Comitato per la legislazione - Resoconto di mercoledý 14 giugno 2006


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Mercoledì 14 giugno 2006. - Presidenza del presidente Franco RUSSO. - Interviene il sottosegretario di Stato all'economia e finanze, Alfiero Grandi.

La seduta comincia alle 14.35.

Comunicazioni del Presidente sui lavori del Comitato.

Franco RUSSO, presidente, desidera formulare i migliori auguri di buon lavoro ai colleghi, per l'assolvimento di compiti di estrema importanza e difficoltà.
Evidenzia come la particolare composizione di questo organo, con la presenza di membri di maggioranza e di opposizione in misura paritaria, nonchè la previsione dell'alternanza alla Presidenza, rivela come - per il perseguimento di funzioni istituzionali quali il miglioramento della qualità, della trasparenza e della fruibilità delle leggi da parte dei cittadini - la politica sia in questa sede chiamata a svolgere una «funzione alta», non necessariamente legata a logiche di schieramento, ma orientata verso il raggiungimento di obiettivi condivisi.
Nell'assumere il ruolo di Presidente per il primo mandato della legislatura, auspica di poter dare il massimo impulso alle numerose attività che il Comitato, fin dalla sua istituzione, ha sempre posto in essere, non soltanto all'interno della Camera, ma anche all'esterno, al fine di divulgare e portare a soluzione i problemi riguardanti la qualità della legislazione.
Ciò è avvenuto attraverso la predisposizione, da parte di ogni Presidente del Comitato, al termine del proprio turno di presidenza, di una relazione sull'attività svolta, ma anche attraverso la promozione di iniziative interistituzionali (nella forma di convegni, incontri seminariali, ecc.), aventi carattere tematico, ed indirizzati di volta in volta ad esaminare i principali elementi problematici connessi alla produzione legislativa. Preannuncia quindi la propria disponibilità ad accogliere contributi e idee che possano costituire spunto per momenti di approfondimento e di riflessione sulle tematiche più delicate relative alle attività dell'organo e che vedano il coinvolgimento di altri soggetti istituzionali.


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In questo quadro, segnala in particolare come il compito del Comitato - di promuovere il miglioramento della qualità delle leggi - non possa prescindere dall'analisi dei principali fenomeni che hanno influito, in tempi più o meno recenti, sulle politiche di produzione legislativa.
In primo luogo, è ormai un dato acquisito nella scienza giuridica, come ad esempio evidenziato negli scritti di Forsthoff, il fenomeno cosiddetto della «crisi della legge» intesa come incapacità delle moderne società complesse di dotarsi di regole di convivenza che siano cristallizzate e connotate dai caratteri «ottocenteschi» di generalità ed astrattezza. Al contrario, si è sempre più affermata la tendenza a regolamentare tutti i settori della convivenza civile con le cosiddette leggi-provvedimento, ovvero con disposizioni di contenuto puntuale e concreto, destinate a specifici segmenti della società; in questo ambito, l'interventismo del potere legislativo - talvolta eccessivo - ha determinato il proliferare di «leggine ad hoc» anche ove sarebbe stato possibile affrontare le problematiche in via amministrativa; tale fenomeno peraltro si è accompagnato alla tradizionale predilezione verso forme di legislazione emergenziale, con le conseguenze, sul piano della coerenza normativa, che sono sotto gli occhi di tutti.
Il secondo fattore di analisi è costituito dal carattere policentrico dell'attività legislativa che, soprattutto negli ultimi anni, ha visto concorrere - su piani diversi ma spesso contigui - una pluralità di centri di produzione normativa. In particolare la disciplina proveniente direttamente, o indirettamente, dall'Unione europea impone di estendere lo studio dei processi di formazione delle leggi al piano comunitario, ed ai rapporti tra Commissione europea e Parlamento europeo anche nelle loro interazioni con il Governo ed il Parlamento nazionale.
Infine, l'elaborazione di strategie volte a superare le principali problematiche di sovrabbondanza e di disordine normativo non possono prescindere da una profonda attenzione alla rilevante diffusione che nel diritto civile e nei rapporti imprenditoriali stanno assumendo le forme di «soft law» ovvero di regolazione su base pattizia dei rapporti economici, la cui tutela è affidata a giudizi di tipo arbitrale.
Nel sottoporre tali riflessione al Comitato, affinché possano essere oggetto di approfondimento in una prossima seduta, annuncia che i lavori del Comitato si articoleranno - di norma e sempre che non vi siano termini più stringenti da rispettare - in almeno una seduta alla settimana, possibilmente di mercoledì.

Roberto ZACCARIA, evidenzia come nella sua breve esperienza parlamentare nella precedente legislatura abbia avuto occasione di apprezzare il lavoro svolto da questo organo che, sia pure fisiologicamente costretto ad agire in tempi ridotti, riesce comunque ad offrire un preziosissimo contributo all'istruttoria legislativa. Al riguardo, ricorda i casi in cui, dai banchi dell'opposizione, egli stesso invocava ripetutamente maggiore attenzione da parte del Governo ai suggerimenti provenienti dal Comitato ed auspica che, con la medesima forza, non solo l'opposizione ma anche la maggioranza in questa legislatura possano impegnarsi per elevare i tassi di recepimento dei pareri espressi dal Comitato.

ESAME AI SENSI DELL'ARTICOLO 96-BIS, COMMA 1, DEL REGOLAMENTO

Conversione in legge del decreto-legge 12 giugno 2006, n. 210, recante disposizioni finanziarie urgenti in materia di pubblica istruzione.
(C. 1092).
(Parere alla VII Commissione).
(Esame e conclusione - Parere con osservazione).

Il Comitato inizia l'esame del disegno di legge di conversione in titolo.

Roberto ZACCARIA, relatore, sottolinea in termini positivi la natura omogenea del provvedimento, segnalando tuttavia l'assenza


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delle relazioni sull'analisi tecnico-normativa e sull'analisi di impatto della regolamentazione che costituiscono strumenti conoscitivi di assoluta importanza e la cui assenza - ove si ripetesse anche per provvedimenti di particolare complessità - deve essere considerata in termini negativi.
Formula, quindi, la seguente proposta di parere:

«Il Comitato per la legislazione,
esaminato il disegno di legge n. 1092 e rilevato che:
esso reca un contenuto omogeneo intervenendo esclusivamente ad integrare la dotazione di bilancio destinata alla corresponsione dei compensi delle commissioni per gli esami di stato conclusivi dei corsi di istruzione secondaria superiore per l'anno in corso;
non è corredato della relazione sull'analisi tecnico-normativa (ATN);
non è corredato della relazione sull'analisi di impatto della regolamentazione (AIR);
alla luce dei parametri stabiliti dagli articoli 16-bis e 96-bis del Regolamento osserva quanto segue:

sotto il profilo dell'efficacia del testo per la semplificazione e il riordinamento della legislazione vigente:
all'articolo 1 - ove si aumenta il limite di spesa stabilito dall'articolo 22 della legge finanziaria per il 2002, riducendo conseguentemente l'autorizzazione di spesa iscritta nello stato di previsione del Ministero dell'istruzione per l'anno finanziario 2006 - dovrebbe valutarsi l'opportunità di riformulare le disposizione contenute nei commi 1 e 2, in termini di novella alle corrispondenti norme che fissano le autorizzazioni di spesa (ovvero il citato articolo 22, comma 7, della legge n. 448 del 2001, nonché l'articolo 3, comma 92, della legge 24 dicembre 2003, n. 350) così da rendere espliciti già nelle norme-base l'effettivo ed attuale limite di spesa destinato ai compensi per le commissioni d'esame».

Gaspare GIUDICE, nel condividere le valutazioni espresse dal relatore in riferimento al provvedimento in esame, desidera altresì formulare, anche da parte sua, i migliori auguri al Presidente ed ai colleghi. In particolare, ritiene che vada valorizzato l'elemento che - come opportunamente messo in luce dal Presidente - maggiormente ha caratterizzato l'attività del Comitato nella precedente legislatura, ovvero la capacità di coniugare il rigore tecnico delle proprie analisi con l'assoluta condivisione delle decisioni da parte dei membri, sia di maggioranza e che di opposizione. Alla luce della sua pregressa esperienza di Presidente del Comitato pareri della Commissione Bilancio, non di rado disattesi nell'ambito dei lavori dell'Assemblea, come peraltro avvenuto anche in relazione ai pareri del Comitato, rivolge ai colleghi l'invito ad indirizzare il proprio impegno a dare maggior forza alle deliberazioni dell'organo di cui fanno parte.

Il Comitato approva la proposta di parere.

Conversione in legge del decreto-legge 7 giugno 2006, n. 206, recante disposizioni urgenti in materia di IRAP e di canoni demaniali marittimi.
(C. 1005).
(Parere alla VI Commissione).
(Esame e conclusione - Parere con osservazione).

Il Comitato inizia l'esame del disegno di legge di conversione in titolo.

Gaspare GIUDICE, relatore, ricordato il contenuto del provvedimento, sottolinea in particolare che l'articolo 1, investendo il profilo sanzionatorio, non sembra in contrasto con l'articolo 3 dello Statuto del contribuente, in quanto il principio ivi recato - secondo cui «relativamente ai tributi periodici le modifiche introdotte si


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applicano solo a partire dal periodo d'imposta successivo a quello in corso alla data di entrata in vigore delle disposizioni che le prevedono» - appare infatti applicarsi solo «limitatamente ai profili sostanziali del rapporto tributario ed agli obblighi, anche formali, dalla cui violazione possono conseguire effetti negativi per il contribuente» (come espressamente chiarito dalla sentenza n. 11274 del 27 agosto 2001 della V sezione della Corte di cassazione). Viceversa, la proposta di parere, di seguito illustrata, reca un'osservazione relativamente alla formulazione dell'articolo 2 del provvedimento in esame.

«Il Comitato per la legislazione,
esaminato il disegno di legge n. 1005 e rilevato che:
esso reca un contenuto parzialmente eterogeneo intervenendo su differenti ambiti normativi (rispettivamente in materia di sanzioni tributarie, all'articolo 1, ed in materia di determinazione dei canoni demaniali marittimi, all'articolo 2) con disposizioni la cui finalità è tuttavia, in senso ampio, riferibile alla medesima materia delle entrate dei soggetti pubblici;
determina una sostanziale proroga di effetti giuridici prodotti da preesistenti disposizioni di carattere temporaneo ed i cui termini di efficacia erano già scaduti: in particolare, l'articolo 1 estende al periodo d'imposta in corso quanto era già stabilito dall'articolo 1, comma 3, del decreto-legge n. 106 del 2005 convertito in legge, con modificazioni, dalla legge n. 156 del 2005, che faceva però riferimento ai precedenti periodi d'imposta; l'articolo 2, invece, differisce un termine originariamente previsto dal decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269 (e fissato al 30 giugno 2004), successivamente prorogato per ben quattro volte - anche a mezzo del decreto-legge 2 novembre 2005, n. 2005, n. 223, decaduto - l'ultima delle quali con il decreto-legge 30 settembre 2005, n. 203 convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 2 dicembre 2005, n. 248;
la tecnica della novellazione, all'articolo 2, non è utilizzata conformemente a quanto previsto dalla circolare congiunta dei Presidenti di Camera e Senato e del Presidente del Consiglio del 20 aprile 2001, al punto 9), secondo cui l'unità minima di testo da sostituire con una novella dovrebbe essere il comma (o comunque un periodo o una lettera), anche nel caso in cui si modifichi una singola parola, per consentire una più agevole comprensione della modifica;
è corredato della relazione sull'analisi tecnico-normativa (ATN), riferita peraltro esclusivamente al primo articolo del testo;
è corredato della relazione sull'analisi di impatto della regolamentazione (AIR);
alla luce dei parametri stabiliti dagli articoli 16-bis e 96-bis del Regolamento osserva quanto segue:

sotto il profilo dell'efficacia del testo per la semplificazione e il riordinamento della legislazione vigente:
all'articolo 2 - ove si proroga il termine di cui all'articolo 14-quinquies del decreto- legge n. 115 del 2005 - dovrebbe valutarsi l'opportunità di riformulare la disposizione in esame come novella della norma che pone la disciplina sostanziale (ovvero l'articolo 32, comma 22, del decreto-legge n. 269 del 2003, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2003, n. 326), atteso che il citato articolo 14-quinquies si limita ad operare una proroga, nonché una surrettizia integrazione, proprio dell'articolo 32, comma 22 del citato decreto legge n. 269».

Alfiero GRANDI, sottosegretario, associandosi agli auguri di buon lavoro e manifestando il proprio apprezzamento per l'elevata qualità della discussione odierna, prende atto dei rilievi avanzati nel parere, di cui riconosce la fondatezza e di cui si riserva di tener conto nel prosieguo dell'iter del disegno di legge di conversione. Osserva tuttavia che il Governo si è trovato costretto, dati i tempi ristretti, all'ennesima proroga del termine


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di cui all'articolo 2, pur consapevole della necessità di intervenire direttamente sulla norma base, che ha rivelato l'impossibilità di una sua applicazione e che richiederà pertanto una meditata riforma, che tenga conto della rilevanza degli interessi coinvolti.

Il Comitato approva.

Franco RUSSO, presidente, conclusivamente, ringrazia i colleghi ed il Governo per il proficuo contributo offerto in questa prima seduta del Comitato.

La seduta termina alle 15.