Comitato per la legislazione - Resoconto di giovedý 27 luglio 2006


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Giovedì 27 luglio 2006. - Presidenza del presidente Franco RUSSO. - Interviene il Sottosegretario di Stato per lo sviluppo economico, Paolo Giaretta.

La seduta comincia alle 14.35.

ESAME AI SENSI DELL'ARTICOLO 96-BIS, COMMA 1, DEL REGOLAMENTO

Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, recante disposizioni urgenti per il rilancio economico e sociale, per il contenimento e la razionalizzazione della spesa pubblica, nonché interventi in materia di entrate e di contrasto all'evasione fiscale.
(C. 1475, approvato dal Senato - Governo).

Parere alle Commissioni riunite V e VI).
(Esame e conclusione - Parere con osservazioni e raccomandazione).

Franco RUSSO, presidente, in sostituzione del relatore impossibilitato a partecipare alla seduta odierna, evidenzia come i contenuti del provvedimento siano particolarmente complessi, intervenendo in una molteplicità di settori. In particolare, nei quattro titoli in cui si articola il provvedimento, si rinvengono: misure urgenti per lo sviluppo, la crescita e la promozione della concorrenza e della competitività, per la tutela dei consumatori e per la liberalizzazione dei settori produttivi (al titolo I); norme sugli interventi infrastrutturali e di sostegno della famiglia, nonché misure di contenimento e razionalizzazione della spesa pubblica (al titolo II); sono inoltre presenti disposizioni volte al contrasto dell'evasione e dell'elusione fiscale, cui si connette il recupero della base imponibile, il potenziamento dei poteri di controllo dell'amministrazione finanziaria, la semplificazione degli adempimenti tributari e ulteriori disposizione in materia di giochi; il titolo IV comprende le disposizioni finali. Pur senza entrare nel merito delle previsioni normative, reputa opportuno segnalare come tale provvedimento ponga in essere una operazione di ampio respiro finalizzata, direttamente o indirettamente, a favorire il rilancio economico e la liberalizzazione di interi settori produttivi.
Nell'accingersi ad illustrare la proposta di parere relativa al provvedimento in esame, pone l'accento su due rilievi relativi al medesimo fenomeno ravvisabile in alcune disposizioni contenute nel provvedimento all'esame, e cioè quello dell'intervento,


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in via diretta o indiretta, della fonte normativa di rango primario su atti normativi aventi rango subordinato che, in un caso, ha anche natura di regolamento di delegificazione. Ciò si pone in contrasto - secondo la giurisprudenza del Comitato e secondo quanto indicato anche dal punto 3, lettera e) della circolare congiunta dei Presidenti di Camera e Senato e del Presidente del Consiglio del 20 aprile 2001 - con le esigenze di coerente utilizzo delle fonti normative, in quanto si produce l'effetto secondo cui atti non aventi forza di legge presentano un diverso grado di resistenza ad interventi modificativi successivi. In tal senso preannuncia, come emerge anche dalle note predisposte e portate a conoscenza dei colleghi, di voler formulare quali condizioni i suddetti rilievi; desidera, tuttavia, acquisire il parere dei colleghi, nonché del Governo che ringrazia per l'attenzione con cui segue i lavori di quest'organo.

Gaspare GIUDICE osserva come il provvedimento presti il fianco anche ad altri, meno gravi, rilievi critici - quali l'assenza delle relazioni sull'analisi di impatto e tecnico normativa o, ancora, la mancata osservanza delle prescrizioni in merito alla novellazione delle fonti - che però si ripetono in modo consueto nella maggior parte dei testi esaminati in questa sede e che, in alcuni casi, testimoniano semplicemente la disattenzione del legislatore verso le regole di una corretta tecnica di produzione normativa.
Nel dare atto al Presidente di aver assunto una meritoria iniziativa su queste tematiche, in particolare con la presentazione di un apposito ordine del giorno durante l'esame del decreto-legge 12 maggio 2006, n. 173, peraltro accolto dal Governo, ritiene che proprio a seguito di tale iniziativa possa dirsi ormai acquisita una valutazione comune di specifici fenomeni, il cui valore andrà verificato nel prossimo futuro. In ordine al provvedimento in oggetto, la cui emanazione è invece avvenuta prima del citato passaggio parlamentare, potrebbe essere invece utile limitarsi ad acquisire un impegno del Governo affinché, a partire dalla ripresa autunnale dei lavori, vi sia una maggiore attenzione verso il perseguimento di quegli obiettivi di efficacia e di semplificazione normativa su cui il Comitato è chiamato a vigilare. Peraltro, occorre anche considerare come, nelle attuali circostanze, ogni specifica richiesta di modifica del testo da parte del Comitato - anche se espressa come condizione - appare destinata a non essere accolta dalle Commissioni di merito, attesa la sostanziale impossibilità di modificare il provvedimento.

Antonio Giuseppe Maria VERRO condivide le valutazioni metodologiche testè espresse, circa le scarse possibilità che le Commissioni possano dar seguito al parere del Comitato. Tuttavia, ritiene che vadano conservati, sia pure formulandoli in termini di osservazioni, i rilievi contenuti nella proposta di parere, cui propone di aggiungerne anche altri. In particolare, evidenzia come l'esposizione di un'ampia gamma di finalità dell'articolato, contenuta nell'articolo 1, con il richiamo ad alcune norme costituzionali, appaia sostanzialmente sovrabbondante, atteso che la finalità dell'atto normativo non deve necessariamente essere espressa, dovendosi anzi implicitamente desumere dal complesso del provvedimento. Inoltre, non ritiene che l'espressione recata dall'articolo 5 sia sufficientemente chiara, atteso che la formula secondo cui «la vendita (...) è consentita durante l'orario di apertura dell'esercizio commerciale» non esplicita in modo inequivoco la finalità di vietare l'uso di distributori automatici di farmaci. Infine, osserva come sia quanto meno ridondante l'espressione adottata all'articolo 12, comma 1, dove si parla di «trasporto di linea di passeggeri accessibile al pubblico».

Pierangelo FERRARI concorda sull'opportunità di adottare metodi di azione che assicurino la massima efficacia all'attività del Comitato, rilevando come anche nei recenti dibattiti in Assemblea, cui si è fatto riferimento, sia emerso un chiaro riconoscimento del ruolo e della rilevanza delle


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funzioni svolte dal Comitato per la legislazione. In questo senso, andranno tuttavia individuate le più idonee modalità di esercizio delle attività dell'organo, che ne garantiscano la massima incidenza nel procedimento legislativo. Richiama in tal senso gli impegni assunti in Commissione affari costituzionali dal presidente Violante ed anche dal ministro Chiti durante una sua recente audizione, nella quale auspicava un ampio confronto con gli organi parlamentari in ordine alle misure volte a correggere storture ed opacità del processo di produzione normativa. Ciò posto, ritiene che anche la proposta di formulare i rilievi indicati dal Presidente in termini di osservazioni, anziché di condizioni, potrebbe inserirsi funzionalmente nel discorso complessivo concernente il rafforzamento del rapporto costruttivo tra Comitato e Commissioni di merito. Ovviamente, tale risultato potrà conseguire solo da un impegno comune di cui ciascun membro dovrà farsi carico nello svolgimento del proprio mandato.

Roberto ZACCARIA ricorda come, nella seduta dell'11 luglio, aveva già segnalato l'esigenza di aprire una riflessione in ordine alla graduazione ragionata dei rilievi contenuti nei pareri del Comitato per la legislazione, ritenendola funzionale ad un rafforzamento del ruolo dell'organo e idonea a renderne maggiormente efficaci ed incisive le pronunce. Tale posizione, non legata a logiche di schieramento ma anzi connessa alle medesime finalità di carattere istituzionale che hanno in più occasioni ispirato diversi interventi in Assemblea del presidente Russo, mira ad evitare che il Comitato svolga un ruolo di mera testimonianza.
Con riguardo al provvedimento in esame, desidera evidenziare come esso, in quanto ispirato da una volontà riformatrice di ampio respiro, si pone certamente su un piano diverso rispetto ad altri testi presi in considerazione in questa sede quali ad esempio i cosiddetti «decreti mille proroghe». Nei confronti di processi riformatori di così ampia portata - ove necessariamente si deve far uso di formule abrogative generiche e nei quali inevitabilmente si finisce per produrre dirette o indirette modifiche su disposizioni di rango secondario - occorre, ove possibile, adottare parametri di giudizio che tengano conto della peculiare natura dell'intervento normativo, facendo quindi confluire i rilievi connessi alla gerarchia delle fonti nell'ambito delle osservazioni.
Infine, proprio per quanto detto in ordine alla particolare natura del decreto, non ritiene di poter aderire alle considerazioni del collega Verro circa l'inutilità della norma sulle finalità delle disposizioni ivi contenute, in quanto molte delle norme sono ispirate dall'esigenza di dare attuazione ad obblighi posti dalla normativa comunitaria ovvero a valori e principi di rango costituzionale, le cui fonti vengono quindi opportunamente richiamate.

Il Sottosegretario Paolo GIARETTA prende atto delle valutazioni emerse nel corso del dibattito, che ritiene possano ispirare l'azione dell'Esecutivo nel suo doppio ruolo di produttore e di fruitore delle leggi. In ordine alle ulteriori osservazioni proposte dall'onorevole Verro, concorda con quanto affermato dal deputato Zaccaria in relazione all'articolo 1, mentre precisa che la disposizione recata dall'articolo 5 mira ad evitare che il reparto di vendita dei prodotti farmaceutici possa differenziarsi negli orari dalla restante struttura di vendita nella quale essa opera.

Franco RUSSO, presidente, alla luce delle precisazioni del Governo riguardanti la formulazione dell'articolo 5 e dell'opportunità che siano rese esplicite anche le finalità del provvedimento, ritiene di poter accogliere i rilievi concernenti l'articolo 12 formulati dall'on. Verro. Prende atto, altresì, dell'orientamento favorevole ad inserire nel parere un monito relativo all'osservanza del corretto uso delle fonti normative da formulare in termini di raccomandazione. Ritiene, infine, di tradurre le riflessioni sviluppate nella seduta odierna nell'impegno di procedere, anche attraverso l'ausilio degli uffici, ad una


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riflessione relativa alle modalità più consone di modifica e di novellazione degli atti normativi mediante un uso delle fonti rispettoso dei criteri gerarchici. Su tali aspetti, ritiene necessario un confronto con il Governo, ipotizzando, a tal fine, di procedere ad audizioni di membri del Governo, ed in particolare del ministro per i rapporti con il Parlamento.
Illustra, conseguentemente, la seguente proposta di parere:
«Il Comitato per la legislazione,
esaminato il disegno di legge n. 1475 e rilevato che:
esso reca contenuti eterogenei, complessivamente finalizzati, direttamente o indirettamente, ad introdurre misure di rilancio economico operanti sia dal lato delle entrate che dal lato della spesa pubblica, nonché misure di carattere sistematico volte alla liberalizzazione di settori produttivi, favorendo l'accesso e l'esercizio delle corrispondenti attività economiche; a tali contenuti si aggiungono tuttavia, anche a seguito delle modificazioni apportate dal Senato con l'approvazione di un maxi emendamento su cui il Governo ha posto la fiducia, disposizioni ulteriori non immediatamente riferibili alla finalità complessiva del provvedimento (ad esempio, l'articolo 39-bis, avente ad oggetto rimborsi elettorali);
nel modificare le regole concernenti lo svolgimento di determinate attività produttive, cui consegue la rimozione generalizzata - salvo specifiche eccezioni - di limiti e prescrizioni precedentemente previsti, si adottano talvolta formule abrogative redatte in forma generica e modifiche non testuali, senza procedere, in alcuni casi, ad un adeguato coordinamento normativo con la disciplina previgente (ciò avviene, ad esempio, all'articolo 3, comma 1, ove si abrogano tutte le disposizioni legislative e regolamentari in materia di distribuzione commerciale incompatibili con quanto statuito nel medesimo articolo; all'articolo 6, che pone una nuova disciplina in materia di servizio di taxi senza procedere ad un coordinamento con la legge quadro - n. 21 del 1992 - per il trasporto di persone mediante autoservizi pubblici non di linea; all'articolo 11, che ai commi 1, 2 e 4, sopprime alcune commissioni previste in tre distinte leggi, senza intervenire direttamente sulle stesse ed inoltre, al comma 5, interviene sulla composizione dei comitati tecnici istituiti presso le camere di commercio, operando anche in tal caso una modifica non testuale; all'articolo 12, in materia di circolazione dei veicoli e di trasporto comunale e intercomunale; all'articolo 13, in materia di società costituite o partecipate dalle amministrazioni pubbliche regionali e locali; all'articolo 14-bis, in materia di integrazione dei poteri dell'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni; all'articolo 16, comma 1, che interviene a parziale modifica di quanto statuito in una preesistente norma, senza effettuarne la modifica testuale; all'articolo 20, comma 3-bis, che incide sulla legge n. 250 del 1990, in materia di provvidenze per l'editoria, senza apportare modifiche espresse;
interviene, in numerosi casi, su disposizioni entrate in vigore in tempi recentissimi, circostanza che costituisce una modalità di produzione normativa non pienamente conforme alle esigenze di semplificazione e di riordino della normativa vigente (ad esempio, l'articolo 5, comma 7; l'articolo 17, comma 2; l'articolo 23, comma 1);
contiene disposizioni la cui formulazione letterale appare in qualche modo ridondante (ad es. all'articolo 12, comma 1, dove si parla di trasporto di linea di passeggeri accessibile al pubblico);
demanda a fonti subordinate la definizione di specifici aspetti normativi, che però in alcuni casi appaiono essere attualmente riconducibili all'area della legislazione primaria (in particolare, l'articolo 4, comma 2-bis, demanda ad un decreto interministeriale, da emanare ai sensi dell'articolo 17 della legge n. 400 del 1988, taluni elementi dell'attività di panificazione; l'articolo 20 stabilisce che i contributi


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e le provvidenze per l'editoria siano rideterminati con decreto del Presidente del Consiglio);
contiene disposizioni che operano modifiche dirette o indirette di norme contenute in fonti di rango secondario (ad esempio, l'articolo 11, comma 3, modifica in maniera non testuale l'articolo 1 del regolamento di cui al decreto del Ministro dell'industria, del commercio e dell'artigianato n. 300 del 1990; l'articolo 24, comma 1, incide sulla tabella D allegata al decreto del Ministro della giustizia 8 aprile 2004, n. 127; l'articolo 28, comma 1, riduce del 20 per cento le diarie per le missioni all'estero di cui alla tabella B allegata al decreto del Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica del 27 agosto 1998); tale circostanza, per costante giurisprudenza del Comitato, si pone in contrasto con le esigenze di coerente utilizzo delle fonti normative, in quanto si produce l'effetto secondo cui atti non aventi forza di legge presentano un diverso grado di resistenza ad interventi modificativi successivi (punto 3, lettera e) della circolare congiunta dei Presidenti di Camera e Senato e del Presidente del Consiglio del 20 aprile 2001);
reca in particolare, all'articolo 37, commi 8 e 10, disposizioni volte a novellare un regolamento di delegificazione, emanato con decreto del Presidente della Repubblica del 22 luglio 1998, n. 322 ai sensi dell'articolo 3, comma 136, della legge n. 662 del 1996 (il cui testo recita: «al fine della razionalizzazione e della tempestiva semplificazione delle procedure di attuazione delle norme tributarie, gli adempimenti contabili e formali dei contribuenti sono disciplinati con regolamenti da emanare ai sensi dell'articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400»);
reca disposizioni che contengono richiami normativi effettuati in forma generica, per le quali sarebbe invece opportuno, ove possibile, specificare in modo più puntuale la normativa oggetto del rinvio (ad esempio, agli articoli 3, comma 1, 4, comma 2-bis, 5, comma 3-bis; 6, comma 1, lettera a); 14, comma 2, capoverso 2-bis; 21, comma 2);
reca, all'articolo 37, commi 38 e 39, il riferimento alla data del 29 dicembre 1986 che andrebbe sostituito con il corretto riferimento al 22 dicembre 1986, data del testo unico delle imposte sui redditi, di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 917 del 1986; analogamente, l'articolo 11, comma 3, reca il riferimento alla commissione giudicatrice prevista dall'articolo 1 del decreto del Ministro dell'industria, del commercio e dell'artigianato n. 589 del 1993, che andrebbe sostituito con il corretto riferimento all'articolo 1 del decreto ministeriale 21 febbraio 1990, n. 300, novellato dall'articolo 1 del citato decreto n. 589 del 1993;
effettua un richiamo agli «enti esponenziali del sistema delle autonomie» (articolo 30, comma 1, capoverso «comma 204»), che sarebbe opportuno specificare;
la tecnica della novellazione - in numerose norme - non è utilizzata conformemente a quanto previsto dalla circolare congiunta dei Presidenti di Camera e Senato e del Presidente del Consiglio del 20 aprile 2001, al punto 9), secondo cui l'unità minima di testo da sostituire con una novella dovrebbe essere il comma (o comunque un periodo o una lettera), anche nel caso in cui si modifichi una singola parola, per consentire una più agevole comprensione della modifica;
non è corredato della relazione sull'analisi tecnico-normativa (ATN);
non è corredato della relazione sull'analisi di impatto della regolamentazione (AIR);

alla luce dei parametri stabiliti dagli articoli 16-bis e 96-bis del Regolamento osserva quanto segue:

sotto il profilo dell'efficacia del testo per la semplificazione e il riordinamento della legislazione vigente:
all'articolo 4, comma 2-bis - ove si demanda ad un decreto interministeriale la


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definizione di taluni aspetti relativi all'attività di panificazione (ed in particolare la denominazione di «panificio» e di «pane fresco», nonchè la dicitura di «pane conservato»), prevedendo altresì che il decreto sia adottato ai sensi dell'articolo 17 della legge 23 agosto 1988, n. 400 - dovrebbe valutarsi l'opportunità di verificare se lo strumento del decreto interministeriale, di cui al comma 3 dell'articolo 17 della citata legge n. 400, sia congruo in relazione alle finalità ad esso affidate, tenendo conto, da un lato, che esso non può realizzare alcun effetto di delegificazione e che la materia in oggetto è già parzialmente disciplinata sia con atto legislativo (legge n. 580 del 1967) che con apposito regolamento di delegificazione (decreto del Presidente della Repubblica del 30 novembre 1998 n. 502, adottato ai sensi dell'articolo 50 della legge n. 146 del 1994);
analogamente, all'articolo 20, comma 2 - che demanda ad un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, «da emanare in relazione a quanto disposto dal comma 1», la rideterminazione dei contributi e delle provvidenze per l'editoria di cui alla legge 7 agosto 1990, n. 250 - dovrebbe valutarsi l'opportunità di verificare se lo strumento normativo ivi previsto sia congruo in relazione agli effetti che da tale provvedimento discenderebbero; al riguardo si osserva che gli obiettivi del ridimensionamento quantitativo dei contributi, nonché il contenimento delle agevolazioni tariffarie, descritti nella relazione tecnica allegata al disegno di legge di conversione, presupporrebbero l'adozione di fonti normative idonee ad incidere su norme di rango primario, quale, eventualmente, un regolamento di delegificazione, ai sensi dell'articolo 17, comma 2, della legge n. 400 del 1988, inserendo in tal caso nell'articolato le norme generali regolatrici della materia.

Il Comitato raccomanda altresì quanto segue:

sotto il profilo dell'efficacia del testo per la semplificazione e il riordinamento della legislazione vigente:
con riferimento al contenuto degli articoli 11, comma 3, 24, comma 1, 28, comma 1, 37, commi 8, 10 e 12, si eviti il ricorso all'uso dello strumento della fonte normativa di rango primario in relazione alla finalità di modificare contenuti di provvedimenti di rango subordinato, in quanto esso determina la coesistenza, all'interno di un stesso atto, di disposizioni con diverso grado di resistenza e, laddove sia attuato mediante novellazione di un regolamento di delegificazione, produce una parziale rilegificazione di materie la cui disciplina il legislatore aveva già demandato alla fonte normativa secondaria.»

Il Comitato approva la proposta di parere del relatore.

La seduta termina alle 15.10.