I Commissione - Resoconto di luned́ 17 luglio 2006


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COMUNICAZIONI DEL PRESIDENTE

Lunedì 17 luglio 2006. - Presidenza del presidente Luciano VIOLANTE.

La seduta comincia alle 15.

Sui lavori della Commissione in materia di riforme costituzionali.

Franco RUSSO (RC-SE) desidera innanzitutto ringraziare il presidente per la sua introduzione e per aver sottoposto alla Commissione l'esito del lavoro svolto in ufficio di presidenza, integrato dai rappresentanti dei gruppi. Desidera quindi muovere alcuni rilievi in ordine all'intervento svolto dal presidente Bruno nel corso della precedente seduta. Al riguardo, osserva che la perplessità da lui manifestata in ordine al contributo che può essere offerto dai costituzionalisti nell'ambito dell'indagine conoscitiva che la Commissione intende avviare, rinvia a un rilevante tema di natura politica, quale è il rapporto tra scienza costituzionale e luoghi della decisione politica. Cita a questo proposito un contributo del costituzionalista Gaetano Azzariti, il quale ha evidenziato come l'atteggiamento e il ruolo della scienza giuridica nei confronti del potere politico si sia andato trasformando in tempi recenti, finendo per essere contrassegnato, per un verso, dalla volontà dei costituzionalisti di atteggiarsi a consiglieri del principe e, per l'altro, dall'insofferenza dei politici verso i possibili vincoli derivanti dal confronto con la scienza costituzionale e dalla stessa Costituzione, con la conseguenza che i costituzionalisti hanno finito per essere, paradossalmente, gli unici soggetti non ascoltati dalla politica in tema di riforme. Ricorda quindi come, sempre secondo Azzariti, questo rapporto abbia vissuto una trasformazione negli anni Novanta del secolo scorso, di fronte al tentativo di tradurre la crisi politica in crisi costituzionale, chiedendo alla Costituzione di assolvere a un ruolo di stabilizzazione del sistema politico che non le è proprio. Con riferimento alla vicenda delle riforme costituzionali nella passata legislatura, osserva che il ruolo dei costituzionalisti è stato sostanzialmente limitato ad un approfondimento delle conseguenze che la modifica della Parte seconda della Costituzione avrebbe potuto produrre sulla Parte prima e giudica encomiabile il lavoro da questi svolto. Sempre con riferimento all'intervento del presidente Bruno, il quale ha sostenuto che la riforma varata dal centrodestra nella precedente legislatura sarebbe stata respinta dal corpo elettorale in quanto riforma approvata dalla sola maggioranza, dopo aver incidentalmente ricordato come nel


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2001 il referendum su una riforma costituzionale pur approvata a maggioranza abbia avuto esito favorevole, fa presente che a suo avviso la vera ragione per cui gli elettori si sono pronunciati in senso contrario alla riforma sia da rintracciare nel rifiuto dell'idea stessa di una grande riforma complessiva della Costituzione, come correttamente messo in luce dal presidente Violante nella sua relazione introduttiva. Si dichiara poi stupito del silenzio dell'opposizione sulla proposta, contenuta nel programma dell'Unione, di modifica dell'articolo 138 della Costituzione, nel senso di un rafforzamento del quorum richiesto, e desidera capire se su tale proposta sia possibile acquisire il consenso delle forze di minoranza, anche alla luce di alcune dichiarazioni di contrarietà comparse sulla stampa. Tale questione riveste, all'interno del programma dell'Unione, carattere pregiudiziale rispetto al tema complessivo delle riforme, anche se personalmente ritiene che nulla osti a procedere nel cammino delle riforme senza modificare il citato articolo. Altro punto rilevante è a suo avviso rappresentato dal ruolo che nel processo di riforma deve essere affidato al Parlamento e, ferma restando l'esigenza di ascoltare le dichiarazioni del Ministro per i rapporti con il Parlamento e le riforme istituzionali, nell'audizione di domani, precisa che a suo avviso tale ruolo dovrebbe essere centrale già nella fase istruttoria, oltre che, ovviamente, in quella decisionale. Quanto poi alle proposte avanzate dal presidente Violante sull'articolazione dell'indagine conoscitiva, le ritiene convincenti e non in contraddizione con la proposta avanzata dal presidente Bruno, che condivide, di iniziare da subito a riflettere su eventuali circoscritti interventi di modifica del Titolo V della Parte seconda della Costituzione, a partire dalla revisione dell'articolo 117, in riferimento al quale ritiene che possano essere utilmente riprese alcune idee contenute nella riforma approvata nella precedente legislatura. Sempre con riferimento all'articolo 117, giudica che non sia corretto rintracciare nel riparto delle competenze la chiave per la soluzione di ciascun problema nel rapporto tra Stati e regioni e sottolinea invece l'importanza di rivedere il ruolo del Senato, al fine di costruire un modello di federalismo cooperativo, preferibile a suo avviso all'attuale modello di federalismo delle competenze. Dopo aver ricordato le perplessità sue e del suo gruppo, peraltro già espresse in passato, sull'attuale formulazione della lettera m) del secondo comma dell'articolo 117, si dichiara favorevole a procedere all'attuazione dell'articolo 119 in materia di federalismo fiscale, mentre segnala la pericolosità delle disposizioni che mettono capo ad un tipo di federalismo asimmetrico.

Luciano VIOLANTE, presidente, nel ricordare che nella seduta di domani, martedì 18 luglio 2006, la Commissione procederà all'audizione del ministro Chiti, comunica di aver preso contatti con il presidente della I Commissione del Senato e che è sua intenzione inviargli una missiva per informarlo della riflessione condotta in seno alla Commissione, con particolare riferimento al tema del ruolo del Senato, e dell'intenzione di procedere ad un'indagine conoscitiva. A quest'ultimo riguardo, osserva che, anche sulla base dei riscontri che perverranno dal Senato, si potrà valutare la possibilità di procedere ad un'indagine conoscitiva congiunta da parte delle due Commissioni, ovvero a un'indagine deliberata congiuntamente ma articolata in modo tale che la I Commissione della Camera concentri l'attività sulle problematiche connesse all'articolo 117 della Costituzione e l'analoga Commissione del Senato organizzi le attività conoscitive sul tema del bicameralismo e dell'evoluzione del ruolo del Senato. Rileva come naturalmente sussista anche la possibilità di svolgere le attività conoscitive in modo indipendente da parte delle due Commissioni. Con riferimento ai contenuti e all'articolazione dell'indagine conoscitiva, osserva innanzitutto che essa potrebbe essere costruita in modo tale da coinvolgere il sistema delle autonomie, il mondo del lavoro e della produzione ed esponenti della scienza costituzionale.


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L'audizione di questi soggetti potrebbe tenersi verso la fine di settembre e concentrarsi sue seguenti punti: miglioramento e semplificazione del riparto delle competenze tra Stato, Regioni e Autonomie; federalismo e garanzia dei diritti civili e sociali; forme istituzionali del territorio, alla luce dei fenomeni di richieste di mutamento dei confini regionali e di integrazione tra Regioni diverse su questioni di ampia rilevanza, come si è registrato nel caso di Piemonte e Liguria in materia sanitaria. In quest'ultimo ambito può essere senz'altro fatto rientrare il tema delle città metropolitane. Successivamente allo svolgimento di queste audizioni contestuali sulle tre aree tematiche, l'attività conoscitiva potrebbe essere rivolta, su iniziativa degli enti territoriali, ad approfondire il diverso modo in cui il federalismo è vissuto nel nord del Paese, nel sud e nelle Regioni ad autonomia speciale, mediante una puntuale verifica delle concrete modalità di attuazione delle vigenti norme costituzionali. Ritiene inoltre che sarebbe utile, al fine di rendere più produttivo l'incontro con i soggetti coinvolti, che i componenti della Commissione proponessero alcune questioni su cui incentrare la discussione, da sottoporre all'ufficio di presidenza, integrato dai rappresentanti dei gruppi, per poi procedere alla deliberazione dell'indagine conoscitiva, acquisita l'autorizzazione del Presidente della Camera, prima della pausa estiva. Concludendo, rileva che il percorso delineato potrebbe subire delle variazioni sulla base delle iniziative che il Senato ritenesse di assumere nelle prossime settimane e invita i componenti della Commissione a esprimere le proprie valutazioni sull'impostazione proposta.

Felice BELISARIO (IdV) con riferimento al percorso delineato dal presidente, esprime la preoccupazione che la Commissione possa procedere in modo eccessivamente rapido. Al riguardo, dichiara di riconoscersi in una posizione intermedia tra quanti interpretano l'esito del recente referendum come opposizione a qualsiasi riforma della Costituzione e quanti ne circoscrivono il significato al rifiuto di una determinata ipotesi di modifica: considera pertanto inopportuno trasmettere agli elettori l'impressione che il ceto politico cominci nuovamente a rincorrere disegni di riforma senza avere adeguatamente riflettuto sull'esito della consultazione referendaria. Riterrebbe quindi più opportuno attendere la ripresa dei lavori nel mese di settembre per deliberare l'indagine conoscitiva.

Luciano VIOLANTE, presidente, chiarisce che, secondo la proposta sottoposta alla valutazione della Commissione, l'esame di eventuali ipotesi di riforma non comincerebbe prima dell'inizio del 2007 e che il punto di cui si sta discutendo è esclusivamente se avviare fin da settembre una fase di ascolto dei soggetti coinvolti.

Felice BELISARIO (IdV), valutando positivamente le precisazioni fornite dal presidente, suggerisce l'opportunità che, in coerenza con le stesse, non si parli di ripresa del processo di riforma, quanto piuttosto di approfondimento di alcuni temi istituzionali.

Franco RUSSO (RC-SE) condivide le argomentazioni espresse dal deputato Belisario circa la necessità di un'approfondita riflessione sull'esito del referendum, ma trova che la proposta avanzata dal presidente sia comunque convincente, sia per i tempi che prevede sia per l'ambito circoscritto che investe, e che essa non contraddica alla dichiarata intenzione di evitare un approccio da grande riforma.

Marco BOATO (Verdi) non condivide le preoccupazioni espresse in ordine ad una presunta accelerazione dei tempi, in quanto l'ipotesi di lavoro prospettata dal presidente prevede che l'inizio dell'esame parlamentare delle eventuali proposte di riforma avvenga a quasi un anno dalle elezioni politiche e dopo mesi di riflessione ed approfondimento. Per quanto attiene ai rapporti con l'altro ramo del Parlamento, ritiene che il modo di procedere più corretto consista nell'informare la


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I Commissione del Senato sull'attività conoscitiva che questa Commissione intende avviare, affinché essa valuti se esistono le condizioni per procedere congiuntamente. Ove ciò non fosse possibile, a ciascuna Commissione non resterebbe che procedere in piena autonomia. Quanto alla tempistica proposta dal presidente, rappresenta l'opportunità la deliberazione dell'indagine abbia luogo prima della sospensione estiva dei lavori parlamentari. Venendo al merito delle questioni poste dal presidente, condivide la centralità attribuita al tema del riparto delle competenze di cui all'articolo 117, tema che tuttavia presenta una notevole complessità e che non appare riducibile al mero spostamento di determinate materie dalla competenza statale a quella concorrente o viceversa. Per quanto invece attiene alla questione del rapporto tra federalismo e garanzia dei diritti civili e sociali, ritiene che essa rischi di porsi in termini piuttosto vaghi, a meno che con essa non si voglia introdurre il tema della cosiddetta clausola di supremazia, che già nel dibattito svoltasi nella scorsa legislatura era stata oggetto di discussione come possibile alternativa all'introduzione in Costituzione dell'interesse nazionale, e che costituisce certamente argomento di grande rilevanza. Dichiara quindi la propria perplessità sull'argomento che il presidente ha definito delle forme istituzionali nel territorio. Per quanto attiene specificamente alle città metropolitane, osserva come in questa materia ci sia bisogno, più che di modifiche della Costituzione, di dare attuazione alle previsioni costituzionali vigenti. Per quanto invece riguarda altri fenomeni segnalati dal presidente, ritiene che la richiesta proveniente da alcuni comuni di aggregarsi ad altra regione non rappresenti una rottura dell'unità regionale essendo coerente con la previsione dell'articolo 132, secondo comma, della Costituzione e che le speciali forme di collaborazione tra Regioni, segnalate dal presidente, non richiedono particolari interventi legislativi. Per queste ragioni, propone di sostituire al tema delle forme istituzionali del territorio quello della revisione di alcuni aspetti rientranti nel Titolo I della Parte seconda della Costituzione, con specifico riferimento al ruolo del Senato e, conseguentemente, al procedimento legislativo. Segnala infine alcuni specifici temi di intervento, che si pongono per così dire a latere rispetto al filone principale della riforma e che pertanto non propone siano posti immediatamente all'ordine del giorno della Commissione, ma che tuttavia ritiene meritevoli di attenzione. Si riferisce in particolare all'abrogazione del riferimento alla pena di morte, tuttora contenuta nell'articolo 27, quarto comma, della Costituzione, che fa dell'Italia uno dei pochi Paesi in seno al Consiglio d'Europa che non possono considerarsi come pienamente abrogazionisti; alla aggiunta del riferimento alla tutela dell'ecosistema all'interno dell'articolo 9; alla modifica dell'articolo 79 in materia di maggioranze richieste per la concessione dell'amnistia e dell'indulto. Ritiene invece che altri temi, quali in particolare la revisione della forma di governo, possano più opportunamente essere eventualmente affrontati in un momento successivo.

Francesco ADENTI (Pop-Udeur), intervenendo a nome del proprio gruppo, si dichiara favorevole allo svolgimento del programma di lavoro indicato dal Presidente, con particolare riferimento alla opportunità di svolgere un confronto con i rappresentanti delle autonomie al fine di verificare il diverso impatto del federalismo nei vari ambiti territoriali nazionali. Dichiara il proprio apprezzamento per l'intervento svolto dal presidente Bruno nel corso della seduta del 12 luglio scorso, interpretandolo come un segnale di disponibilità al dialogo in materia di riforme costituzionali. Si sofferma quindi sul significato da ascrivere all'esito del recente referendum costituzionale, osservando preliminarmente come esso abbia voluto significare che le riforme debbano seguire un processo condiviso e che comunque esse non debbano avere una ampiezza eccessiva, tale da rendere difficile un pronunciamento del corpo elettorale sulla loro portata. Ritiene tuttavia che nella


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riforma disegnata dalla maggioranza della scorsa legislatura si possano individuare alcuni punti importanti da salvaguardare, quale ad esempio lo statuto delle opposizioni. In ordine ai temi indicati dal presidente, ritiene condivisibile la scelta di procedere alla revisione del Titolo V della parte seconda della Costituzione, estendendone comunque l'ambito anche al testo unico degli enti locali di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, approvato prima della riforma costituzionale del 2001. Considera inoltre opportuno dare luogo all'attuazione dell'articolo 119 della Costituzione in materia di federalismo fiscale, considerando che l'Alta Commissione per la definizione dei meccanismi strutturali del federalismo fiscale terminerà i propri lavori entro il prossimo 30 settembre, nonchè alla proposta, contenuta nella riforma costituzionale elaborata nella scorsa legislatura, di riduzione del numero dei parlamentari, ritenendo che su di essa si possano trovare le necessarie convergenze politiche. Ricorda in proposito che questa proposta di riforma fa parte integrante del programma elettorale dell'Unione. Conclude dichiarando di condividere la proposta di svolgere l'esame all'interno delle procedure legislative ordinarie, senza ricorrere alla costituzione di appositi organismi, ritenendo piuttosto prioritario l'obiettivo di far convergere sulle riforme una larga maggioranza trasversale.

Cinzia DATO (Ulivo) sottolinea preliminarmente come la relazione introduttiva al dibattito in corso, svolta dal presidente Violante, richiami la Commissione all'urgente compito di affrontare le riforme costituzionali al fine di adeguare la Carta costituzionale alle nuove problematiche poste dal processo di modernizzazione della società. Si sofferma innanzitutto sulla legge elettorale, osservando come sulla scelta della relativa formula poggi una serie di istituti che condizionano delicate scelte politiche. Ritiene pertanto necessario approntare adeguati strumenti al fine di evitare che una riforma elettorale spieghi effetto a partire dalla legislatura immediatamente seguente, sottolineando come continue riforme in questa materia non costituiscano una sana abitudine per la democrazia. Si sofferma quindi sul ruolo dei partiti politici in ordine al reclutamento ed alla selezione della classe politica. Ritiene necessario a tal fine sviluppare un'adeguata riflessione sull'opportunità di prevedere da parte dei partiti il rispetto delle regole di democrazia interna. Ricorda infatti che la scelta del Costituente di non prevedere forme di rigoroso controllo degli statuti interni era in qualche modo giustificata dal clima politico in cui nasceva la Costituzione, e ritiene che la perdurante validità di tale scelta vada confrontata con la situazione politica vigente. Sottolinea l'importanza del ruolo svolto dai partiti, soprattutto per quanto riguarda l'utilizzazione delle risorse pubbliche e le scelte in ordine alle candidature politiche, anche avuto riguardo alla questione di quelle femminili. Affronta quindi il tema dei costi della politica, collegato al numero dei parlamentari e ad altri aspetti della forma di governo, osservando come non sia opportuno risparmiare sulla democrazia, quanto piuttosto sia necessario rendere efficaci i procedimenti di decisione politica e garantire che le scelte effettuate dal corpo elettorale non vengano disattese da improvvisi cambi di schieramento dei deputati e, conseguentemente, da cambi di maggioranza di governo. Si dichiara quindi favorevole allo svolgimento dell'indagine conoscitiva sulla riforma del Titolo V della parte seconda della Costituzione, che prevede una verifica degli effetti del federalismo nelle varie realtà territoriali. Osserva come un compito essenziale della politica sia quello di garantire forme di partecipazione e di difesa civica anche al di fuori del sistema partitico, evidenziando come proprio la partecipazione dei cittadini rappresenti un momento centrale per agevolare le scelte e le decisioni politiche. Si sofferma quindi sul ruolo svolto dalla televisione, quale primaria agenzia di socializzazione del paese, in alcuni casi superiore anche alla famiglia ed alla scuola, e su quello svolto dall'Unione europea. Si


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sofferma infine sulla problematica relativa ai limiti di intervento da parte dello Stato su materie di portata generale e complessa ad elevato impatto sociale, quale ad esempio la bioetica, nelle quali il confine tra coscienza individuale e decisione legislativa non è di facile definizione.

Luciano VIOLANTE, presidente, osserva che dal dibattito sviluppatosi sono emerse questioni di rilevante importanza. Da parte del deputato Boato è stata sottolineata l'opportunità di dare luogo, parallelamente allo svolgimento del dibattito sulle riforme costituzionali, all'esame della proposta di modifica degli articoli 9 e 27 della Costituzione, nonché della riforma del quorum previsto per la concessione dell'amnistia e dell'indulto. Al riguardo evidenzia come la riforma dell'articolo 9 era stata accantonata nella scorsa legislatura in quanto non si era ritenuto di incidere sulla Parte prima della Costituzione mentre, per quanto concerne l'articolo 27, in materia di pena di morte prevista dalle leggi penali militari, ritiene che l'esame della relativa proposta di legge potrebbe comunque essere previsto, da parte dell'Ufficio di presidenza, integrato dai rappresentanti di gruppo, all'interno del programma dei lavori per il prossimo autunno. Infine, per quanto riguarda la riforma del quorum per la concessione dell'amnistia e dell'indulto, condivide l'opinione espressa dal deputato Boato circa l'opportunità di attendere l'esito dell'esame del provvedimento in materia di concessione di amnistia ed indulto, attualmente in corso presso la II Commissione. Per quanto concerne poi le osservazioni dello stesso deputato Boato in ordine al rapporto tra il federalismo e le garanzie di eguaglianza nel godimento dei diritti sociali ed il riscontro sulla funzionalità delle forme istituzionali di governo territoriale, ritiene necessario effettuare una complessiva valutazione delle relative problematiche, volta a individuare le modalità per contenere la produzione di eccessivi squilibri tra le diverse zone del paese. Osserva infatti come l'attuazione di un modello federalista produca comunque una quota di disuguaglianza causata dall'inevitabile squilibrio economico presente tra le diverse regioni del paese, che può anche dare luogo a richieste di aggregazione di comuni ubicati in zone di confine da regioni meno ricche presso altre più ricche, al fine di trarre benefici per le relative popolazioni. Con particolare riguardo alla distinzione tra norme di revisione e norme di attuazione della Costituzione, condivide l'osservazione del deputato Boato sulla natura attuativa delle disposizione in tema di città metropolitane, sulle quali tuttavia non si riscontra una unanime condivisione circa la loro importanza. Rileva inoltre come il deputato Adenti abbia posto la questione della riduzione del numero dei parlamentari, in ordine alla quale il deputato Cinzia Dato ha sottolineato l'esigenza che sia comunque garantito un efficace funzionamento del complessivo sistema politico, nonché la questione della riforma del testo unico sugli enti locali, che tuttavia ritiene sarà affrontato nel corso del complessivo esame sulla riforma del Titolo V. Per quanto concerne le altre questioni evidenziate dal deputato Cinzia Dato, osserva preliminarmente come sia opinione diffusa che una riforma del sistema elettorale vigente produce l'effetto di delegittimare il Parlamento in carica. Ritiene pertanto che tale riforma, seppure non vada affrontata sul finire della legislatura, non debba essere necessariamente argomento di esame nei primi mesi della stessa. Per quanto concerne il problema della forma di governo, osserva come al riguardo si ponga un problema di rapporto tra la scelta politica della maggioranza da parte dell'elettorato e la possibilità per il Parlamento di modificare tale scelta. Ritiene che si possa dare luogo ad una riflessione su questo tema anche alla luce della considerazione che con l'attuale sistema elettorale il cittadino non dispone di un voto delegante, ma partecipa direttamente alla scelta di maggioranza di governo. Al proposito ritiene comunque che sia maturato un diffuso convincimento in ordine alla inopportunità di cambiare schieramento politico in corso di legislatura. Essendo imminente


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la ripresa della seduta dell'Assemblea, avverte che il seguito della discussione sui lavori della Commissione in materia di riforme costituzionali proseguirà in altra seduta.

Sull'ordine dei lavori.

Maurizio TURCO (RosanelPugno) osserva come nel corso dell'esame presso il Senato della proposta di legge in materia di istituzione di una Commissione parlamentare di inchiesta sul fenomeno della criminalità organizzata mafiosa o similare sia stata equivocata la reale portata dell'articolo 4, come approvato dalla Camera, in materia di provvedimenti incidenti sui diritti di libertà costituzionalmente garantiti, nella parte in cui prevede che la Commissione adotti le deliberazioni aventi ad oggetto i provvedimenti incidenti sui diritti di libertà costituzionalmente garantiti a maggioranza dei due terzi dei componenti, con atto motivato e nei soli casi e modi previsti dalla legge. Ritiene che sia necessario individuare le modalità più opportune per chiarire il significato della disposizione.

Luciano VIOLANTE, presidente, rispondendo al deputato Turco, rileva come secondo una prima interpretazione emersa presso la I Commissione del Senato, l'articolo 4 avrebbe previsto la possibilità per la Commissione di inchiesta di disporre l'autorizzazione all'arresto con deliberazione adottata a maggioranza dei due terzi dei componenti. Osserva, invece, come tale disposizione sia stata definita nel corso dell'esame in sede referente da parte di questa Commissione allo scopo di prevedere che i provvedimenti incidenti sulle libertà costituzionalmente garantite, quali ad esempio le intercettazioni telefoniche, non possano essere adottati dalla Commissione di inchiesta se non con la garanzia di una deliberazione assunta a maggioranza qualificata. Tuttavia, poiché la questione interpretativa sembra essere stata chiarita, non ritiene opportuno intraprendere iniziative al riguardo.

La seduta termina alle 16.40.