nei quali si evidenzia che la modifica di disposizioni di recente entrata in vigore rappresenta una circostanza che costituisce una modalità di produzione normativa non (pienamente) conforme alle esigenze di semplificazione e di riordino della normativa vigente(19).
2. Collegamento con lavori legislativi in corso e deleghe aperte. I provvedimenti interessati da rilievi di questo tipo, in genere, sono volti a dettare discipline-ponte, in attesa dell'approvazione di altri provvedimenti (leggi o decreti legislativi). Si segnalano, in particolare, i pareri sui disegni di legge di conversione dei decreti-legge n. 279/2006 (C. 1952, previdenza complementare) e n. 297/2006 (C. 2112, Recepimento delle direttive 2006/48/CE e 2006/49/CE e adeguamento a decisioni in ambito comunitario):
Il Comitato ha così formulato una condizione volta alla soppressione dell'articolo 3 ed una raccomandazione riferita agli articoli 2 e 3, che invita il legislatore ad avere cura «di evitare forme di sovrapposizione degli strumenti normativi, suscettibili di ingenerare incertezze relativamente alla disciplina concretamente operante nelle materie oggetto di intervento legislativo».
3. Adempimenti. Il Comitato per la legislazione ha sempre mostrato grande attenzione anche alla previsione di successivi adempimenti, con riguardo, soprattutto, a due aspetti: la congruità dello strumento previsto e l'eventuale indicazione dei termini per l'adozione. Il primo aspetto trova riscontro anche nella circolare sulla formulazione tecnica dei testi legislativi che, al paragrafo 2, lettera e), impone di specificare il tipo di regolamento di cui si autorizza l'adozione. A tale proposito, nel parere sull'atto C. 1475 (decreto-legge n. 223/2006, su ripresa economica e liberalizzazioni) il Comitato ha rilevato che «dovrebbe valutarsi l'opportunità di verificare se lo strumento del decreto interministeriale, di cui al comma 3 dell'articolo 17
della citata legge n. 400, sia congruo in relazione alle finalità ad esso affidate, tenendo conto, da un lato, che esso non può realizzare alcun effetto di delegificazione e che la materia in oggetto è già parzialmente disciplinata sia con atto legislativo (legge n. 580 del 1967) che con apposito regolamento di delegificazione (decreto del Presidente della Repubblica del 30 novembre 1998 n. 502, adottato ai sensi dell'articolo 50 della legge n. 146 del 1994)».
4. Abrogazione e sospensione dell'efficacia di leggi regionali. Si tratta di un tema che il Comitato si è trovato ad affrontare in due distinte occasioni:
5.2.Gli altri progetti di legge trasmessi al Comitato.
Il Comitato, nel periodo di riferimento, si è pronunciato su 6 progetti di legge recanti norme di delegazione legislativa o disposizioni volte a trasferire alla potestà regolamentare del Governo o di altri soggetti materie già disciplinate con legge. A tali progetti di legge, vano aggiunti i disegni di legge di conversione contenenti disposizioni di delega e/o autorizzazioni alla delegificazione.
5.2.1.I disegni di legge recanti norme di delega.
Oltre che sui 3 citati disegni di legge di conversione contenenti disposizioni di delega, il Comitato si è pronunciato su ulteriori 5
progetti di legge, per un totale di 6 pareri (come già segnalato, sul disegno di legge comunitaria 2006 il parere è stato espresso sia in prima, sia in seconda lettura).
I principi e le modalità di esercizio della delega.
Elementi costitutivi delle disposizioni di delega. La circolare sulla formulazione tecnica dei testi legislativi, al paragrafo 2, lettera d), richiama gli elementi costitutivi delle disposizioni contenenti deleghe legislative: 1) il destinatario della delega (il Governo); 2) il termine per l'esercizio della delega e l'eventuale termine per l'emanazione di disposizioni integrative e correttive; 3) l'oggetto della delega; 4) i principi e i criteri direttivi (che devono essere distinti dall'oggetto della delega). Ad eccezione del primo punto, che non presenta profili problematici, si sintetizzano di seguito i rilievi formulati dal Comitato sugli elementi costitutivi delle disposizioni di delega.
I termini per l'esercizio della delega e per l'eventuale emanazione di disposizioni integrative e correttive.
La questione dei tempi di attuazione delle deleghe costituisce oggetto di peculiare attenzione da parte del Comitato. In questa chiave, assume particolare rilievo il termine per la trasmissione degli schemi dei decreti legislativi al Parlamento, che deve essere idoneo a consentirne un esame adeguato. Si segnala in proposito il parere sul disegno di legge C. 1496, recante una delega al Governo in materia di diritti radiotelevisivi sulle competizioni calcistiche, nel quale il Comitato ha invitato la Commissione di merito, con riguardo all'articolo 1, comma 1, a valutare «l'opportunità di prevedere un termine entro il quale il Governo deve trasmettere alle Camere gli schemi dei decreti legislativi ivi previsti - per l'espressione del parere di competenza - da fissare in tempi compatibili con l'esigenza che il testo trasmesso abbia completato la fase procedimentale interna all'Esecutivo, tenendo conto anche del parere del Consiglio di Stato (come da prassi, anche codificata nella lettera inviata dai Presidenti delle Camere al Presidente del Consiglio dei ministri il 12 febbraio 1998)»;
L'oggetto della delega.
Si tratta di un aspetto che nel periodo di riferimento non ha presentato particolari profili problematici.
I principi e i criteri direttivi.
Nel parere sul disegno di legge comunitaria 2006, reso in prima lettura (C. 1042), il Comitato ha posto una condizione volta ad integrare l'articolo 15 - ove si conferisce una delega al Governo in materia di alimenti per animali - «indicando i principi e criteri direttivi per l'esercizio della delega conferita, distinguendo gli stessi dall'oggetto della delega medesima, stante la genericità della previsione di assicurare «l'uniformità dell'entità delle sanzioni amministrative con quelle vigenti in materia di sicurezza alimentare».
Aspetti ulteriori. Il rapporto Parlamento-Governo.
Il Comitato ha sempre mostrato attenzione per il rapporto tra Parlamento e Governo non soltanto nei processi di delegazione ma più in generale con riguardo al complesso dell'attività normativa, esprimendo apprezzamento per le procedure che preservino il ruolo delle Assemblee elettive. In questa chiave appare indicativo il parere sul disegno di legge comunitaria reso in prima lettura (C. 1042), nel quale il Comitato segnala che:
ad intensificare il rapporto tra Parlamento e Governo in fase di attuazione delle deleghe - dell'informativa periodica (quadrimestrale) da parte del Ministro per le politiche europee alle Camere sullo stato di attuazione delle direttive da parte delle regioni e province autonome e la connessa trasmissione di una relazione qualora una o più deleghe conferite dalla legge comunitaria non risulti esercitata trascorsi quattro mesi dal termine previsto;
Il disegno di legge comunitaria 2006.
La rispondenza al modello della legge n. 11/2005.
Il disegno di legge comunitaria 2006 (poi legge 6 febbraio 2007, n. 13) è il secondo predisposto dopo l'entrata in vigore della legge n. 11 del 2005, recante «Norme generali sulla partecipazione dell'Italia al processo normativo dell'Unione europea e sulle procedure di esecuzione degli obblighi comunitari», che ha ridefinito i contenuti propri della legge comunitaria annuale. Esso conferma in larga parte lo schema delle precedenti leggi comunitarie, pur presentando alcuni elementi di novità in ossequio ai principi della legge n. 11 del 2005, segnalati nel parere del Comitato (cfr. infra). La piena corrispondenza a quanto statuito in ordine al contenuto della legge comunitaria dall'articolo 9 della legge n. 11 del 2005 si realizzerà quando saranno presenti anche le seguenti disposizioni:
I rilievi positivi.
Già si è segnalata l'attenzione del Comitato per le previsioni volte ad intensificare il rapporto tra Parlamento e Governo.
Il coordinamento con la legislazione vigente.
I progetti di legge contenenti disposizioni di delega pongono problemi di coordinamento delle riforme operate attraverso la legislazione delegata in parte analoghi a quelli già visti con riguardo alla decretazione d'urgenza ed in parte peculiari di tale strumento normativo. Sotto quest'ultimo profilo si segnala, in particolare, il tema delle abrogazioni.
analoghe deleghe previste dalle leggi comunitarie del 2004 e 2005, i cui termini di esercizio non sono spirati e per le quali, peraltro, erano statuiti principi e criteri direttivi in parte differenti».
La tecnica della novellazione.
Si tratta di un profilo che non presenta elementi critici per quanto riguarda i progetti di legge recanti disposizioni di delega. Si segnala il parere reso dal Comitato sul disegno di legge recante differimento di termini per l'esercizio della delega in materia di Ordini delle professioni sanitarie non mediche (C. 1609), il quale «reca un contenuto estremamente limitato, volto esclusivamente a differire di dodici mesi il termine, originariamente fissato al 4 settembre 2006, di esercizio della delega legislativa prevista dalla legge n. 43 del 2006 (articolo 4), relativa all'istituzione degli Ordini e Albi delle professioni sanitarie infermieristiche, ostetrica, riabilitative, tecnico-sanitarie e della prevenzione»; in ragione di tale limitato contenuto, il Comitato rileva che «la tecnica della novellazione - pur non conforme a quanto previsto dalla circolare congiunta dei Presidenti di Camera e Senato e del Presidente del Consiglio del 20 aprile 2001, al punto 9), che invita ad evitare la modifica di singole parole - appare tuttavia nel caso di specie coerente con la finalità puntuale dell'intervento legislativo e funzionale ad una sua più agevole comprensione».
Richiami normativi effettuati in forma generica o erronei.
È un profilo che emerge esclusivamente nel parere reso in prima lettura sul disegno di legge comunitaria (C. 1042), nel quale il Comitato nota che esso: «riformula, all'articolo 9, una norma che il comma 6 dell'articolo 5 del recentissimo decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223 (all'esame del Senato), ha ormai abrogato».
Le abrogazioni. Formule e termini.
Per quanto riguarda gli atti contenenti deleghe, le clausole concernenti l'abrogazione sono generalmente formulate in modo conforme alla circolare sulla formulazione tecnica dei testi legislativi. Si segnala il parere sul disegno di legge C. 1961, recante disposizioni in materia di esami di Stato conclusivi dei corsi di studio di istruzione secondaria superiore e delega al Governo in materia di raccordo tra la scuola e le università, nel quale il Comitato, per ragioni di coordinamento, invita la Commissione di merito, con riguardo «all'articolo 3, comma 3 - ove si dispone l'abrogazione delle disposizioni incompatibili con le innovazioni introdotte dal provvedimento, tra le quali l'articolo 22, comma 7, della legge 28 dicembre 2001, n. 448 ad eccezione dell'ultimo periodo, contenente l'autorizzazione di spesa», a valutare «l'opportunità di abrogare l'intero comma 7, trasferendo
altresì nella citata legge n. 425 l'autorizzazione di spesa, così da tener conto degli aggiornamenti apportati, da ultimo, con modifica non testuale, dall'articolo 1 del decreto-legge 12 giugno 2006, n. 210, convertito, con modificazioni, dalla legge 17 luglio 2006, n. 235».
La terminologia.
È un profilo affrontato nel parere sul citato disegno di legge C. 1496 (diritti radiotelevisivi delle manifestazioni calcistiche), nel quale si rileva che il provvedimento «adotta, in alcuni casi, definizioni innovative il cui significato tecnico, secondo quanto chiarito nella analisi tecnico-normativa, sarà esplicitato in sede di adozione dei decreti legislativi, nonché, all'articolo 1, comma 2, lettera h), l'espressione "consumatori dei prodotti audiovisivi", che sostituisce il termine "utenti", generalmente adoperato nella normativa vigente ed in particolare nella legge n. 112 del 2004 e nelle delibere dell'Autorità garante della concorrenza e del mercato».
L'incidenza su fonti secondarie.
Si segnala il parere reso in prima lettura sul disegno di legge comunitaria 2006 (C. 1042), nel quale si rileva che esso «contiene norme volte a rilegificare, in via indiretta, materie demandate a fonti secondarie: in particolare, l'articolo 11 reca una delega in materia di assicurazione obbligatoria dei veicoli avente ad oggetto i massimali di garanzia, già demandato ad un decreto ministeriale dall'articolo 128 del Codice delle assicurazioni private, di cui al decreto legislativo n. 209 del 2005».
Collegamento con lavori legislativi in corso.
Già si è segnalata la sovrapposizione venutasi a creare tra il disegno di legge comunitaria ed il disegno di legge di conversione del decreto-legge n. 10/2007.
Il disegno di legge costituzionale relativo al comune di Lamon.
Il disegno di legge costituzionale C. 1427, recante distacco del comune di Lamon dalla regione Veneto e sua aggregazione alla regione Trentino-Alto Adige, ai sensi dell'articolo 132, secondo comma, della Costituzione, è stato trasmesso al Comitato in quanto contiene sia una disposizione di delega sia un'autorizzazione all'emanazione di norme regolamentari.
specifica disposizione di delega che, nell'attuale quadro delle fonti, sembra suscettibile di ingenerare una situazione di incertezza normativa, tanto più ove si consideri che appare assai dubbia la sua effettiva necessità, dovendo in ogni caso trovare applicazione la regola secondo cui eventuali decreti legislativi vanno comunque adottati secondo le regole fissate dall'articolo 107 del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, di cui si dovrebbe richiamare l'applicazione»;
5.2.2. Gli altri progetti di legge.
Come già segnalato, il Comitato, oltre che sui disegni di legge di conversione e sui disegni di legge di delega al Governo, si è pronunciato su due ulteriori progetti di legge:
5.3. Tendenze della delegificazione.
Il Comitato ha avuto modo di pronunciarsi complessivamente su 5 provvedimenti recanti autorizzazioni alla delegificazione: i disegni di legge di conversione dei tre decreti-legge già citati, il disegno di legge comunitaria 2006, in prima lettura, e la proposta di legge C. 1428, sullo sportello unico per le imprese. Appare inoltre rilevante, per il profilo qui esaminato, il parere sul disegno di legge delega C. 1961 (esami di Stato conclusivi dei corsi di studio di istruzione secondaria superiore e delega al Governo per il raccordo tra scuola e università). In tali pareri, emergono, essenzialmente, i seguenti profili:
Nel dettaglio, si riportano di seguito i rilievi formulati dal Comitato:
merito a valutare la congruità dello strumento normativo previsto (decreto interministeriale nel settore della panificazione e decreto del Presidente del Consiglio dei ministri in materia di provvidenze all'editoria), in materie già disciplinate da fonti di rango primario e, nel primo caso, da un regolamento di delegificazione. I rilievi sono i seguenti:
valutazione del sistema universitario e della ricerca -, dove andrebbero «specificate in modo puntuale le norme generali regolatrici della materia, procedendo altresì a precisare l'effetto abrogativo delle disposizioni elencate nel successivo comma 4»;
delega al Governo per il raccordo tra scuola e università), il Comitato rileva che esso «interviene a novellare alcune disposizioni della legge n. 425 del 1997 che l'articolo 1 della medesima legge individuava come norme generali per la disciplina - con lo strumento del regolamento di delegificazione - degli esami di Stato conclusivi dei corsi di studio di istruzione secondaria superiore e delle materie ad essi connesse; tale circostanza, da cui deriva l'esigenza di intervenire successivamente sul medesimo regolamento di delegificazione, non appare pienamente conforme alle esigenze di semplificazione dell'ordinamento in quanto potenzialmente idoneo a determinare parziali rilegificazioni nonché sovrapposizioni, nella disciplina in oggetto, di fonti normative di diverso rango.
CONCLUSIONI
Nel presente rapporto si è cercato di sintetizzare l'attività svolta dal Comitato nell'arco dei suoi primi dieci mesi di attività nel corso della XV legislatura. È stata un'attività intensa e produttiva su molti fronti, che ha visto il Comitato ed i suoi componenti affiancare alla tradizionale attività consultiva e di cooperazione interistituzionale altre iniziative, descritte nel paragrafo 4.5, quali la presentazione di ordini del giorno e di emendamenti, che hanno consentito di richiamare l'attenzione delle Commissioni di merito e dell'Assemblea sui temi della qualità della legislazione e della natura e ruolo della decretazione d'urgenza.
di Governo, all'organizzazione interna del Consiglio, al sistema delle fonti, alle procedure di raccordo con l'Unione europea, le autonomie locali e le parti sociali, nonché all'informazione e comunicazione istituzionale.
(1) Del primo fascicolo della collana è stata data notizia nella seduta del Comitato del 15 dicembre 2004.
in forma generica e modifiche non testuali, senza procedere, in alcuni casi, ad un adeguato coordinamento normativo con la disciplina previgente (ciò avviene, ad esempio, all'articolo 3, comma 1, ove si abrogano tutte le disposizioni legislative e regolamentari in materia di distribuzione commerciale incompatibili con quanto statuito nel medesimo articolo; all'articolo 6, che pone una nuova disciplina in materia di servizio di taxi senza procedere ad un coordinamento con la legge quadro - n. 21 del 1992 - per il trasporto di persone mediante autoservizi pubblici non di linea; all'articolo 11, che ai commi 1, 2 e 4, sopprime alcune commissioni previste in tre distinte leggi, senza intervenire direttamente sulle stesse ed inoltre, al comma 5, interviene sulla composizione dei comitati tecnici istituiti presso le camere di commercio, operando anche in tal caso una modifica non testuale».
Il programma legislativo dell'Unione europea per il 2007 include tra le priorità l'obiettivo di semplificare e modernizzare il quadro normativo in Europa, come parte integrante della strategia di Lisbona per la crescita e l'occupazione: la semplificazione normativa, la qualità della legislazione e l'analisi di impatto concorrono a creare, insieme alla semplificazione degli adempimenti amministrativi a carico dei cittadini e delle imprese, le basi per accrescere la competitività. Il paragrafo 4 del programma, integralmente dedicato ai temi della qualità della legislazione, sintetizza gli obiettivi della Commissione per l'anno in corso.
Nella relazione approvata nella seduta del 14 marzo 2007 il Comitato ha segnalato l'opportunità di:
dare attuazione a quanto previsto nel programma legislativo, implementando le metodologie ed il numero delle valutazioni di impatto ed istituendo quanto prima il servizio specializzato in
realizzare, nei tempi preventivati, gli obiettivi della semplificazione e della codificazione della normativa comunitaria, che ha ormai raggiunto un notevole livello di complessità, sulla base delle priorità indicate nel programma di lavoro;
dare piena attuazione al programma legislativo ed al programma di azione per la riduzione degli oneri amministrativi nell'Unione europea, da cui potranno derivare concreti benefici, anche in termini di PIL, sia nel contesto comunitario sia nell'ambito dei singoli Stati membri.
La struttura dei pareri. Non è mutata rispetto all'assetto raggiunto e standardizzato nella legislatura precedente. I pareri in genere si compongono di:
una premessa, dove si dà conto: della struttura e dello stato dell'iter del provvedimento; del suo impatto normativo; della presenza o meno dell'analisi tecnico-normativa e dell'analisi di impatto della regolamentazione; del rispetto della circolare sulla formulazione tecnica dei testi legislativi. Nella premessa possono trovare posto eventuali suggerimenti volti a migliorare la redazione del testo;
eventuali osservazioni e condizioni vengono distinte in base ai seguenti profili: l'efficacia del testo per la semplificazione e il riordinamento della legislazione vigente; la chiarezza e la proprietà della formulazione; limiti di contenuto (solo per i decreti-legge);
in 3 occasioni, il parere è stato corredato di una raccomandazione, volta a trarre dal caso di specie un indirizzo di ordine generale(2);
con riguardo all'esame in seconda lettura del disegno di legge comunitaria 2006 (C. 1042-B), in presenza di disposizioni già oggetto di approvazione conforme nei due rami del Parlamento e quindi non
La circolare per la formulazione tecnica dei testi legislativi. Nel periodo di riferimento del presente rapporto il 48,5 per cento dei pareri espressi (16 pareri su 33) contengono richiami espliciti al rispetto di essa, mentre il 18,2 per cento (6 pareri su 33) contiene solo un richiamo implicito alla circolare. Vi sono poi diversi pareri che invocano l'applicazione dei parametri della circolare, pur senza citarla in modo esplicito. Si indicano di seguito alcuni dei richiami più frequenti, che sono diretti a:
privilegiare la tecnica della novellazione [punto 3), lettera a)], da utilizzare secondo le indicazioni contenute nel punto 9 della circolare (14 pareri);
specificare le disposizioni cui si intenda derogare (4 pareri);
formulare in modo conforme alla circolare le disposizioni di interpretazione autentica (3 pareri);
disporre l'abrogazione espressa delle norme, evitando abrogazioni implicite o clausole di abrogazione innominata [punto 3), lettera g) e raccomandazioni] (5 pareri);
La legge n. 400 del 1988. Nel periodo di riferimento del presente rapporto, 8 dei 33 pareri espressi (pari al 24,2 per cento) richiamano espressamente la legge n. 400 del 1988. Più nel dettaglio, si tratta di 7 pareri espressi su disegni di legge di conversione e di un parere espresso, nel corso della prima lettura, sul disegno di legge comunitaria 2006. In sintesi il quadro che emerge è il seguente:
2 pareri, espressi su disegni di legge di conversione, richiamano espressamente sia l'articolo 15 della legge n. 400 del 1988, con specifico riguardo, in genere, ai limiti di contenuto ed all'immediata applicabilità delle disposizioni ivi inserite(3), sia l'articolo 17 della medesima legge, in ordine all'esercizio della potestà regolamentare del Governo;
4 pareri, espressi su disegni di legge di conversione, richiamano esclusivamente l'articolo 15 della legge n. 400/1988;
2 pareri (di cui uno su un disegno di legge di conversione e l'altro sul disegno di legge comunitaria 2006) richiamano esclusivamente l'articolo 17 della citata legge n. 400/1988.
La legge n. 212 del 2000. Nel parere sul disegno di legge di conversione del decreto-legge 3 ottobre 2006, n. 262, recante disposizioni urgenti in materia tributaria e finanziaria (C. 1750), si richiamano i principi in materia di efficacia temporale delle norme tributarie enunciati dall'articolo 3 dello Statuto del contribuente.
24 23 disegni di legge di conversione, dei quali:
13 presentati alla Camera;
9 trasmessi dal Senato;
1 presentato alla Camera e modificato dal Senato, sul quale il Comitato si è espresso due volte, in prima ed in seconda lettura;Art. 96-bis, comma 1 6 5 disegni di legge contenenti disposizioni di delega, tra cui:
il disegno di legge comunitaria 2006, oggetto di due pareri (in prima lettura e sul testo modificato dal Senato);
1 volto a differire termini di esercizio di una delega già aperta;
1 disegno di legge costituzionale.Art. 16-bis, comma 6-bis 2 Proposta di legge contenente autorizzazione al Governo a modificare un regolamento di delegificazione, sulla quale il Comitato si è pronunciato due volte Art. 16-bis, comma 6-bis 1 Disegno di legge ordinaria Art. 16-bis, comma 4
il disegno di legge di conversione del decreto-legge 28 dicembre 2006, n. 300, recante proroga dei termini previsti da disposizioni legislative (pareri in prima lettura e sul testo modificato dal Senato) (A.C. 2114 e 2114-B);
il disegno di legge comunitaria (pareri in prima lettura e sul testo modificato dal Senato) (A.C. 1042 e 1042-B);
la proposta di legge C. 1428, recante modifiche alla normativa sullo sportello unico per le imprese e in materia di dichiarazione di inizio attività.
Come segnalato nella tabella, un solo provvedimento è stato sottoposto all'esame del Comitato ai sensi dell'articolo 16-bis, comma 4, del regolamento, in base al quale un quinto dei membri di ciascuna Commissione può richiedere la trasmissione al Comitato di progetti di legge. Si tratta del disegno di legge C. 1780, recante sospensione dell'efficacia nonché modifiche di disposizioni in tema di ordinamento giudiziario.
Tale orientamento ha ricevuto il conforto della Presidenza della Camera (manifestata con lettera di cui è stata data lettura in Comitato nella seduta del 20 febbraio 2007) e della Giunta per il regolamento. Nella seduta del 28 febbraio 2007, la Giunta, nel confermare unanimemente l'esclusione, nell'ambito del Comitato per la legislazione, del ricorso a votazioni a maggioranza (richiamando in tal senso l'applicazione, ove necessario, dell'articolo 16-bis, comma 5, del regolamento allo scopo di far emergere opinioni dissenzienti) ha inoltre consentito che, nell'ipotesi di un contrasto che risulti non superabile, il Comitato, tramite il suo Presidente, possa dare conto alla Commissione di merito dell'impossibilità di rendere il parere, rimettendole la posizione espressa dal relatore e quelle diverse manifestate da altri componenti dell'organo(6).
Con riguardo al seguito dei pareri resi, nel periodo di riferimento, si sono registrati tassi di recepimento dei rilievi espressi dal Comitato sensibilmente più elevati rispetto alla media della legislatura precedente: le condizioni sono state recepite nel 47,6 per cento dei casi e le osservazioni nel 39,2 per cento dei casi; nel primo turno di presidenza della precedente legislatura il tasso di recepimento è stato pari al 33,3 per cento per le condizioni ed al 24,3 per cento per le osservazioni (nella precedente legislatura considerata nel suo complesso, il tasso di recepimento è stato pari al 30,9 per cento per le condizioni ed al 20,2 per cento per le osservazioni).
La percentuale di recepimento dei rilievi è dunque significativa, soprattutto tenendo conto del fatto che i pareri del Comitato hanno riguardato soprattutto disegni di legge di conversione di decreti-legge (24 pareri su 33).
Per dare maggiore forza ed eco ai propri pareri, Il Comitato ha assunto diverse iniziative che si sono dimostrate utili a rilanciare i rilievi espressi in sede consultiva e le problematiche emerse nella prima fase della legislatura:
sollecitare la presenza dei rappresentanti del Governo e dei relatori nelle Commissioni di merito sui provvedimenti oggetto dei pareri;
trasformare le condizioni e talora le osservazioni contenute nei pareri in emendamenti generalmente sottoscritti dal presidente e dal relatore sul provvedimento;
presentare ordini del giorno che ponessero all'attenzione dell'Assemblea alcune questioni di particolare rilievo, soprattutto nel procedimento di conversione di decreti-legge;
prospettare alcune questioni al Governo, per il tramite del presidente della Camera.
Tale partecipazione, sempre attiva, ha consentito una migliore messa a punto dei pareri ed una interlocuzione diretta che ha contribuito a favorire l'alto tasso di recepimento dei rilievi formulati dal Comitato.
La presentazione degli emendamenti, molti dei quali sono stati approvati, ha consentito di raggiungere importanti risultati in termini di sensibilizzazione delle Commissioni e dell'Assemblea ai temi della qualità della legislazione e di miglioramento della stesura dei provvedimenti.
I temi proposti negli emendamenti sono numerosi; si indicano di seguito, a titolo esemplificativo, quelli più rilevanti o ricorrenti:
la soppressione delle disposizioni sostanziali nel disegno di legge di conversione (per lo più relative a deleghe legislative) (emendamenti al disegno di legge C. 1222);
disposizioni abrogative (emendamenti ai disegni di legge C. 1222 e C. 2201);
immediata applicabilità dei decreti-legge (emendamenti al disegno di legge C. 1750);
tecnica della novellazione, con specifico riguardo alla trasformazione di modifiche non testuali in modifiche ai testi legislativi (emendamenti ai disegni di legge C. 1222, C. 1750, C. 2114);
correzione di riferimenti normativi erronei (emendamenti al disegno di legge C. 1750);
disposizioni di delegificazione, anche con specifico riguardo alla definizione delle norme generali regolatrici della materia e delle disposizioni abrogate, secondo il disposto dell'articolo 17, comma 2, della legge n. 400/1988 (emendamenti al disegno di legge C. 1750).
Gli ordini del giorno hanno preceduto ed accompagnato l'audizione del Ministro per i rapporti con il Parlamento, di cui già si è dato sommariamente conto, proponendo all'attenzione dell'Assemblea e del Governo un discorso di ampia portata sullo strumento della decretazione d'urgenza.
Sono stati presentati complessivamente 7 ordini del giorno, riferiti a 2 disegni di legge di conversione, ad un disegno di legge delega ed al disegno di legge finanziaria, sul quale il Comitato non si è espresso ma ha avuto così modo, per voce di un suo autorevole componente, di intervenire.
Sul disegno di legge C. 1222 sono stati presentati - rispettivamente dal presidente e dal vicepresidente del Comitato - 2 ordini del giorno di contenuti analoghi, che trattano la questione dell'inserimento, nei disegni di legge di conversione, di disposizioni riguardanti deleghe legislative e il tema dell'omogeneità di contenuto.
Sul disegno di legge finanziaria, nel corso dell'esame in prima lettura, è stato presentato (dal vicepresidente del Comitato) un ordine del giorno che si fa carico del suo carattere multisettoriale e della confluenza in un unico articolo di numerosi commi(8), sia con riferimento al caso concreto, sia con riguardo ad una più ampia prospettiva strategica di riforma della sessione di bilancio e degli strumenti della manovra annuale, impegnando il Governo:
«ove il testo non sia modificato nella sua struttura nel prosieguo dell'iter parlamentare, a corredarne la pubblicazione con sintetiche note a margine di ciascun comma o gruppo di disposizioni, secondo quanto previsto dall'articolo 10, comma 3-bis, del testo unico sulla pubblicazione degli atti normativi statali, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 1985, n. 1092»;
«ad attivarsi per una radicale riforma degli strumenti in cui si concretizza la manovra finanziaria di bilancio al fine di renderli massimamente coerenti con le esigenze di riordino e di semplificazione della legislazione vigente, evitando l'adozione di iniziative che pregiudichino il pieno esercizio delle prerogative parlamentari di valutazione dei testi legislativi, sotto il profilo della loro qualità nonché della correttezza dei metodi di produzione adottati, di cui agli articoli 79 e 16-bis del Regolamento della Camera».
Sul disegno di legge di conversione del decreto-legge n. 300/2006 (C. 2114-B, proroga termini), durante l'esame in seconda lettura, sono stati presentati 3 ordini del giorno, due dei quali attengono a questioni puntuali (non essendo possibile attivare una ulteriore navette con il Senato nel termine dei 60 giorni previsti per la conversione del
«nell'ambito delle sue competenze, a tenere conto, nell'esercizio dell'iniziativa in materia di decretazione d'urgenza e nell'attività emendativa durante l'iter parlamentare di conversione, dei parametri in materia di decretazione d'urgenza fissati dall'articolo 15 della legge n. 400 del 1988, ai fini di un corretto utilizzo dello strumento del decreto-legge e della relativa legge di conversione»;
«a valutare conseguentemente la possibilità di presentare in tempi congrui un apposito disegno di legge di delega, tale da consentire il non esercizio delle deleghe previste nell'atto Camera in questione».
Uno dei temi oggetto di costante interesse è costituito dalla puntuale osservanza, da parte dell'Esecutivo, degli adempimenti riguardanti la trasmissione alle Camere degli atti concernenti l'istruttoria legislativa, con particolare riguardo alle relazioni sull'analisi dell'impatto della regolamentazione (AIR) e sull'analisi tecnico-normativa (ATN). L'interessamento del Comitato ha fatto sì che, in qualche caso, le due relazioni siano state elaborate ed inviate alla Camera successivamente alla presentazione dei disegni di legge di conversione.
Sull'argomento, a seguito del dibattito svoltosi sul citato disegno di legge di conversione C. 4114, il Presidente del Comitato si è attivato al fine di sollecitare il Governo, per il tramite della Presidenza della Camera, a corredare i provvedimenti normativi presentati al Parlamento - ed in particolar modo i decreti legge - delle relazioni sull'analisi dell'impatto della regolamentazione (AIR) e sull'analisi tecnico-normativa (ATN)(9).
Dal punto di vista quantitativo, la media mensile si assesta sui 2,09 (nella precedente legislatura fu di 3,36). Come già segnalato, anche a fronte della diminuzione complessiva del ricorso alle altre fonti legislative, le leggi di conversione rappresentano attualmente il 58,8 per cento della produzione legislativa [nella scorsa legislatura considerata
Dal punto di vista qualitativo, il decreto-legge si conferma uno strumento versatile e facilmente attivabile. Per questo motivo, è frequentemente utilizzato con modalità che - a giudizio del Comitato - non sempre sembrano del tutto riconducibili alla sua natura. Nel presente paragrafo si tenta di ricostruire, attraverso i pareri del Comitato, le caratteristiche della decretazione d'urgenza nel periodo di riferimento, enucleando alcuni temi oggetto di particolare attenzione.
Tendenze della decretazione d'urgenza alla luce dei parametri adottati dal Comitato per la legislazione. Il paragrafo 4.2 contiene una sintetica ricognizione dei parametri adottati nei pareri del Comitato per la legislazione. Nel presente paragrafo, si ricostruiscono le tendenze della decretazione d'urgenza nel periodo di riferimento con riguardo a tali parametri, evidenziando infine ulteriori aspetti.
Articolo 15, comma 2 della legge n. 400 del 1988. Pone in capo al Governo una serie di divieti che il Comitato, come più volte segnalato, considera limiti propri dello strumento della decretazione d'urgenza e pertanto applicabili anche alle Camere. In particolare, mediante decreto-legge il Governo non può:
a) conferire deleghe legislative ai sensi dell'articolo 76 della Costituzione.
una nuova delega e proroga dei termini di esercizio di ulteriori deleghe (C. 1222, conversione in legge del decreto-legge n. 173/2006, proroga di termini per l'emanazione di atti di natura regolamentare. Ulteriori proroghe per l'esercizio di deleghe legislative e in materia di istruzione);
nuove deleghe (C. 1287, conversione in legge del decreto-legge n. 181/2006, riordino Presidenza Consiglio dei Ministri e Ministeri; C. 2114-B, conversione in legge del decreto-legge n. 300/2006, proroga dei termini previsti da disposizioni legislative).
In particolare:
nel parere sul disegno di legge di conversione C. 1222, con riguardo all'articolo 1, comma 5, - ove si proroga il termine per l'adozione di disposizioni correttive e integrative ai decreti legislativi attuativi delle deleghe previste dalla legge n. 53 del 2003 (cosiddetta «legge Moratti»), riguardanti il diritto-dovere all'istruzione, l'alternanza scuola lavoro e il secondo ciclo del sistema educativo di istruzione e formazione, il Comitato ha formulato anche una osservazione nella quale invita la Commissione di merito a valutare «l'opportunità di novellare espressamente ed in via generale il termine previsto per l'emanazione di disposizioni correttive e integrative dall'articolo 1, comma 4, della legge 28 marzo 2003, n. 53, piuttosto che procedere ad una modifica non testuale del termine limitatamente ad alcuni decreti legislativi»;
con riguardo all'articolo 1, comma 4, del disegno di legge di conversione C. 1287 - ove si prevede l'acquisizione dei pareri sugli schemi dei decreti legislativi espressi dal Consiglio di Stato e dal Parlamento -, il Comitato ha formulato due rilievi, uno contenuto nella premessa e l'altro in forma di osservazione. Nella premessa si nota che il provvedimento, «nel prevedere la richiesta di parere parlamentare sugli schemi di decreti legislativi di cui al comma 4 dell'articolo 1 del disegno di legge di conversione», cita le «Commissioni bilancio del Senato della Repubblica e della Camera dei deputati», adoperando un'espressione che andrebbe sostituita con la dizione generalmente adottata («sono trasmessi alle Camere ai fini dell'espressione dei pareri da parte delle Commissioni parlamentari competenti per materia e per le conseguenze di carattere finanziario») secondo la regola - contenuta nel paragrafo 2, lettera g) della circolare sulla formulazione tecnica dei testi legislativi - per cui «le disposizioni che prevedono una pronuncia parlamentare su atti o schemi di atti non individuano l'organo parlamentare competente (salva l'attribuzione per legge della predetta pronuncia ad un organismo
nel parere sul disegno di legge di conversione C. 2114-B, il Comitato, nel formulare una condizione volta alla soppressione delle disposizioni di delega, contenute ai commi 2 e 3 dell'articolo 1 del disegno di legge stesso, ha osservato che, «peraltro, la delega prevista nel comma 3 dell'articolo in esame - che rinnova un'analoga delega, scaduta il 31 luglio 2003, originariamente prevista nella legge di ratifica della Convenzione sui diritti dell'uomo e sulla biomedicina, siglata a Oviedo il 4 aprile 1997 e del Protocollo addizionale del 12 gennaio 1998 - non esplicita i principi e criteri direttivi, che risulterebbero quindi desumibili per relationem dai due atti internazionali citati».
b) provvedere nelle materie indicate nell'articolo 72, quarto comma, della Costituzione.
c) rinnovare le disposizioni di decreti-legge dei quali sia stata negata la conversione in legge con il voto di una delle due Camere.
d) regolare i rapporti giuridici sorti sulla base dei decreti non convertiti.
e) ripristinare l'efficacia di disposizioni dichiarate illegittime dalla Corte costituzionale per vizi non attinenti al procedimento.
Articolo 15, comma 3, della legge n. 400 del 1988. Stabilisce che i decreti «devono contenere misure di immediata applicazione e il loro contenuto deve essere specifico, omogeneo e corrispondente al titolo». Al requisito della immediata applicazione viene talora associata l'attenzione per la presenza di norme ordinamentali:
1. Omogeneità/disomogeneità. Il carattere omogeneo è richiesto dal citato comma 3 dell'articolo 15 della legge n. 400 del 1988. La disomogeneità, che tende a crescere durante l'esame parlamentare(10), denota provvedimenti in grado di rispondere all'esigenza di
intervenire tempestivamente in molteplici settori. Dai pareri espressi dal Comitato emerge il seguente quadro:
15 decreti-legge presentano un contenuto omogeneo;
1 presenta un contenuto parzialmente omogeneo;
4 presentano un contenuto eterogeneo;
1 presenta un contenuto parzialmente eterogeneo;
2 presentano un contenuto disomogeneo, volto però ad una finalità sostanzialmente univoca.
Si tratta di un profilo che non presenta elementi di criticità nel periodo di riferimento.
1. Disposizioni di deroga. In base alla circolare, le disposizioni derogatorie devono richiamare la disposizione generale cui fanno eccezione. Nel periodo di riferimento, sono 4 i provvedimenti nei quali
In 5 pareri il Comitato ha formulato rilievi con riguardo al tema delle abrogazioni, affrontando in taluni casi aspetti ulteriori rispetto a quelli affrontati nella circolare. In particolare:
nei pareri sui disegni di legge di conversione dei decreti-legge n. 223/2006 (C. 1475, ripresa economica e liberalizzazioni), n. 262/2006 (C. 1750, materia tributaria e finanziaria) e n. 7/2007 (C. 2201, tutela dei consumatori, concorrenza, sviluppo di attività economiche, nascita di nuove imprese) il rilievo relativo alle abrogazioni è inserito in un più ampio contesto riguardante complessivamente il tema del coordinamento normativo(13);
nel parere sul disegno di legge di conversione del decreto-legge n. 263/2006 (C: 1922, emergenza rifiuti in Campania), il Comitato rileva nelle premesse che il provvedimento «dispone, all'articolo 7, la cessazione dell'efficacia di alcune norme indicate nel medesimo articolo, la cui rubrica si intitola "Abrogazioni"»;
nel parere sul disegno di legge di conversione del decreto-legge n. 251/2006 (C. 1610, fauna selvatica), il Comitato ha segnalato «un atipico fenomeno di abrogazione di leggi regionali», sul quale si tornerà nel paragrafo dedicato specificamente all'argomento.
Si segnala inoltre che, a partire dal parere sul decreto-legge n. 283/2006 (C. 1980, risanamento economico della Fondazione Ordine Mauriziano di Torino), il Comitato ha parzialmente innovato la propria giurisprudenza, rilevando talora, soprattutto in presenza di modifiche volte ad incidere esclusivamente su previsioni di termini o su espressioni numeriche, che la tecnica della novellazione adottata, «...pur non conforme a quanto previsto dalla circolare congiunta dei Presidenti di Camera e Senato e del Presidente del Consiglio del 20 aprile 2001, al punto 9), secondo cui andrebbe evitata la modifica di singole parole - appare tuttavia coerente nel caso di specie con la finalità puntuale dell'intervento legislativo e funzionale ad una sua più agevole comprensione».
4. Norme di interpretazione autentica. La circolare - al paragrafo 3, lettera l) - indica la formula che va utilizzata nelle disposizioni di interpretazione autentica, imponendo al legislatore di chiarire se ci si trovi in presenza di una disposizione di interpretazione autentica ovvero di una disposizione di modifica sostanziale alla quale si vuole dare effetto retroattivo. I disegni di legge di conversione oggetto di rilievi del Comitato che attengono alla formulazione di tali disposizioni e/o al loro effettivo contenuto di interpretazione autentica sono 3(14).
5. Richiami alla legislazione vigente effettuati in forma generica. La circolare dedica a questo aspetto il paragrafo 12, fornendo indicazioni di dettaglio circa una corretta formulazione dei richiami normativi. I pareri su disegni di legge di conversione contenenti rilievi in proposito sono complessivamente 7(15).
6. Incidenza su fonti secondarie. I disegni di legge di conversione oggetto di rilievi attinenti alla loro incidenza su fonti secondarie sono 6(16). In ossequio al disposto della circolare (paragrafo 3, lettera e), il quale impedisce il ricorso all'atto legislativo per apportare modifiche frammentarie ad atti non aventi forza di legge, al fine di evitare che questi ultimi presentino un diverso grado di «resistenza» ad interventi modificativi successivi), il Comitato ha generalmente posto condizioni finalizzate alla soppressione di disposizioni volte a modificare - in modo diretto o non testuale - atti normativi secondari; in un caso, in presenza di numerosi interventi su fonti di rango secondario, ha formulato una specifica raccomandazione(17).
7. Terminologia. La circolare sulla formulazione tecnica dei testi legislativi dedica agli aspetti terminologici il paragrafo 4, anche con l'obiettivo di agevolare la ricerca elettronica dei testi. Il Comitato ha sempre prestato attenzione al linguaggio utilizzato, che costituisce oggetto di tre pareri(18).
1. Disciplina di materie oggetto di una pluralità di provvedimenti in un breve arco temporale, anche attraverso interventi modificativi e/o
nel primo parere il Comitato segnala che il decreto-legge n. 279/2006 «riscrive il comma 4 dell'articolo 23 del decreto legislativo n. 252/2005, che risulta già oggetto di modifica anche da parte dei commi 388 e 396 dell'articolo 18 del disegno di legge finanziaria 2007»;
nel secondo parere si evidenzia che il decreto-legge n. 297/2006 «nel dare attuazione, agli articoli 1 e 2, a due direttive comunitarie, per il cui recepimento il disegno di legge comunitaria contiene un'apposita delega nell'allegato B, nonché nel riprodurre, all'articolo 3, una disposizione già presente nel disegno di legge comunitaria al fine di anticiparne l'entrata in vigore ed evitare così una procedura di infrazione a livello comunitario, esso determina una potenziale sovrapposizione normativa con il citato testo della legge comunitaria (attualmente all'esame della Camera), in parti già oggetto di conforme approvazione da parte di entrambe le Camere; tale circostanza produce, in un caso, una duplicazione della medesima norma e, nell'altro caso, l'attribuzione al Governo di una delega per la disciplina di una materia che viene, pressoché contestualmente, definita con il decreto legge in esame».
il citato disegno di legge di conversione C. 1610 reca, all'articolo 8, un intervento sostitutivo urgente nei confronti delle Regioni - adottato (come chiarito nella relazione per l'analisi tecnico-normativa) ai sensi dell'articolo 120 della Costituzione e dell'articolo 8, comma 4, della legge 5 giugno 2003, n. 131 - con il quale si dispone la sospensione degli effetti delle deroghe adottate dalle Regioni in difformità dall'ordinamento comunitario e statale, nonché l'abrogazione e l'annullamento delle leggi e degli atti regionali difformi, una volta trascorso il termine di novanta giorni dall'entrata in vigore del decreto-legge senza che le Regioni abbiano provveduto; «da tale norma discende, quindi, - a giudizio del Comitato - un atipico fenomeno di abrogazione di leggi regionali, che avviene in modo esplicito ma in via condizionata e, comunque, con riguardo ad un novero indeterminato di atti che non sono puntualmente indicati, pregiudicando esigenze di certezza del diritto e costituendo altresì una potenziale fonte di contenzioso»;
il disegno di legge di conversione del decreto-legge n. 297/2006 (C. 2112, recepimento direttive comunitarie), come nota il Comitato, «dispone, all'articolo 4, che sia «sospesa l'applicazione» delle legge della regione Liguria n. 31 del 2006, utilizzando una specifica modalità di esercizio del potere sostitutivo dello Stato nei confronti delle regioni, previsto in via di principio dall'articolo 120 della Costituzione («nel caso di mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa comunitaria») e le cui procedure sono definite dal comma 4 dell'articolo 8 della legge n. 131 del 2003 e dalla legge n. 11 del 2005, articoli 10, 11 e 16».
I rilievi formulati dal Comitato attengono sia strettamente ai principi ed alle modalità di esercizio della delega, sia, più in generale, a tutte le disposizioni dei provvedimenti sottoposti al suo esame.
Fa eccezione - e merita per questo una autonoma trattazione - il disegno di legge costituzionale C. 1427, recante distacco del comune di Lamon dalla regione Veneto e sua aggregazione alla regione Trentino-Alto Adige, ai sensi dell'articolo 132, secondo comma, della Costituzione, il quale contiene sia una disposizione di delega sia un'autorizzazione all'emanazione di norme regolamentari.
Nei paragrafi che seguono si dà conto dei rilievi formulati dal Comitato con riguardo alle disposizioni di delega contenute in progetti di legge diversi dai disegni di legge di conversione, per i quali si rimanda a quanto già segnalato nel paragrafo 5.1.
Nel medesimo parere, il Comitato si è interessato di un altro aspetto, attinente all'indicazione - all'articolo 1, comma 3, lettere l) ed m) - di «precise scadenze temporali, rispettivamente, per la nuova disciplina del mercato dei diritti (1o luglio 2007) e per la definizione di norme transitorie differenziate per i contratti stipulati prima e dopo una certa data (31 maggio 2006)», invitando la Commissione a valutare «l'opportunità di fissare tali termini con riferimento all'effettiva entrata in vigore della legge di delega ovvero dei relativi decreti legislativi».
Nel parere sul citato disegno di legge C. 1496 il Comitato ha formulato una condizione volta ad integrare l'articolo 1, comma 1 - ove si indicano le finalità della delega principale e si prevede un'ulteriore delega, di un anno, per l'adozione di decreti legislativi integrativi e correttivi -, specificando «che anche per i medesimi decreti legislativi integrativi e correttivi operano le medesime procedure e gli stessi principi e criteri direttivi formulati per l'esercizio della delega principale».
esso «ripropone il meccanismo - già presente nella legge comunitaria per il 2005 - del «doppio parere parlamentare» su schemi di decreti legislativi contenenti sanzioni penali (articolo 1, comma 8); mentre non compare la previsione - la cui presenza nella precedente legge era stata apprezzata dal Comitato in quanto idonea
«all'articolo 18 - che autorizza il Governo a stipulare con la Commissione europea nuove intese concernenti la trasformazione del Centro nazionale di informazione e documentazione europea in relazione alla scadenza del contratto istitutivo del Gruppo europeo di interesse economico - dovrebbe valutarsi l'opportunità di coordinare la disposizione in oggetto con le previsioni, contenute nella legge n. 178 del 2000, che vincolavano il Governo ad agire secondo criteri ed obiettivi espressamente individuati, previo parere delle Commissioni parlamentari competenti».
occorrenti per dare esecuzione ai trattati internazionali conclusi nel quadro delle relazioni esterne dell'Unione europea;
che individuano i princìpi fondamentali per le regioni e le province autonome ai fini dell'attuazione di atti comunitari nelle materie di competenza concorrente;
che, nelle materie di competenza legislativa delle regioni e delle province autonome, delegano il Governo ad adottare decreti legislativi recanti sanzioni penali per la violazione delle disposizioni comunitarie recepite dalle regioni;
emanate nell'esercizio del potere sostitutivo di cui all'articolo 117, quinto comma, della Costituzione.
Il Comitato ha altresì rilevato che:
il comma 6 dell'articolo 1 «introduce un meccanismo innovativo volto a consentire al Governo - entro tre anni dalla data di entrata in vigore dei decreti legislativi adottati per il recepimento di direttive per le quali la Commissione europea si sia riservata di adottare disposizioni di attuazione - di recepire le disposizioni, ove effettivamente adottate, nell'ordinamento nazionale con proprio regolamento (ai sensi dell'articolo 17, comma 1, della legge 23 agosto 1988, n. 400, e successive modificazioni, secondo quanto disposto dagli articoli 9 e 11 della legge 4 febbraio 2005, n. 11, e con le procedure ivi previste)»;
il disegno di legge «reca un apposito Capo [il III] dedicato alla formulazione dei principi fondamentali della legislazione concorrente, dando così attuazione specifica, per la prima volta, alla previsione dell'articolo 9, comma 1, lettera f), della citata legge n. 11».
Due peculiari questioni concernono:
la sovrapposizione di disposizioni di delega con disposizioni recate da decreti-legge in corso di conversione, già trattato con riguardo a questi ultimi. Si è riportata nel paragrafo 4.2, la segnalazione contenuta nel parere reso in seconda lettura sul disegno di legge comunitaria 2006 (C. 1042-B) con riguardo alla sovrapposizione con il decreto-legge n. 297/2006 (nel parere reso su quest'ultimo, specularmente, sono contenuti rilievi di analogo tenore);
la sovrapposizione con deleghe ancora aperte. Nel parere reso in prima lettura sul disegno di legge comunitaria 2006 (C. 1042), il Comitato ha posto una condizione nella quale invita la Commissione competente a valutare «la soppressione, nell'allegato A, dei riferimenti alla direttiva 2003/71/CE (per la cui attuazione l'articolo 12 della legge 28 dicembre 2005, n. 262, recante disposizioni per la tutela del risparmio e la disciplina dei mercati finanziari ha già conferito delega legislativa al Governo), e, nell'allegato B, alla direttiva 2005/14/CE (relativa all'assicurazione della responsabilità civile, il cui recepimento è stato già previsto dall'allegato B della legge comunitaria 2005); all'articolo 3 - ove si delega il Governo ad adottare una disciplina sanzionatoria per le violazione di obblighi derivanti da direttive comunitarie recepite in via regolamentare o amministrativa - dovrebbe valutarsi l'opportunità di coordinare tale previsione con le
Nel proprio parere, il Comitato ha formulato due condizioni, attraverso le quali invita la Commissione di merito a valutare:
una riformulazione della disposizione contenuta al comma 2 «al fine di evitare l'introduzione con norma di rango costituzionale di una
la soppressione del comma 3 dell'articolo, recante un'autorizzazione all'emanazione di norme regolamentari, «la cui presenza in un testo di rango costituzionale risulta, sulla base di analoghe valutazioni, ancor più anomala».
la proposta di legge C. 1428, che reca l'autorizzazione al Governo a modificare il regolamento di delegificazione relativo allo sportello unico delle imprese, del quale si tratta nel paragrafo 5.3, dedicato specificamente al tema della delegificazione;
il disegno di legge C. 1780, recante sospensione dell'efficacia nonché modifiche di disposizioni in tema di ordinamento giudiziario. Quest'ultimo disegno di legge, trasmesso al Comitato ai sensi dell'articolo 16-bis, comma 4, del regolamento, previa richiesta del prescritto numero di componenti della Commissione Giustizia, ha dato vita ad un ampio dibattito. Dal punto di vista del merito del provvedimento, in particolare, il Comitato si è soffermato sul tema della reviviscenza di norme abrogate, formulando una osservazione relativa all'articolo 4, comma 1, che, integrando la sospensione di efficacia fino al 31 luglio 2007 delle disposizioni contenute nel decreto legislativo n. 160/2006, stabilisce che fino a tale data «continuano ad applicarsi nelle materie oggetto del decreto legislativo 5 aprile 2006, n. 160, le disposizioni del regio decreto 30 gennaio 1041, n. 12, nonché le altre disposizioni in materia di ordinamento giudiziario, ed in particolare gli articoli 2 e 3 del decreto legislativo 16 gennaio 2006, n. 20»; il Comitato ha invitato la Commissione competente a verificare «se l'espressione ivi adottata sia conforme a quanto statuito dalla circolare sulla formulazione tecnica dei testi legislativi secondo cui: «se si intende fare rivivere una disposizione abrogata o modificata occorre specificare espressamente tale intento» ed a valutare «l'opportunità di verificare se la formula «continuano ad applicarsi» sia idonea a configurare una successione di leggi nel tempo caratterizzata, da un lato, dalla discontinuità nella vigenza delle citate disposizioni del regio decreto n. 12 del 1941 e, dall'altro, da una continuità nell'applicazione degli articoli 2 e 3 del decreto legislativo n. 20 del 2006». Dal punto di vista procedurale, è stata affrontata la questione relativa alle modalità deliberative del Comitato (si veda il paragrafo 4.4).
la necessità che le autorizzazioni alla delegificazione siano formulate in base al disposto dell'articolo 17, comma 2, della legge n. 400 del 1988;
la valutazione della congruità dello strumento normativo prescelto;
l'esigenza di non intervenire con atti normativi primari in ambiti già oggetto di delegificazione;
la potenziale sovrapposizione tra autorizzazioni alla delegificazione e disposizioni di delega già vigenti o contenute nel medesimo provvedimento.
nel parere sul disegno di legge di conversione C. 1287 (decreto-legge n. 181/2006, riordino Presidenza del Consiglio e Ministeri), si rileva, nelle premesse, che esso, «all'articolo 1, comma 19-quinquies, nel delegificare le disposizioni concernenti la Commissione per le adozioni internazionali prevista dalla legge 4 maggio 1983, n. 184, autorizza l'adozione dell'apposito regolamento (ai sensi dell'articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400), senza specificare le norme generali regolatrici della materia, ma operando un semplice rinvio alle norme generali contenute nella medesima legge».
in relazione all'articolo 1, comma 23 - ove si prevede che, limitatamente alle amministrazioni interessate dal riordino, intervengano regolamenti di organizzazione (adottati ai sensi dell'articolo 4 del decreto legislativo n. 300 del 1999, che a sua volta richiama l'articolo 17, comma 4-bis, della legge n. 400 del 1988) per definire gli assetti organizzativi e il numero massimo delle strutture di primo livello -, il Comitato ha invitato la Commissione di merito «a valutare l'opportunità di un chiarimento circa l'esistenza di profili di coincidenza dell'oggetto del regolamento ivi previsto con la «revisione del numero dei dipartimenti e delle direzioni generali previsti dal decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 30, « recata tra i principi e criteri direttivi della delega dell'articolo 1 del disegno di legge di conversione»;
nel parere sul disegno di legge di conversione C. 1475 (decreto-legge n. 223/2006, ripresa economica e liberalizzazioni), il Comitato formula due rilievi di analogo tenore, invitando la Commissione di
«all'articolo 4, comma 2-bis - ove si demanda ad un decreto interministeriale la definizione di taluni aspetti relativi all'attività di panificazione (ed in particolare la denominazione di "panificio" e di "pane fresco", nonché la dicitura di "pane conservato"), prevedendo altresì che il decreto sia adottato ai sensi dell'articolo 17 della legge 23 agosto 1988, n. 400 - dovrebbe valutarsi l'opportunità di verificare se lo strumento del decreto interministeriale, di cui al comma 3 dell'articolo 17 della citata legge n. 400, sia congruo in relazione alle finalità ad esso affidate, tenendo conto, da un lato, che esso non può realizzare alcun effetto di delegificazione e che la materia in oggetto è già parzialmente disciplinata sia con atto legislativo (legge n. 580 del 1967) che con apposito regolamento di delegificazione (decreto del Presidente della Repubblica del 30 novembre 1998 n. 502, adottato ai sensi dell'articolo 50 della legge n. 146 del 1994);
analogamente, all'articolo 20, comma 2 - che demanda ad un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, «da emanare in relazione a quanto disposto dal comma 1», la rideterminazione dei contributi e delle provvidenze per l'editoria di cui alla legge 7 agosto 1990, n. 250 - dovrebbe valutarsi l'opportunità di verificare se lo strumento normativo ivi previsto sia congruo in relazione agli effetti che da tale provvedimento discenderebbero; al riguardo si osserva che gli obiettivi del ridimensionamento quantitativo dei contributi, nonché il contenimento delle agevolazioni tariffarie, descritti nella relazione tecnica allegata al disegno di legge di conversione, presupporrebbero l'adozione di fonti normative idonee ad incidere su norme di rango primario, quale, eventualmente, un regolamento di delegificazione, ai sensi dell'articolo 17, comma 2, della legge n. 400 del 1988, inserendo in tal caso nell'articolato le norme generali regolatrici della materia»;
nel parere sul disegno di legge di conversione C. 1750 (decreto-legge n. 262/2006, materia tributaria e finanziaria), il quale torna sul tema delle provvidenze all'editoria, questa volta prevedendo l'emanazione di un regolamento di delegificazione, il Comitato ha posto una condizione, finalizzata ad integrare «la disposizione, indicando le norme generali regolatrici della materia, nonché le disposizioni per le quali si determina l'effetto abrogativo, secondo il modello di delegificazione codificato dal citato articolo 17, comma 2, della legge n. 400; al riguardo - continua il parere del Comitato -, andrebbe inoltre verificata l'idoneità della previsione recata alla lettera d) - che demanda ai regolamenti il "coordinamento formale del testo delle disposizioni vigenti" - a realizzare le proprie finalità, atteso che si affida ad una fonte secondaria un compito di coordinamento formale che riguarderebbe anche fonti di rango primario». Una analoga condizione investe l'articolo 36 - che demanda ad un regolamento di delegificazione l'istituzione dell'Agenzia nazionale di
nel parere reso in prima lettura sul disegno di legge comunitaria 2006, il Comitato, con riguardo «all'articolo 13, comma 1, lettera b), ove si interviene in merito alla composizione della Commissione consultiva di controllo, disciplinata da una disposizione (l'articolo 20 del decreto legislativo n. 194 del 1995) successivamente abrogata dall'articolo 43 del decreto del Presidente della Repubblica n. 290 del 2001, ma ancora in vigore in via transitoria fino alla stipula di apposite convenzioni del Ministero della salute», ha posto una condizione finalizzata a riformulare «la disposizione valutando la congruità di un intervento diretto del legislatore primario in una materia oggetto di delegificazione, sulla quale, peraltro, è già intervenuta, in via indiretta, la legge comunitaria per il 2003 per autorizzare il Governo a modificare il citato decreto n. 290 del 2001, nel senso di aumentare in via transitoria il numero dei membri della medesima commissione, senza che però il regolamento sia stato poi modificato»;
nel primo parere reso sulla proposta di legge C. 1428 (sulla quale il Comitato è tornato a pronunciarsi, esprimendo un parere favorevole senza rilievi, dopo una ulteriore fase di esame in Commissione), il Comitato ha formulato le seguenti due osservazioni(20):
a) con riguardo all'articolo 1, comma 1, che autorizza il Governo ad emanare un regolamento delegificato modificativo del precedente regolamento n. 447 del 1998, si invita la Commissione a valutare «l'opportunità, nel riformulare il complessivo quadro delle norme generali regolatrici della materia, ormai non più rinvenibile nel testo della precedente norma autorizzatoria (ovvero l'articolo 20, comma 8 della legge n. 59 del 1997, il cui contenuto è stato integralmente modificato dalla legge n. 229 del 2003), di evitare prescrizioni estremamente puntuali e di dettaglio, circostanza questa che non risponde alle finalità ed agli obiettivi propri del procedimento di delegificazione»;
b) in relazione all'insieme del provvedimento, la Commissione di merito è stata sollecitata a «valutare l'opportunità di un coordinamento con i contenuti della delega recata dall'articolo 5 della legge di semplificazione per il 2005»; tale ultima disposizione, infatti, prevede l'adozione di decreti legislativi «per il riassetto delle disposizioni di competenza legislativa esclusiva statale, di cui all'articolo 117, secondo comma, della Costituzione, vigenti in materia di adempimenti amministrativi delle imprese, a esclusione di quelli fiscali, previdenziali, ambientali e di quelli gravanti sulle stesse in qualità di datori di lavoro», ed indica come principi e criteri direttivi anche la «delegificazione della disciplina dei procedimenti amministrativi connessi allo svolgimento dell'attività d'impresa»;
c) nel parere sul disegno di legge C. 1961 (esami di Stato conclusivi dei corsi di studio di istruzione secondaria superiore e
Tali ulteriori iniziative, nate dall'esigenza di imprimere maggiore eco e forza ai pareri del Comitato, unitamente ad altre azioni (come la costante sollecitazione alla partecipazione alle sedute del Comitato dei rappresentanti del Governo e dei relatori nelle Commissioni di merito), hanno sortito l'effetto di aumentare sensibilmente il tasso di recepimento dei rilievi formulati dal Comitato nei propri pareri, investendo tutta la Camera dei temi della qualità della legislazione. Il dibattito sugli effetti dei pareri del Comitato, svolto in numerose sedute e toccato pure dalla Giunta per il regolamento, nella seduta del 28 febbraio 2007, costituisce indubbiamente, de iure condendo, uno dei temi da approfondire ma che necessita di modifiche regolamentari. Allo stato attuale, l'esperienza di questi mesi dimostra come si possa rafforzare il ruolo del Comitato promuovendone l'interlocuzione con il Governo e con le Commissioni parlamentari. In questa ottica, le iniziative sopra richiamate e l'audizione del Ministro per i rapporti con il Parlamento costituiscono esperienze sicuramente meritevoli di essere portate avanti.
Sul fronte dell'attività interistituzionale, la riunione dedicata alla presentazione del Rapporto 2006 sulla legislazione tra Stato, Regioni ed Unione europea ha rappresentato un importante punto di snodo, sancendo la costituzione di un comitato paritetico Camera-Senato-Parlamento europeo-Consigli regionali. La costituzione del comitato sarà oggetto di un protocollo di intesa tra le istituzioni chiamate a farne parte, che dovrebbe essere siglato al più presto. La stessa riunione ha segnato l'inizio di più strette forme di collaborazione con le Assemblee legislative regionali, con l'avvio di alcun gruppi di lavoro Camera-Senato-Consigli regionali, chiamati ad una verifica e messa a punto dell'assetto istituzionale delle Regioni, con specifico riguardo alla forma
Si sono così gettate le basi per una collaborazione sempre più intensa e proficua, in una cornice che coinvolge non soltanto tutte le Assemblee legislative nazionali, ma anche il Parlamento europeo, in una prospettiva che tiene conto del dipanarsi della legislazione attraverso tre distinti livelli territoriali, tutti chiamati, per la loro parte, a concorrere ad un procedimento decisionale complesso, la cui qualità deve essere preservata anche attraverso il ruolo giocato dal Comitato per la legislazione.
(2) Nella scorsa legislatura, la raccomandazione aveva spesso giocato un ruolo a tutto campo, finalizzato a richiamare il necessario rispetto delle norme ordinamentali in materia di decretazione d'urgenza; la formula standard era la seguente: «ribadendo il rilievo già più volte formulato sulla necessità che ciascuno strumento normativo sia utilizzato in modo coerente rispetto alle proprie caratteristiche, siano valutate le modalità attraverso cui assicurare la coerenza degli strumenti normativi impiegati con particolare riguardo all'esigenza di garantire - anche durante l'iter di conversione - il rispetto delle norme ordinamentali che definiscono i limiti di contenuto della decretazione d'urgenza, ed in particolare i limiti di cui all'articolo 15, comma 2, della legge n. 400 del 1988, nonché delle necessarie caratteristiche di immediata applicabilità, di specificità, di omogeneità e di corrispondenza al titolo delle norme recate nei decreti-legge».
Nella legislatura in corso le raccomandazioni hanno invece assunto un carattere più puntuale, limitandosi a sottolineare specifici aspetti dei provvedimenti all'esame del Comitato: l'interazione con fonti secondarie; la sovrapposizione con provvedimenti in corso d'esame parlamentare; la duplicazione di disposizioni già contenute in testi definitivamente approvati dal Parlamento. Più nel dettaglio:
nel parere sul disegno di legge di conversione del decreto-legge n. 223/2006 (C. 1475, sviluppo economico e liberalizzazioni), il Comitato, con riferimento al contenuto di alcuni articoli, raccomanda di evitare «il ricorso all'uso dello strumento della fonte normativa di rango primario in relazione alla finalità di modificare contenuti di provvedimenti di rango subordinato, in quanto esso determina la coesistenza, all'interno di un stesso atto, di disposizioni con diverso grado di resistenza e, laddove sia attuato mediante novellazione di un regolamento di delegificazione, produce una parziale rilegificazione di materie la cui disciplina il legislatore aveva già demandato alla fonte normativa secondaria»;
nel parere sul disegno di legge di conversione del decreto-legge n. 279/2006 (C. 1952, previdenza complementare), in presenza di una disposizione volta a riscrivere il comma 4 dell'articolo 23 del decreto legislativo n. 252 del 2005, che risultava già oggetto di modifica anche da parte dei commi 388 e 396 dell'articolo 18 del disegno di legge finanziaria, approvato dalla Camera dei deputati ed in quel momento all'esame del Senato, il Comitato raccomanda di avere «cura di evitare contestuali modifiche, anche mediante provvedimenti d'urgenza, ad una medesima disposizione» e di adottare «comportamenti idonei - ove si verifichi tale situazione - a rimuovere la sovrapposizione tra le fonti normative che rischierebbe di persistere fino al momento della conversione del decreto-legge»;
nel parere sul disegno di legge di conversione del decreto-legge n. 297/2006 (C. 2112, attuazione direttive e decisioni comunitarie), «con riferimento al contenuto degli articoli 1 e 2, volti ad attuare direttive per il cui recepimento il disegno di legge comunitaria 2006» - nel testo tornato all'esame della Camera dopo l'esame del Senato - conferisce apposite deleghe legislative al Governo, peraltro in disposizioni già oggetto di approvazione conforme da parte dei due rami, il Comitato raccomanda al legislatore di avere «cura di evitare forme di sovrapposizione degli strumenti normativi, suscettibili di ingenerare incertezze relativamente alla disciplina concretamente operante nelle materie oggetto di intervento legislativo»; specularmente, nel parere sul testo B del disegno di legge comunitaria, il Comitato ha segnalato tale sovrapposizione.
(3) I limiti di contenuto di cui all'articolo 15 della legge n. 400 del 1988 sono stati sempre considerati riferibili, dal Comitato, non soltanto al decreto-legge nel testo originario ma anche al disegno di legge di conversione come definito nell'iter parlamentare.
(4) L'attività svolta dal Comitato nel primo turno di presidenza, in 23 sedute per la durata complessiva di 12 ore e 35 minuti, ha riguardato l'espressione di 33 pareri.
(5) Nell'investire della questione le Presidenza della Camera (con lettera del 23 ottobre 2006), il Presidente del Comitato richiamava espressamente una prassi assolutamente incontrastata, che vuole il Comitato, in ragione della sua evidente peculiarità nel panorama parlamentare, sottratto alle ordinarie regole che presiedono alla formazione delle decisioni degli organi politici, ed in particolare a quella delle deliberazioni a maggioranza.
(6) Nella richiamata seduta della Giunta è stato rilevato che la prassi richiamata dal Presidente del Comitato è assolutamente incontrastata. Essa deriva direttamente dalla peculiare missione istituzionale affidata a tale organo, ispirata a valori comuni che non possono risentire di logiche di schieramento. Strumentale alla realizzazione di tale missione risulta la speciale composizione del Comitato, caratterizzata dalla pari rappresentanza della maggioranza e delle opposizioni, secondo quanto espressamente stabilisce il regolamento, e dall'alternanza alla Presidenza di rappresentanti della maggioranza e delle opposizioni. Diversamente operando, ossia ammettendo la possibilità per il Comitato di assumere decisioni a maggioranza, si determinerebbe inevitabilmente una forte limitazione del valore delle sue pronunce, con il rischio (stante appunto la composizione paritaria) di una vera e propria paralisi decisionale dell'organo.
(7) Gli emendamenti sono stati presentati con riguardo ai disegni di legge di conversione dei seguenti decreti-legge: n. 173/2006 (C. 1222, proroga di termini per l'emanazione di atti di natura regolamentare); n. 262/2006 (C. 1750, materia tributaria e finanziaria); n. 300/2006 (C. 2114, proroga termini); n. 7/2007 (C. 2201, tutela dei consumatori, concorrenza, sviluppo di attività economiche, nascita nuove imprese).
(8) Nel corso dell'esame in prima lettura il disegno di legge, originariamente composto di 217 articoli, è stato accorpato in 18 articoli a seguito della presentazione di un maxiemendamento, sul quale il Governo ha posto la questione di fiducia, che riuniva in un unico articolo tutti gli articoli dal 18 in poi, per un totale di 810 commi.
(9) Il Presidente della Camera, con lettera di risposta del 9 febbraio 2007 (di cui è stata data lettura nella seduta del 20 febbraio 2007), ha informato «di aver trasmesso al Ministro per i rapporti con il Parlamento e le Riforme istituzionali, Vannino Chiti, la Sua lettera dello scorso 18 gennaio, con la quale mi segnalava l'esigenza di operare affinché gli atti normativi di origine governativa - e segnatamente i disegni di legge di conversione dei decreti legge - siano sistematicamente corredati, contestualmente alla presentazione, degli atti propedeutici all'iniziativa legislativa dell'Esecutivo, quali le relazioni sull'analisi dell'impatto della regolamentazione (AIR) e sull'analisi tecnico-normativa (ATN).
(10) Con specifico riguardo alla disomogeneità, nell'ambito più generale dei limiti di contenuto dei decreti-legge, emergono chiaramente le differenze esistenti nei regolamenti di Camera e Senato in ordine al procedimento di conversione, che è stato oggetto di dibattito in seno al Comitato ed anche nell'ambito della Giunta del regolamento.
(11) Si tratta dei pareri sui disegni di legge di conversione: C. 1750 (materia tributaria e finanziaria), C. 1952 (previdenza complementare) e C. 2201 (tutela dei consumatori, concorrenza, sviluppo di attività economiche e nascita di nuove imprese). Particolarmente interessante risulta il rilievo formulato nelle premesse del parere sul primo di tali disegni di legge, per il quale il Comitato tiene conto del collegamento sostanziale con la manovra di finanza pubblica per il 2007, evidenziando che esso «reca norme i cui effetti finali sono destinati a prodursi in un momento differito rispetto alla loro entrata in vigore, anche in relazione al richiamato collegamento sostanziale con la manovra di bilancio di numerose disposizioni, operanti a decorrere dal 1o gennaio 2007; suscita tuttavia perplessità in ordine alla rispondenza al requisito, previsto dall'articolo 15, comma 3, della legge n. 400 del 1988, della "immediata applicabilità" delle misure disposte dal decreto, la previsione di cui all'articolo 1, comma 1, atteso che pone un termine notevolmente ampio (dodici mesi) per il compimento dei propri effetti».
(12) L'articolo 3 della legge 27 luglio 2002, n. 212 (Statuto del contribuente) stabilisce che «relativamente ai tributi periodici le modifiche introdotte si applicano solo a partire dal periodo d'imposta successivo a quello in corso alla data di entrata in vigore delle disposizioni che le prevedono».
(13) Nel parere sul disegno di legge di conversione C.1475 il Comitato segnala che «nel modificare le regole concernenti lo svolgimento di determinate attività produttive, cui consegue la rimozione generalizzata - salvo specifiche eccezioni - di limiti e prescrizioni precedentemente previsti, si adottano talvolta formule abrogative redatte
Nel parere sul disegno di legge di conversione C. 1750, il Comitato segnala che esso «interviene in diversi settori dell'ordinamento senza procedere ad adeguate forme di coordinamento con la vigente disciplina, né abrogando le norme anteriori indirettamente private di ogni effetto, né novellando espressamente quelle modificate né, in taluni casi, coordinando la nuova disciplina con il tessuto normativo in cui essa si inserisce (ad esempio, articolo 1, comma 17; articolo 7, commi 12 e 13; articolo 20; articolo 25; articolo 26; articolo 36, comma 4; articolo 37, comma 5; articolo 42, comma 1, primo periodo; articolo 45)». Il Comitato ha inoltre formulato una condizione volta a verificare «la necessità di abrogare espressamente disposizioni che risultano apparentemente private di effetti normativi, in particolare con riguardo a quanto disposto dall'articolo 6, comma 2 (ove si dispone la mera inapplicabilità ai trasferimenti degli immobili dei commi 3 e 4 dell'articolo 69 della legge n. 342 del 2000, che però si riferiscono esclusivamente a questa fattispecie) nonché con riguardo all'articolo 36, comma 4, ed all'articolo 42, comma 1, primo periodo (ove si dispone la soppressione di alcuni organismi, senza procedere all'abrogazione delle relative disposizioni) ed, infine, in relazione alla soppressione del Registro Italiano Dighe ad opera dell'articolo 45».
Nel parere sul disegno di legge di conversione C. 2201, il Comitato segnala che «nel ridefinire i requisiti per l'esercizio di talune attività lavorative, il provvedimento dispone la rimozione generalizzata - salvo specifiche eccezioni - di limiti e prescrizioni precedentemente previsti da disposizioni di rango primario e secondario nonché da regolamenti comunali e provinciali, senza procedere in taluni casi ad un coordinamento normativo bensì intervenendo con modifiche non testuali ed adottando formule abrogative generiche, in difformità con quanto disposto al paragrafo 3, lettera g) della circolare sulla formulazione tecnica dei testi legislativi (in particolare, l'articolo 6, comma 2 e l'articolo 10, comma 6, prevedono che «sono abrogate le disposizioni legislative e regolamentari incompatibili»)». Inoltre il Comitato ha posto una condizione volta a verificare «la coerenza dei termini previsti dall'articolo 9, atteso che il comma 8 fissa l'entrata in vigore delle nuove disposizioni al sessantesimo giorno successivo alla sua data di entrata in vigore, mentre il comma 9 abroga talune disposizioni in materia di adempimenti contributivi e previdenziali a decorrere da un momento precedente (pari ad un massimo di quarantacinque giorni); peraltro, ciò determina incertezza anche in ordine al computo del termine fissato nell'ultima parte del comma 9, ove si riconosce la possibilità, per i primi sei mesi di applicazione della nuova disciplina, di presentare alle Amministrazioni competenti le comunicazioni di cui al presente articolo «secondo la normativa previgente».
(14) Si tratta dei disegni di legge di conversione dei decreti legge: n. 263/2006 (C. 1922, emergenza rifiuti in Campania); n. 283/2006 (C. 1980, risanamento economico della Fondazione Ordine Mauriziano); n. 300/2006 (C. 2114-B, proroga di termini previsti da disposizioni legislative).
(15) Si tratta dei pareri sui disegni di legge di conversione dei seguenti decreti-legge: n. 224/2006 (C. 1301, partecipazione italiana alle missioni internazionali); n. 223/2006 (C. 1475, «Decreto Bersani» su ripresa economica e liberalizzazioni); n. 263/2006 (C. 1922, emergenza rifiuti in Campania); n. 7/2007 (C. 2201, tutela dei consumatori, concorrenza, sviluppo di attività economiche, nascita nuove imprese); n. 300/2006 (C. 2114-B, proroga termini); n. 4/2007 (C. 2193, partecipazione italiana a missioni umanitarie internazionali); n. 8/2007 (C. 2340, violenza nel calcio). Nel parere sul citato disegno di legge di conversione del decreto-legge n. 223/2006 (C. 1475, ripresa economica e liberalizzazioni) il Comitato segnala la presenza di due riferimenti normativi che andrebbero corretti.
(16) Si tratta dei disegni di legge di conversione dei seguenti decreti-legge: n. 181/2006 (C. 1287, riordino delle attribuzioni della Presidenza del Consiglio dei ministri e dei Ministeri); n. 223/2006 (C. 1475, ripresa economica e liberalizzazioni); n. 251/2006 (C. 1610, fauna selvatica. Adeguamento alla direttiva 79/409/CEE); n. 263/2006 (C. 1922, emergenza rifiuti in Campania); n. 300/2006 (C. 2114, Proroga di termini previsti da disposizioni legislative), anche dopo le modifiche operate dal Senato; n. 7/2007 (C. 2201, Tutela dei consumatori, concorrenza, sviluppo di attività economiche, nascita nuove imprese).
(17) Si segnalano, in particolare, i pareri sui disegni di legge di conversione C. 1287 e C. 2114. In quest'ultimo parere, il Comitato invita la Commissione a sopprimere «l'articolo 4, comma 2 - volto a sospendere l'applicazione dell'articolo 1, comma 2, lettera b) del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 243 del 2005 «nelle more del riordino del Consiglio superiore delle comunicazioni» - in quanto l'uso dello strumento della fonte normativa di rango primario non appare congruo in relazione alla finalità di modificare contenuti di provvedimenti di rango subordinato; peraltro, il comma 423 della legge finanziaria per il 2007 reca già una disposizione sostanzialmente identica». Nel parere sul disegno di legge di conversione C. 1475, come già segnalato nel testo, il Comitato ha formulato la seguente raccomandazione, nella quale si segnala anche la questione attinente alla modifica di regolamenti di delegificazione: «con riferimento al contenuto degli articoli 11, comma 3, 24, comma 1, 28, comma 1, 37, commi 8, 10 e 12, si eviti il ricorso all'uso dello strumento della fonte normativa di rango primario in relazione alla finalità di modificare contenuti di provvedimenti di rango subordinato, in quanto esso determina la coesistenza, all'interno di un stesso atto, di disposizioni con diverso grado di resistenza e, laddove sia attuato mediante novellazione di un regolamento di delegificazione, produce una parziale rilegificazione di materie la cui disciplina il legislatore aveva già demandato alla fonte normativa secondaria».
(18) Si tratta dei pareri sui disegni di legge di conversione dei decreti-legge n. 223/2006 (C. 1475, ripresa economica e liberalizzazioni), n. 8/2007 (C. 2340, violenza nel calcio) e n. 10/2007 (C. 2374, attuazione obblighi comunitari ed internazionali). In particolare, negli ultimi due pareri citati il Comitato ha segnalato la presenza di «espressioni di uso comune suscettibili di ingenerare incertezze sull'effettivo significato giuridico loro attribuito».
(19) Si tratta dei pareri sui disegni di legge di conversione dei decreti-legge n. 173/2006 (C. 1222, proroga di termini per l'emanazione di atti di natura regolamentare. Ulteriori proroghe per l'esercizio di deleghe legislative e in materia di istruzione), n. 223/2006 (C. 1475, ripresa economica e liberalizzazioni) e n. 300/2006 (C. 2114, proroga termini).
(20) Tra gli altri rilievi formulati dal Comitato nel primo parere, che non attengono alla questione della delegificazione, si segnala una condizione finalizzata alla correzione di un richiamo normativo relativo al decreto legislativo n. 29/1993, abrogato dal decreto legislativo n. 165/2001, cui il Comitato invita a fare riferimento.