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CAMERA DEI DEPUTATI
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N. 1090 |
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L'eccessivo cumulo di funzioni poste a carico dei magistrati di sorveglianza (sempre più giudici delle misure alternative e con sempre meno tempo a disposizione per esercitare funzioni di controllo) e la presenza massiccia negli istituiti penali di soggetti socialmente deboli quali tossicodipendenti ed extracomunitari (quasi il 50 per cento della popolazione detenuta), più esposti al rischio di violenze, rendono attuale e urgente la necessità di interventi per un carcere più «trasparente».
È necessario individuare nuove forme di controllo della legalità nei luoghi di detenzione, senza mettere in discussione
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Un'idea, attinta dalla tradizione nord-europea, ma non estranea ad altri Paesi dell'area mediterranea (come Portogallo e Spagna), è quella del Garante dei diritti delle persone detenute o private della libertà personale. Oggi in Italia il garante delle condizioni di detenzione nelle carceri è il magistrato di sorveglianza, mentre i parlamentari dispongono di un potere di visita. La legge individua, infine, i soggetti, quasi tutti interni all'amministrazione penitenziaria, a cui i detenuti possono rivolgere reclamo. Non esistono, invece, forme di ispezione nei commissariati della Polizia di Stato e nelle caserme dei carabinieri.
In un carcere - come in ogni altro luogo in cui le persone vengono private della libertà personale - gli equilibri sono estremamente precari e basta poco per fare crescere le tensioni. Ogni intervento ab externo deve tenere conto della fragilità e della difficoltà dei rapporti fra la popolazione detenuta e il personale di polizia penitenziaria. Detenuto e agente di polizia, seppure soggetti conflittuali, presentano tratti comuni di debolezza.
Il Garante dei diritti delle persone detenute o private della libertà personale avrebbe diverse finalità: l'allentamento delle tensioni, la mediazione, la raccolta e l'organizzazione di un utile patrimonio informativo, la funzione di deterrenza rispetto a tentazioni di maltrattamenti, il diventare «specchio pubblico» delle condizioni di detenzione e «punto di partenza» per una periodica discussione parlamentare (partendo dalla relazione annuale del difensore civico) sui temi del carcere e dei diritti delle persone private della libertà personale.
Il Garante dei diritti potrebbe, inoltre, funzionare da «cassa di risonanza» dell'inadeguatezza delle piante organiche, che drammaticamente si ripercuote sulla realizzazione in concreto del diritto al giusto trattamento.
Snellire le procedure, ridimensionare la litigiosità, informare correttamente l'opinione pubblica sulla situazione all'interno delle carceri in modo da superare le emergenze legislative sono alcuni dei compiti del Garante dei diritti delle persone detenute o private della libertà personale. Altri esempi possono essere: a) abbreviare i tempi per un ricovero ospedaliero; b) fornire le informazioni per l'accesso al patrocinio gratuito per i non abbienti; c) sollecitare l'effettuazione dei lavori necessari per migliorare le condizioni igienico-sanitarie dell'istituto; d) garantire, tramite visite ispettive, una continua verifica del rispetto di standard minimi di trattamento; e) verificare la congruità e la compatibilità con la legge delle circolari ministeriali; f) monitorare i regolamenti interni, la loro compatibilità con condizioni dignitose di detenzione e con gli standard europei, la loro fruibilità da parte degli extracomunitari.
Per assicurare queste, come altre funzioni di controllo della legalità nelle carceri, è assolutamente necessario dotare il Garante dei diritti di un penetrante potere. All'interno dei suoi rapporti il Comitato europeo per la prevenzione della tortura e delle pene e trattamenti inumani o degradanti (CPT) ha costantemente sollecitato i governi a dotarsi di organi interni di controllo delle condizioni di detenzione e ha altrettanto spesso utilmente attinto informazioni attendibili dalle relazioni del Garante dei diritti delle persone detenute o private della libertà personale nazionale (o mediateur o ombudsman o supervisore). Significative a riguardo sono alcune osservazioni del CPT nel rapporto sulla Danimarca dopo la visita effettuata nel 1990: «La delegazione del CPT ha sentito diverse lamentele circa il sistema penitenziario: alcune riguardavano l'eccessivo tempo utilizzato per esaminare i reclami dei detenuti, altre che il Dipartimento penitenziario accoglieva sempre il punto di vista delle autorità del carcere senza effettuare una seria investigazione. Un'altra lamentela era che, durante le
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In occasione della tavola rotonda degli Ombudsmen europei, organizzata dal Consiglio d'Europa e tenutasi a Limassol (Cipro) l'8-10 maggio 1996, Constantin Economides, membro del CPT, aveva sottolineato che l'istituto dell'Ombudsman costituisce un qualificato e utile contributo alla protezione dei diritti delle persone private della libertà personale.
Vale la pena, a supporto della proposta di istituire anche nel nostro Paese il Garante dei diritti, segnalare alcune esperienze di altri Paesi, dove esistono simili organismi che hanno avuto un ruolo estremamente positivo.
In Austria, la Vollzugskommissionen ha il compito di verificare le condizioni di trattamento dei detenuti con l'obbligo di effettuare almeno una volta l'anno una visita, senza preavviso, in ciascuno degli stabilimenti penitenziari. Il mediatore, invece (istituito con legge del 1 luglio 1981) ha il potere di visionare i fascicoli personali dei detenuti. Tutti i responsabili di istituzioni pubbliche hanno l'obbligo di fornire al mediatore le informazioni richieste.
La relazione annuale del mediatore, nella parte riguardante le carceri, è stata la più utile fonte di informazioni per il CPT durante la sua visita ispettiva: è stato lo stesso mediatore a sottolineare, nella sua relazione al Parlamento, il rischio di maltrattamenti a cui i detenuti vanno incontro durante la detenzione nelle stazioni di polizia.
In Danimarca, il Board of Visitors (organo indipendente composto da due membri eletti per quattro anni in ciascuna regione) può effettuare ispezioni, anche non preannunciate, nelle carceri ove sono reclusi detenuti in attesa di giudizio definitivo; ogni abuso riscontrato è riferito al Ministro della giustizia, che dovrà esaminare il caso e successivamente predisporre una relazione. Il Comitato parlamentare che si occupa della riforma del codice penale nel 1994 aveva proposto di affidare all'Ombudsman parlamentare questo compito ispettivo.
In Finlandia, gli stabilimenti penitenziari sono regolarmente ispezionati dall'Ombudsman parlamentare, il quale è un esperto eletto dal Parlamento per quattro anni. Il Parlamento elegge anche l'Assistant Parliamentary Ombudsman che ha il compito della supervisione del sistema penitenziario con poteri di visita sia delle carceri che degli altri luoghi di detenzione (stazioni di polizia) ove vi sia il rischio di maltrattamenti.
Nel 1995 è stato istituito in Ungheria l'Ufficio dell'Ombudsman parlamentare che può ricevere reclami di detenuti ed effettuare visite ispettive di controllo nelle carceri.
Un sistema diversificato di controlli è presente in Olanda. Un Supervisory Board (organo indipendente composto da membri con differenti professionalità) è istituito in ogni carcere; ha compiti di supervisione del trattamento dei detenuti e di garanzia del rispetto della legge. Mensilmente i membri del Supervisory Board incontrano il direttore del carcere riferendo sulla situazione nell'istituto; hanno libero accesso nello stabilimento. Uno dei membri dell'Ufficio ha il dovere di sentire i detenuti almeno una volta al mese.
In Norvegia, l'Ombudsman può ricevere reclami da detenuti. Fra i poteri dell'Ombudsman vi è quello ispettivo, esercitato di propria iniziativa dall'Ombudsman. Nelle relazioni annuali viene segnalata l'estrema importanza di tali ispezioni, in special modo nelle carceri, dove i reclusi hanno difficoltà a tutelare i loro diritti e la loro integrità personale.
In Portogallo, dal 1996 opera l'IGAI che dispone di penetranti poteri ispettivi diretti a verificare la legalità dell'operato delle Forze di polizia.
Nella legislazione italiana non è stata ancora istituita la figura del Garante dei
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La presente proposta di legge, oltre a tenere conto delle esperienze e delle riflessioni di diversi soggetti che si occupano di problemi carcerari (in particolare, dell'Associazione Antigone), intende riprendere il lavoro svolto nella scorsa legislatura dai membri della citata Commissione Affari costituzionali al fine di pervenire a una rapida approvazione.
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1. È istituito, a decorrere dal 1 gennaio 2007, il Garante dei diritti delle persone detenute o private della libertà personale, autorità garante autonoma e indipendente, di seguito denominato «Garante dei diritti».
2. Il Garante dei diritti è costituito in collegio, composto dal presidente, nominato con determinazione adottata di intesa dai Presidenti del Senato della Repubblica e della Camera dei deputati, e da quattro membri eletti, a maggioranza assoluta dei componenti e con voto limitato, in numero di due dal Senato della Repubblica e in numero di due dalla Camera dei deputati.
3. Il Garante dei diritti rimane in carica quattro anni non prorogabili, fatto salvo il regime di prorogatio. Almeno tre mesi prima della scadenza del mandato sono attivate le procedure per la nomina del nuovo presidente e per l'elezione dei nuovi membri.
4. Le indennità del presidente e degli altri membri sono stabilite con il regolamento di cui all'articolo 5, comma 6, nell'ambito di una dotazione finanziaria complessiva pari a 1.300.000 euro a decorrere dall'anno 2007.
1. Ognuno dei componenti del Garante dei diritti per essere nominato o eletto non deve avere riportato condanna penale definitiva
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a) esperienza ventennale nel campo dei diritti umani dei detenuti;
b) formazione culturale specifica e documentata nel campo giuridico o in
quello dei diritti umani.
1. Ognuno dei componenti del Garante dei diritti non può assumere cariche elettive, governative e istituzionali, né ricoprire altri incarichi o uffici pubblici di qualsiasi natura e non può svolgere attività lavorativa, subordinata o autonoma, imprenditoriale o libero-professionale, né ricoprire incarichi per conto di una associazione o di un partito o movimento politico.
1. Ognuno dei componenti del Garante dei diritti è immediatamente sostituito in caso di dimissioni, morte, incompatibilità sopravvenuta, accertato impedimento fisico o psichico, grave violazione dei doveri inerenti l'incarico affidato o nel caso in cui riporti condanna penale definitiva per delitto. La valutazione circa l'effettiva esistenza dell'impedimento fisico o psichico, nonché della grave violazione dei doveri inerenti l'incarico affidato compete ai Presidenti del Senato della Repubblica e della Camera dei deputati, che vi procedono di intesa e senza ritardo.
2. Alla nomina del sostituto provvedono, di intesa, i Presidenti del Senato della Repubblica e della Camera dei deputati.
3. Il componente nominato come sostituto resta in carica fino alla scadenza ordinaria del relativo mandato di membro del Garante dei diritti.
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1. Alle dipendenze del Garante dei diritti è istituito un ufficio composto da dipendenti dello Stato e di altre amministrazioni pubbliche, collocati fuori ruolo nelle forme previste dai rispettivi ordinamenti, il cui servizio presso il medesimo ufficio è equiparato ad ogni effetto di legge a quello prestato nelle rispettive amministrazioni di provenienza.
2. L'organico dell'ufficio di cui al comma 1, in misura non superiore a quaranta unità, è determinato, su proposta del Garante dei diritti, con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze e con il Ministro per le riforme e le innovazioni nella pubblica amministrazione, entro tre mesi dalla data del primo insediamento del Garante.
3. Per l'attuazione dei commi 1 e 2 è autorizzata la spesa di 1.300.000 euro a decorrere dall'anno 2007.
4. Le spese di funzionamento dell'ufficio del Garante dei diritti sono poste a carico di un fondo stanziato a tale scopo nel bilancio dello Stato e iscritto in apposita unità previsionale di base dello stato di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze. Il rendiconto della gestione finanziaria è soggetto al controllo della Corte dei conti.
5. Per l'attuazione del comma 4 è autorizzata la spesa di 600.000 euro a decorrere dall'anno 2007.
6. Le norme concernenti l'organizzazione dell'ufficio del Garante dei diritti nonché quelle dirette a disciplinare la gestione delle spese, anche in deroga alle disposizioni sulla contabilità generale dello Stato, sono adottate con regolamento emanato con decreto del Presidente della Repubblica, entro tre mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, sentito il Consiglio di Stato, su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri, di concerto con il Ministro dell'economia
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1. Il Garante dei diritti, nei casi in cui la natura tecnica o la delicatezza delle questioni sottoposte alla sua valutazione lo richiedano, può avvalersi, nel limite massimo di spesa di 300.000 euro a decorrere dall'anno 2007, dell'opera di consulenti remunerati in base alle vigenti tariffe professionali.
1. Nell'esercizio della funzione di garanzia delle persone detenute o private della libertà personale, il Garante dei diritti:
a) concorre con il magistrato di sorveglianza alla vigilanza diretta ad assicurare che l'esecuzione della custodia dei detenuti, degli internati, nonché dei soggetti sottoposti a custodia cautelare in carcere sia attuata in conformità alle norme e ai princìpi stabiliti dalla Costituzione, dalle convenzioni internazionali sui diritti umani ratificate dall'Italia, dalle leggi dello Stato e dai regolamenti;
b) adotta le proprie determinazioni in ordine alle istanze e ai reclami che gli sono rivolti dagli internati e dai detenuti ai sensi dell'articolo 35 della legge 26 luglio 1975, n. 354, come modificato dall'articolo 8, comma 2, della presente legge;
c) verifica che le strutture edilizie pubbliche adibite alla restrizione o all'attenuazione della libertà delle persone siano idonee a salvaguardarne la dignità con riguardo al rispetto dei diritti fondamentali.
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2. Nell'esercizio delle funzioni indicate al comma 1, il Garante dei diritti:
a) visita, senza necessità di autorizzazione e in condizioni di sicurezza, gli istituti penitenziari, gli ospedali psichiatrici giudiziari e gli istituti penali per minorenni, accedendo, senza restrizione alcuna, in qualunque locale e incontrando liberamente chiunque vi sia privato della libertà;
b) prende visione, previo consenso anche verbale dell'interessato, degli atti e dei documenti contenuti nel fascicolo della persona privata della libertà, fatta eccezione per quelli coperti da segreto relativi alle indagini e al procedimento penale;
c) richiede alle amministrazioni responsabili delle strutture indicate alla lettera a) le informazioni e i documenti che ritenga necessari, fermo restando il divieto di cui alla lettera b);
d) nel caso in cui l'amministrazione responsabile non fornisca risposta nel termine di trenta giorni alla richiesta di cui alla lettera c), informa il magistrato di sorveglianza territorialmente competente e può richiedergli di emettere ordine di esibizione dei documenti richiesti.
3. Nell'esercizio della funzione indicata al comma 1, lettera c), il Garante dei diritti, senza autorizzazione, visita, in condizioni di sicurezza, i centri di permanenza temporanea e assistenza previsti dall'articolo 14 del testo unico di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, e successive e modificazioni, accedendo senza restrizione alcuna in qualunque locale, nonché visita, senza che da ciò possa derivare danno per le attività investigative in corso, le camere di sicurezza eventualmente esistenti presso le caserme dell'Arma dei carabinieri, le caserme del Corpo della guardia di finanza ed i commissariati di pubblica sicurezza. Il Garante dei diritti, durante le visite delle camere di sicurezza eventualmente esistenti presso le caserme dell'Arma dei carabinieri, le caserme del Corpo della guardia di finanza ed i commissariati di
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4. I componenti del Garante dei diritti sono tenuti al segreto su quanto acquisito nell'esercizio delle loro funzioni.
5. Nel caso in cui venga opposto il segreto di Stato, il Garante dei diritti informa il magistrato di sorveglianza territorialmente competente, affinché questi valuti se richiedere l'intervento del Presidente del Consiglio dei ministri per la conferma, entro sessanta giorni, dell'esistenza del segreto.
6. Per l'attuazione del presente articolo è autorizzata la spesa di 100.000 euro a decorrere dall'anno 2007.
1. Tutti i detenuti o i soggetti comunque privati della libertà personale possono rivolgersi al Garante dei diritti senza vincoli di forma.
2. All'articolo 35, numero 2), della legge 26 luglio 1975, n. 354, le parole: «al magistrato di sorveglianza» sono sostituite dalle seguenti: «al Garante dei diritti delle persone detenute o private della libertà personale».
1. Il Garante dei diritti, quando verifica che le amministrazioni responsabili delle strutture indicate all'articolo 7, comma 2,
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2. L'amministrazione interessata, se disattende la richiesta, deve comunicare il suo dissenso motivato nel termine di trenta giorni.
3. Se l'amministrazione interessata omette di conformarsi e il dissenso motivato non è comunicato o non è ritenuto sufficiente, il Garante dei diritti si rivolge agli uffici sovraordinati a quelli originariamente interessati.
4. Se gli uffici sovraordinati decidono di provvedere in conformità alla richiesta del Garante dei diritti, l'attivazione del procedimento disciplinare a carico del dipendente al quale risulta attribuibile l'inerzia è obbligatoria.
5. Se gli uffici sovraordinati decidono di non accogliere la richiesta, il Garante dei diritti può richiedere al tribunale di sorveglianza territorialmente competente di annullare l'atto che reputa illegittimo ovvero di ordinare all'amministrazione di tenere il comportamento dovuto.
6. Il tribunale di sorveglianza procede ai sensi dell'articolo 71-septies della legge 26 luglio 1975, n. 354, introdotto dall'articolo 10 della presente legge.
7. Il Garante dei diritti, quando ritiene che le amministrazioni responsabili delle camere di sicurezza eventualmente esistenti presso le caserme dell'Arma dei carabinieri, le caserme del Corpo della guardia di finanza ed i commissariati di pubblica sicurezza tengano comportamenti non conformi alle norme vigenti ovvero che le istanze e i reclami a esso rivolti dai soggetti trattenuti in tali strutture siano fondati, richiede all'amministrazione interessata di determinare in conformità, anche formulando specifiche raccomandazioni.
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8. Fermo restando il procedimento previsto ai commi 2, 3 e 4, se gli uffici sovraordinati decidono di non accogliere la richiesta di cui al comma 7, il Garante dei diritti può richiedere l'intervento del questore e del prefetto territorialmente competenti.
9. Il Garante dei diritti quando ritiene che le amministrazioni responsabili delle strutture previste dall'articolo 14 del testo unico di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, e successive modificazioni, tengano comportamenti non conformi agli articoli 20, 21, 22 e 23 del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1999, n. 394, e successive modificazioni, ovvero che le istanze dei reclami a lei rivolti dai soggetti trattenuti in tali strutture siano fondati, richiede all'amministrazione interessata di determinare in conformità, anche formulando specifiche raccomandazioni.
10. Fermo restando il procedimento previsto ai commi 2, 3 e 4, se gli uffici sovraordinati decidono di non accogliere la richiesta di cui al comma 9, il Garante dei diritti può richiedere al magistrato territorialmente competente di annullare l'atto che reputa illegittimo ovvero di ordinare all'amministrazione di tenere il comportamento dovuto.
1. Alla legge 26 luglio 1975, n. 354, e successive modificazioni, sono apportate le seguenti modificazioni:
a) all'articolo 70, dopo il comma 8 è aggiunto il seguente:
«8-bis. Il tribunale di sorveglianza giudica altresì dei ricorsi presentati dal Garante dei diritti delle persone detenute o private della libertà personale, di seguito denominato "Garante dei diritti", nell'esercizio dei poteri conferitigli dalla legge»;
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b) al titolo I, capo II-bis, dopo l'articolo 71-sexies, è aggiunto il seguente:
«Art. 71-septies. - (Procedimento contenzioso). - 1. Il Garante dei diritti, nei casi in cui il relativo potere gli è conferito espressamente dalla legge, introduce il procedimento con ricorso al tribunale di sorveglianza.
2. Il presidente del tribunale di sorveglianza, con decreto motivato, dichiara l'inammissibilità del ricorso quando esso è stato presentato fuori dai casi previsti dalla legge ovvero quando ripropone una questione già decisa. Contro il decreto può essere proposto ricorso per cassazione ai sensi del comma 6.
3. Quando il presidente del tribunale di sorveglianza dichiara ammissibile il ricorso, con decreto nomina il relatore e fissa la data dell'udienza in camera di consiglio. Il ricorso e il decreto, almeno trenta giorni prima dell'udienza, sono notificati congiuntamente all'amministrazione interessata e all'internato o detenuto eventualmente interessato a cura del ricorrente. Fino a dieci giorni prima dell'udienza possono essere depositate memorie in cancelleria.
4. L'udienza si svolge con la partecipazione del pubblico ministero e del Garante dei diritti. All'udienza può partecipare anche il difensore dell'internato o del detenuto interessato ai fatti oggetto del ricorso.
5. Il tribunale di sorveglianza decide con ordinanza notificata alle parti a cura della cancelleria.
6. Il Garante dei diritti e il pubblico ministero possono proporre ricorso per cassazione entro trenta giorni dalla notificazione dell'ordinanza. La Corte di cassazione, osservate le forme dell'articolo 611 del codice di procedura penale, decide con ordinanza».
1. Il Garante dei diritti ha l'obbligo di presentare rapporto all'autorità giudiziaria
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1. Il Garante dei diritti presenta al Parlamento, entro il 30 aprile di ogni anno, una relazione annuale sull'attività svolta, relativa all'anno precedente, indicando il tipo e la natura degli interventi messi in atto, gli esiti degli stessi, le risposte dei responsabili delle strutture interessate, le proposte utili a migliorare le condizioni di detenzione, nonché lo stato dei diritti umani negli istituti di pena e negli altri luoghi visitati in attuazione dell'articolo 7.
2. La relazione annuale è altresì trasmessa al Comitato europeo per la prevenzione della tortura e delle pene o trattamenti inumani o degradanti, di cui all'articolo 1 della Convenzione adottata a Strasburgo il 26 novembre 1987, resa esecutiva dalla legge 2 gennaio 1989, n. 7, e al Comitato ONU contro la tortura, di cui all'articolo 17 della Convenzione firmata a New York il 10 dicembre 1986, resa esecutiva dalla legge 3 novembre 1988, n. 498.
3. La relazione annuale è inviata al Presidente del Consiglio dei ministri, al Ministro dell'interno, al Ministro della giustizia, al Ministro della salute, al Ministro del lavoro e della previdenza sociale e al Ministro della solidarietà sociale.
4. Nei programmi di formazione delle scuole di tutte le Forze di polizia deve essere previsto un insegnamento sul sistema delle garanzie poste a tutela dei diritti umani delle persone detenute o private della libertà personale e sulla figura del Garante dei diritti.
1. All'onere derivante dall'attuazione della presente legge, pari 3.600.000 euro a
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2. Il Ministro dell'economia e delle finanze provvede al monitoraggio degli oneri derivanti dall'applicazione della presente legge, anche ai fini dell'applicazione dell'articolo 11-ter, comma 7, della legge 5 agosto 1978, n. 468, e successive modificazioni.
3. Il Ministro dell'economia e delle finanze è autorizzato ad apportare, con propri decreti, le occorrenti variazioni di bilancio.
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