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CAMERA DEI DEPUTATI
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N. 2541 |
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Il tempo trascorso dal primo strumento di estradizione ha visto importanti mutamenti negli ordinamenti, che ne hanno reso opportuna la rivisitazione. In particolare, per parte canadese, sono intervenute l'abolizione della pena di morte e una nuova legge organica sulla cooperazione in materia penale (L.C. 1999, ch. 18); per parte italiana, il nuovo codice di rito ha mutato radicalmente il procedimento penale.
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Il testo del Trattato si compone di 22 articoli, corredati di rubrica per consentire una rapida individuazione degli argomenti contemplati.
L'articolo I, nel prevedere il generale impegno degli Stati contraenti all'estradizione reciproca, stabilisce la generale distinzione tra l'estradizione processuale, fondata sulle misure cautelari, e l'estradizione esecutiva, basata su decisioni passate in giudicato.
L'articolo II determina l'ambito d'applicazione dell'estradizione e quindi i reati che possono dare luogo all'estradizione. Si tratta di una norma decisamente innovativa, rispetto al precedente Trattato, in quanto abbandona il tradizionale metodo, cosiddetto «enumerativo» dei reati, per il più efficace metodo cosiddetto «eliminativo», consistente nel fissare un limite di pena comminata o concretamente inflitta, al di sotto del quale il Trattato non prevede l'obbligo di consegna del reo. Si tratta del metodo utilizzato dalle recenti convenzioni e anche da quella conclusa con gli Stati Uniti.
Resta il tradizionale principio della doppia incriminabilità, previsto dalla Convenzione europea di estradizione, firmata a Parigi il 13 dicembre 1957, resa esecutiva dalla legge n. 300 del 1963, e dall'articolo 13 del codice penale, portato a livelli di pena decisamente bassi: un anno, ovvero appena sei mesi per l'estradizione esecutiva.
Inoltre, criteri interpretativi dei reati improntati alla sostanza delle condotte e lontani da visioni formalistiche offrono un ulteriore spazio d'applicazione per l'estradizione.
È stata riformulata, semplificandola, la regola dell'estradabilità anche per i reati commessi al di fuori del territorio dello Stato richiedente, ancorandola alla presenza di regole di giurisdizione extraterritoriale analoghe nello Stato richiesto.
Infine sono state inserite norme per le estradizioni riferite a più reati ovvero a pene disomogenee.
L'articolo III, dopo aver dettato la regola del rifiuto obbligatorio dell'estradizione per i reati politici, considerati tali dallo Stato richiesto, conformemente al modello della citata Convenzione europea di estradizione del 1957, la costella di numerose e rilevanti eccezioni. Tali eccezioni, a differenza del precedente Trattato bilaterale, si aprono a un'ampia casistica: dai reati contro la persona, inclusi quelli relativi alla libertà sessuale, a quelli compiuti con mezzi particolarmente pericolosi. È stata inserita la clausola di non discriminazione secondo il modello di Trattato di estradizione ONU del 14 dicembre 1991.
L'articolo IV regola espressamente, a differenza del precedente Trattato, il rifiuto facoltativo dell'estradizione, dettando princìpi e criteri nell'uso della facoltà discrezionale. Tra questi, l'osservanza dei princìpi fondamentali in materia di minori, l'eventuale instaurazione di procedimento penale nello Stato richiesto e la sussistenza di ragioni umanitarie.
L'articolo V, in un'ottica di semplificazione, mutuando analoga regola contenuta nel Trattato di estradizione con gli Stati Uniti, firmato a Roma il 13 ottobre 1983, reso esecutivo dalla legge n. 225 del 1984, prevede l'impossibilità di rifiutare l'estradizione sulla base della cittadinanza, mostrando una stretta cooperazione e fiducia reciproca tra gli Stati contraenti.
L'articolo VI è, ancora, notevolmente innovativo rispetto al precedente Trattato, che prevedeva, in via esclusiva, la trasmissione
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L'articolo VII, nel disciplinare la documentazione accompagnatoria delle domande di estradizione, ne affronta un aspetto particolarmente delicato, in quanto regola gli oneri probatori alla base della domanda, ivi compresi quelli afferenti al procedimento giurisdizionale nello Stato richiesto. La norma, caratterizzata da un'articolazione complessa, disciplina anzitutto gli elementi di base che devono accompagnare la domanda (identità, descrizione della condotta, indicazione delle norme); si divide quindi in due sottoparagrafi [(b) e (c) del paragrafo 1] dedicati all'estradizione processuale e a quella esecutiva. Da evidenziare, nell'estradizione processuale, gli elementi di prova sufficienti per consentirla, che corrispondono a quelli che, se la condotta fosse stata posta in essere nello Stato richiesto, giustificherebbero il rinvio a giudizio. La soluzione resta legata all'impostazione dei Paesi di common law, secondo l'antica previsione dell'Extradition Act britannico del 1870, riprodotto sostanzialmente nell'articolo 33 del nuovo Extradition Act canadese del 1999. Gli elementi di prova devono risultare, sotto l'aspetto concreto, da una relazione sommaria. La norma affronta anche il connesso e delicato problema della ritualità della prova e della normativa di riferimento, richiedendo una certificazione, da parte della competente autorità dello Stato richiedente, che gli elementi di prova «sono disponibili ai fini del processo» e giustificano, «secondo la legge dello Stato richiedente», il rinvio a giudizio, ovvero che «sono stati ottenuti secondo la legge dello Stato richiedente». La condanna in contumacia, quale base giuridica per l'estradizione, è stabilita al sottoparagrafo (d) e, con una soluzione normativa di dettaglio volta a eliminare incertezze interpretative, si prevede, oltre al caso della notificazione personale, quella della conoscenza aliunde, purché tempestiva, del processo. I paragrafi finali dell'articolo disciplinano le caratteristiche dei documenti necessari al procedimento di estradizione, improntandole a semplicità ed efficienza.
L'articolo VIII prevede la possibilità di richiedere la trasmissione di informazioni aggiuntive entro termini prorogabili.
L'articolo IX disciplina l'arresto provvisorio a fini estradizionali, snellendo i canali di comunicazione, prima limitati alla via diplomatica e all'Interpol e oggi confermati solo in quest'ultimo canale, cui si aggiunge l'interessamento diretto delle competenti autorità dello Stato richiesto. Inoltre, in luogo della copia del mandato d'arresto o della sentenza di condanna è sufficiente una dichiarazione attestante l'esistenza dei titoli e delle loro caratteristiche. Viene allungato il termine entro il quale deve pervenire, dall'arresto provvisorio, la domanda di estradizione, prima fissato in quarantacinque giorni, oggi determinato in sessanta giorni.
L'articolo X introduce una semplificazione dell'estradizione che consente di prescindere dalle regole di documentazione previste dall'articolo VII del Trattato, in presenza di consenso dell'estradando.
L'articolo XI disciplina il caso di più domande di estradizione contemporaneamente avviate nei confronti della stessa persona, fissando i criteri cui deve attenersi lo Stato richiesto nella scelta dello Stato richiedente da preferire, in gran parte mutuati da quanto previsto dal comma 2 dell'articolo 697 del codice di procedura penale.
L'articolo XII si occupa della fase esecutiva dell'estradizione, successiva alla decisione di concederla. Le novità rispetto al precedente Trattato consistono nella precisazione che il luogo di consegna, conveniente per entrambe le parti, deve trovarsi nello Stato richiesto; nei termini più serrati di consegna (venti giorni prorogabili di altri venti); nella disciplina di circostanze indipendenti che impediscono la consegna.
L'articolo XIII, innovando sul precedente, prevede la consegna temporanea, che non pregiudica una successiva estradizione esecutiva, adeguando in tale modo il Trattato a clausole già collaudate in materia.
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L'articolo XIV detta il regime delle cose connesse all'estradizione. In particolare prevede la sequestrabilità di beni utilizzabili nel procedimento relativo al reato che dà luogo all'estradizione. L'espressione relativa all'utilizzabilità è deliberatamente generica e ampia in modo da coprire le differenze tra i diversi ordinamenti. La tutela dei diritti sulle cose vantabili dallo Stato richiesto o da terzi comporta la restituzione dei beni al termine dell'utilizzazione processuale e senza oneri di spesa per lo Stato richiesto.
All'articolo XV si riproduce il principio di specialità, consolidato in materia (dall'articolo 14 della citata Convenzione di Parigi del 1957, agli articoli 699 e 721 del codice di procedura penale) e già previsto nel precedente Trattato bilaterale, che limita l'estradizione al titolo specifico per il quale è concessa, attribuendo all'estradato l'immunità nel Paese richiedente per fatti diversi.
Nel paragrafo 2 sono stati disciplinati il caso del mutamento dell'imputazione e le condizioni in cui è ammissibile.
La riestradizione in uno Stato terzo è regolata dall'articolo XVI, che la permette qualora lo Stato richiesto vi consenta oppure qualora l'interessato, avendo avuto la possibilità di lasciare il territorio dello Stato richiedente, vi si trattenga o vi ritorni.
L'articolo XVIII individua la legge applicabile, sostanzialmente confermando il precedente Trattato, ma non in modo assoluto in quanto, opportunamente, fa salve le disposizioni contrarie contenute nel Trattato in oggetto.
L'articolo XIX, relativo alla traduzione degli atti, si rimodella sull'articolo XVIII del precedente Trattato, chiarendo che i documenti vanno redatti o tradotti in una lingua ufficiale dello Stato richiesto, semplificando in tale modo gli adempimenti nei confronti di uno Stato caratterizzato dal bilinguismo.
L'articolo XX ha il compito di individuare l'autorità incaricata di condurre il procedimento di estradizione che, per quanto concerne la parte italiana, viene rinviato alla normativa interna.
Il regime delle spese è stabilito dall'articolo XXI che non innova rispetto al precedente Trattato, stabilendo che sono a carico dello Stato richiesto fino a quando non avviene la consegna materiale dell'estradando, regolata dall'articolo XII. Poiché la consegna avviene nello Stato richiesto, le spese che seguono alla materiale apprensione dell'estradando, ancorché compiute nel territorio di quest'ultimo, sono a carico dello Stato richiedente. La norma ricalca il modello di Trattato di estradizione ONU citato.
La norma finale, stabilita dall'articolo XXII, contiene diverse modifiche rispetto al precedente Trattato. Si prevede infatti il termine per l'entrata in vigore, stabilito in trenta giorni dallo scambio degli strumenti di ratifica, mentre prima vi era l'immediata entrata in vigore, ma soprattutto si prevede una disciplina transitoria. Infatti, sono soggette al nuovo Trattato le domande presentate dopo la sua entrata in vigore, anche se relative a reati precedentemente commessi, e, correlativamente, restano nel regime del vecchio Trattato le procedure avviate in precedenza. Infine, in caso di denunzia del Trattato, i termini di cessazione di efficacia vengono ridotti da un anno a centottanta giorni e restano salve le domande di estradizione presentate prima della comunicazione della denunzia.
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L'attuazione del Trattato di estradizione fra l'Italia ed il Canada comporta i seguenti oneri in relazione al sottoindicato articolo:
Articolo XXI, paragrafo 2.
Considerando che dall'applicazione del Trattato le richieste di estradizione attiva potranno essere stimate in almeno quattro casi e che sono a carico dello Stato richiedente le spese al trasporto, si avrà la seguente spesa:
DETENUTI
Biglietto aereo Toronto-Roma
euro 2.210 x 4 detenuti = euro 8.840
ACCOMPAGNATORI
Si può ipotizzare che ogni condannato sarà accompagnato da due unità.
Spese di missione:
pernottamento
(euro 150 al giorno x 8 persone x 5 giorni) = euro 6.000
diaria giornaliera
(euro 81 che viene ridotta di euro 27, corrispondente a 1/3 della stessa per un totale di euro 54. A euro 54 si aggiungono euro 21, quale quota media per contributi previdenziali, assistenziali ed IRPEF, ai sensi delle leggi n. 335 del 1995 e n. 662 del 1996 e del decreto-legislativo n. 446 del 1997)
(euro 75 x 8 persone x 5 giorni) = euro 3.000
Spese di viaggio:
biglietto aereo A/R Roma-Toronto
(euro 1.000 x 8 persone) = euro 8.000
Relativamente alle spese per il trasporto di cose, la trasmissione e la traduzione di atti si ipotizza la seguente spesa:
euro 750 x 4 estradizioni = euro 3.000
Totale onere (articolo XXI) euro 28.840
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Pertanto, l'onere complessivo, da porre a carico del bilancio dello Stato, da iscrivere nello stato di previsione del Ministero della giustizia a decorrere dal 2007, ammonta ad euro 28.840.
Si fa presente, infine, quanto segue:
le ipotesi assunte per il calcolo degli oneri recati dal disegno di legge, relativamente al numero di estradizioni, accompagnatori, riunioni e loro durata, spese per traduzioni, costituiscono riferimenti inderogabili ai fini dell'attuazione dell'indicato provvedimento;
il calcolo della diaria è stato effettuato tenendo conto del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006, n. 248, che riduce del 20 per cento l'importo della diaria e abroga la maggiorazione del 30 per cento sulla stessa, prevista dall'articolo 3 del regio decreto 3 giugno 1926, n. 941.
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1. Aspetti tecnico-normativi in senso stretto.
A) Necessità dell'intervento normativo.
Il Trattato sostituisce l'analogo Trattato bilaterale, che risale al 1981, per adeguarlo all'evoluzione della normativa e ai nuovi standard di analoghi accordi in tema di estradizione.
B) Analisi del quadro normativo e incidenza delle norme proposte sulle leggi ed i regolamenti vigenti.
L'istituto dell'estradizione riceve già una disciplina generale nel codice di procedura penale e, d'altro canto, la regolamentazione del Trattato in oggetto è conforme a criteri normativi seguiti per altri accordi, conclusi in analoga materia; ne deriva che il Trattato di estradizione in esame, non discostandosi dai canoni generali, si presenta conforme all'ordinamento giuridico vigente e alla Costituzione.
C) Analisi della compatibilità dell'intervento con l'ordinamento comunitario.
Il Trattato non presenta profili di incompatibilità con l'ordinamento comunitario.
D) Analisi della compatibilità con le competenze delle regioni o delle autonomie locali.
Trattandosi di materia rientrante a pieno titolo nella giustizia penale non si evidenziano particolari problemi riguardanti la compatibilità con la normativa regionale e locale.
2. Elementi di drafting e linguaggio normativo.
A) Individuazione delle nuove definizioni normative introdotte dal testo; verifica della correttezza dei riferimenti normativi; ricorso alla tecnica della novella legislativa per introdurre modificazioni ed integrazioni a disposizioni vigenti.
Non vengono date nuove definizioni normative anche se alcuni concetti espressi hanno dovuto necessariamente tenere conto della diversità dei sistemi giuridici italiano e canadese. È stata espressamente regolamentata la successione tra il Trattato del 1981 e quello in esame all'articolo XXII di quest'ultimo.
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A) Ambito dell'intervento, con particolare riguardo all'individuazione delle amministrazioni, dei soggetti destinatari e dei soggetti coinvolti.
Il Trattato si inserisce nell'ambito della cooperazione giudiziaria tra l'Italia e il Canada, in particolare della cooperazione penale, nello specifico settore delle estradizioni, siano esse finalizzate a ottenere la presenza dell'estradando per fini processuali, quindi sulla base di misure cautelari, o per l'espiazione della pena. I destinatari dell'intervento si individuano anzitutto nelle autorità giudiziarie, ma anche nelle autorità amministrative, aventi il compito di fornire supporto funzionale alle prime.
B) Esigenze sociali, economiche e giuridiche prospettate dalle amministrazioni e dai destinatari ai fini di un intervento normativo.
Il Trattato intende favorire la cooperazione internazionale penale tra i due Paesi firmatari al fine di una migliore amministrazione della giustizia.
C) Obiettivi generali e specifici, immediati e di medio/lungo periodo.
Obiettivo principale del Trattato è l'aggiornamento alle evoluzioni giuridiche intercorse dalla precedente regolamentazione risalente al Trattato del 1981; a quel tempo, infatti, non era ancora entrato in vigore l'attuale codice di procedura penale e, in Canada, era ancora vigente la pena di morte. Nell'adeguamento normativo del Trattato si è colta l'occasione per semplificare le procedure e per ampliare l'ambito di applicazione del Trattato stesso. La relazione illustrativa dà ampiamente conto di queste finalità; si ricordano qui solo l'abbassamento delle pene nel principio della doppia incriminabilità (articolo II), l'impossibilità di rifiutare l'estradizione sulla base della cittadinanza (articolo V), l'esame dettagliato della documentazione allegata, ivi compresa quella relativa alla contumacia, foriera spesso di difficoltà giuridiche (articolo VII), termini più stretti per la consegna (articolo XII). Nell'ambito di tali obiettivi si collocano anche l'estradizione semplificata e l'estradizione temporanea, novità rispetto al Trattato precedente.
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D) Presupposti attinenti alla sfera organizzativa, finanziaria, economica e sociale.
In considerazione della natura dell'intervento normativo e dell'ambito dello stesso, non appaiono ravvisabili particolari presupposti organizzativi necessari per la sua attuazione, né in seno all'amministrazione della giustizia né in seno all'organizzazione giudiziaria, risultando evidentemente idoneo l'attuale quadro organizzativo.
E) Aree di criticità.
Non si ravvisano, tenuto conto di quanto detto al punto D), aspetti di criticità.
F) Strumento tecnico-normativo eventualmente più appropriato.
Il disegno di legge di autorizzazione alla ratifica è lo strumento tecnico-normativo più appropriato, tenuto conto di quanto disposto dallo stesso Trattato all'articolo XXII, oltre che di quanto previsto dall'articolo 80 della Costituzione.
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1. Il Presidente della Repubblica è autorizzato a ratificare il Trattato di estradizione tra il Governo della Repubblica italiana ed il Governo del Canada, fatto a Roma il 13 gennaio 2005.
1. Piena ed intera esecuzione è data al Trattato di cui all'articolo 1, a decorrere dalla data della sua entrata in vigore, in conformità a quanto disposto dall'articolo XXII del Trattato stesso.
1. Per l'attuazione della presente legge è autorizzata la spesa di euro 28.840 annui a decorrere dall'anno 2007. Al relativo onere si provvede mediante corrispondente riduzione dello stanziamento iscritto, ai fini del bilancio triennale 2007-2009, nell'ambito dell'unità previsionale di base di parte corrente «Fondo speciale» dello stato di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze per l'anno 2007, allo scopo parzialmente utilizzando l'accantonamento relativo al Ministero degli affari esteri.
2. Il Ministro dell'economia e delle finanze è autorizzato ad apportare, con propri decreti, le occorrenti variazioni di bilancio.
1. La presente legge entra in vigore il giorno successivo a quello della sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale.
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