Comitato per la legislazione - Resoconto di marted́ 16 gennaio 2007


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Martedì 16 gennaio 2007. - Presidenza del presidente Franco RUSSO. - Interviene il Sottosegretario di Stato per i rapporti con il Parlamento e le Riforme istituzionali, Giampaolo D'Andrea.

La seduta comincia alle 9.15.

ESAME AI SENSI DELL'ARTICOLO 16-BIS, COMMA 6-BIS, DEL REGOLAMENTO

Disposizioni per l'adempimento di obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia alle Comunità europee - Legge comunitaria 2006.
(C. 1042/B - Governo, approvato dalla Camera e modificato dal Senato).
(Parere alla XIV Commissione).
(Esame e conclusione - Parere senza condizioni e osservazioni).

Il Comitato inizia l'esame del disegno di legge in titolo.

Pierfrancesco Emilio Romano GAMBA, relatore, dopo aver richiamato il contenuto delle modifiche apportate dal Senato al disegno di legge in esame, segnala che nel decreto-legge n. 297 del 2006, emanato il 27 dicembre 2006 ed attualmente all'esame della Commissione VI della Camera, sono presenti alcune disposizioni che riproducono in modo identico o che comunque attengono a disposizioni contenute nel disegno di legge comunitaria in esame, sulle quali si è già realizzata la doppia deliberazione conforme da parte delle Camere; si tratta, specificamente, dell'articolo 3 del decreto-legge che riproduce testualmente il contenuto dell'articolo 23 del disegno di legge in esame, mentre gli articoli 1 e 2 provvedono ad attuare le direttive 2006/48/CE e 2006/49/CE, incluse nell'elenco delle direttive indicate dall'Allegato B, per il cui recepimento è conferita apposita delega legislativa. Pur trattandosi quindi di disposizioni sulle quali la Camera non è chiamata a deliberare, ai sensi dell'articolo 70, comma 2, del Regolamento, ritiene opportuno dar conto nel parere di questa sovrapposizione normativa, rilevando al contempo che, mentre per l'articolo 3, la soluzione sarebbe comunque rappresentata dalla sua soppressione nell'ambito del procedimento


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di conversione del decreto-legge n. 297 del 2006, per il secondo tipo di sovrapposizione la questione appare più complessa, considerando, peraltro, opportuno che il Governo verifichi comunque la conformità della normativa predisposta ai principi e criteri direttivi previsti dalla delega. Al riguardo, prospetta la possibilità di presentare un ordine del giorno in tal senso.
In conclusione formula, dunque, la seguente proposta di parere:
«Il Comitato per la legislazione,
esaminato il disegno di legge n. 1042/B limitatamente alle parti modificate dal Senato e ricordato che sul medesimo provvedimento il Comitato si era già espresso in prima lettura in data 13 luglio 2006;
rilevato che le modifiche introdotte al Senato riguardano, in particolare, la modifica di principi e criteri direttivi di deleghe già previste in materia mercati finanziari (direttiva 2004/39/CE), di procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato (direttiva 2005/85/CE), ovvero delle modalità di esercizio della delega in materia di qualità delle acque di balneazione (2006/7/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 febbraio 2006), nonché l'introduzione di due ulteriori disposizioni (articoli 27 e 28) diretti a porre rimedio a procedure d'infrazione aperte nei confronti dell'Italia;
ritiene che, per la conformità ai parametri stabiliti dall'articolo 16-bis del Regolamento, non vi sia nulla da osservare.

Il Comitato - con riferimento all'articolo 23, nonché ad alcuni contenuti dell'Allegato B, già oggetto di approvazione in identico testo da parte di entrambe le Camere - segnala la potenziale sovrapposizione delle citate disposizioni con alcune norme presenti nel decreto legge 27 dicembre 2006, n. 297, attualmente all'esame della Commissione di merito della Camera; segnatamente, l'articolo 3 del citato decreto riproduce testualmente il contenuto dell'articolo 23 del disegno di legge in esame; gli articoli 1 e 2 provvedono ad attuare le direttive 2006/48/CE e 2006/49/CE, incluse nell'elenco delle direttive indicate dall'Allegato B, per il cui recepimento è conferita apposita delega legislativa.»

Roberto ZACCARIA conviene con le osservazioni formulate dal relatore e con le soluzioni prospettate, tanto più in quanto esse, lungi dall'essere meri e generici appelli alla qualità della legislazione, si traducono in indicazioni volte al superamento di situazioni di anomalia normativa concretamente praticabili.

Il Sottosegretario Giampaolo D'ANDREA rappresenta la consapevolezza del Governo circa l'esistenza delle sovrapposizioni normative segnalate dal relatore, alle quali si dovrà far fronte attraverso gli opportuni interventi in sede di conversione del decreto-legge n. 297 del 2006: nel primo caso il rimedio appare la soppressione della corrispondente norma del decreto legge; nel secondo caso sarà opportuno valutare l'inserimento di specifiche disposizioni di coordinamento tra gli articoli 1 e 2 del citato decreto-legge e la delega prevista dal disegno di legge comunitaria per il 2006.

Il Comitato approva la proposta di parere del relatore.

ESAME AI SENSI DELL'ARTICOLO 96-BIS, COMMA 1, DEL REGOLAMENTO

Conversione in legge del decreto-legge 28 dicembre 2006, n. 300, recante proroga di termini previsti da disposizioni legislative.
(C. 2114 - Governo).
(Parere alla I Commissione).
(Esame e conclusione - Parere con condizioni e osservazioni).

Il Comitato inizia l'esame del disegno di legge in titolo.


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Roberto ZACCARIA, relatore, illustra i contenuti del decreto-legge, che riproduce una pratica ormai consueta degli ultimi anni, quasi a cadenza semestrale, di proroga di termini in scadenza. Ricorda peraltro come, in precedenti occasioni analoghe, i contenuti dei decreti si si siano notevolmente dilatati nel corso dell'iter parlamentare, soprattutto al Senato. A suo avviso, il fenomeno dei decreti cosiddetti mille-proroghe investe in modo ampio i rapporti tra Governo e Parlamento, ma ancor più i rapporti tra Esecutivo e Pubblica amministrazione, i cui settori premono per il differimento di termini legislativi che gli stessi apparati burocratici spesso non sono stati in grado di rispettare.
Con specifico riferimento al testo in esame, l'aspetto maggiormente critico risulta essere la riproduzione di una disposizione già contenuta nel disegno di legge finanziaria nonché, in via generale, il mancato coordinamento con la legislazione vigente. Al riguardo, richiama l'attenzione del rappresentante del Governo sul fatto che talune patologie dei provvedimenti esaminati dal Comitato potrebbero probabilmente essere prevenute mediante una più approfondita fase istruttoria degli schemi normativi in seno all'esecutivo. Ricorda peraltro l'impegno assunto dal Ministro Chiti di monitorare la trasmissione al Parlamento delle relazioni sull'analisi dell'impatto della regolamentazione, nonché sull'analisi tecnico-normativa, di cui invece il Comitato rileva la frequente assenza, circostanza che sarebbe opportuno evidenziare anche in via formale, invitando il Governo a porvi rimedio.
Illustra quindi la proposta di parere:
«Il Comitato per la legislazione,
esaminato il disegno di legge n. 2114 e rilevato che:
esso reca un contenuto eterogeneo, in quanto le disposizioni in esso presenti incidono su distinti settori dell'ordinamento, risultando unificate dalla sola finalità di prorogare o differire termini legislativamente previsti; a tale finalità non sono comunque riconducibili le disposizioni contenute nel comma 3 dell'articolo 3 e nel comma 4 dell'articolo 6, rispettivamente concernenti le procedure espropriative e l'ambito di applicazione del programma di protezione sociale per gli stranieri;
interviene, agli articoli 4, comma 2, e 6, comma 8, su materie già oggetto di disciplina nell'ambito della legge finanziaria per il 2007 (n. 296 del 2006), rispettivamente, al comma 423, ed ai commi 916 e 918-920; circostanza cui deriva, in un caso, una mera riproduzione di norma già esistente e, nell'altro caso, modifiche indirette a norme entrate in vigore in tempi recentissimi;
reca inoltre disposizioni che, in via diretta o indiretta, incidono su fonti normative di rango non legislativo (articolo 2, comma 2, articolo 4, comma 2, articolo 6, comma 7);
interviene, all'articolo 6, comma 4, con modifica non testuale, su una disposizione contenuta nel testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero, contraddicendo così la natura unitaria e tendenzialmente completa dello strumento normativo rappresentato dal «testo unico»;
reca, all'articolo 6, una rubricazione dell'articolo non pienamente rispondente al suo contenuto, che non si limita alla proroga di termini;
non è corredato della relazione sull'analisi tecnico-normativa (ATN);
non è corredato della relazione sull'analisi di impatto della regolamentazione (AIR);
ritiene che, per la conformità ai parametri stabiliti dall'articolo 16-bis del Regolamento, debba essere rispettata la seguente condizione:
sotto il profilo dell'efficacia del testo per la semplificazione e il riordinamento della legislazione vigente:


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si sopprima l'articolo 4, comma 2 - volto a sospendere l'applicazione dell'articolo 1, comma 2, lettera b) del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 243 del 2005 «nelle more del riordino del Consiglio superiore delle comunicazioni» - in quanto l'uso dello strumento della fonte normativa di rango primario non appare congruo in relazione alla finalità di modificare contenuti di provvedimenti di rango subordinato; peraltro, il comma 423 della legge finanziaria per il 2007 reca già una disposizione sostanzialmente identica;

Il Comitato osserva altresì quanto segue:
sotto il profilo dell'efficacia del testo per la semplificazione e il riordinamento della legislazione vigente:
all'articolo 2, comma 4 - che appare ampliare, in maniera non testuale, i compiti del commissario straordinario del Governo per l'emergenza BSE di cui all'articolo 7-bis del decreto-legge n. 1 del 2001, convertito con legge n. 49 del 2001 - dovrebbe valutarsi l'opportunità di procedere a riformulare la disposizione come novella al medesimo decreto legge n. 1;
analogamente, all'articolo 6, comma 4 - che estende l'ambito soggettivo di applicazione dell'articolo 18 del testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero, di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 - dovrebbe valutarsi l'opportunità di procedere ad una modifica testuale della norma contenuta nel citato testo unico;
sotto il profilo della chiarezza e della proprietà della formulazione:
all'articolo 6, comma 7 - ove si dispone il differimento degli «effetti derivanti dalla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale n. 247 del 23 ottobre 2006 dell'articolo 4 del regolamento ISVAP 16 ottobre 2006, n. 5, limitatamente alle disposizioni in esso contenute ed a quelle immediatamente connesse che ne presuppongano l'avvenuta entrata in vigore» - dovrebbe valutarsi l'opportunità di riformulare la disposizione, al fine di esplicitare l'obiettivo di differire l'entrata in vigore dell'articolo 4 del regolamento citato e delle connesse disposizioni, che andrebbero peraltro specificamente menzionate.»

Franco RUSSO, presidente, concorda sulle valutazioni espresse dal relatore e, accogliendone il suggerimento, annuncia l'intenzione di indirizzare al Presidente della Camera una lettera con la quale segnalare la frequente assenza, a corredo dei provvedimenti esaminati dal Comitato, della relazione sull'analisi di impatto della regolamentazione e della relazione sull'analisi tecnico-normativa, che priva le Commissioni e quindi il Comitato per la legislazione di uno strumento fondamentale, benchè non obbligatorio, ai fini dello svolgimento di una adeguata istruttoria.
Con specifico riferimento al provvedimento in esame, segnala altresì l'esigenza di rafforzare il richiamo al coordinamento delle fonti normative, soprattutto quando si interviene su testi unici, dal momento che si rischia di pregiudicare quei valori di reperibilità delle norme e di unitarietà e completezza della disciplina che dovrebbero appunto contraddistinguere i testi unici medesimi.

Gaspare GIUDICE, dopo aver sottolineato la problematicità connessa all'esame di un provvedimento già adesso assolutamente eterogeneo, e che probabilmente si arricchirà di ulteriori contenuti in sede parlamentare, non può non rilevare l'inopportunità di talune disposizioni che non hanno alcuna attinenza con la finalità di prorogare termini. Si riferisce, in particolare, al comma 3 dell'articolo 3 ed al comma 4 dell'articolo 6, già indicati dal relatore, nonché all'articolo 7, il cui comma 6 - nell'autorizzare l'ENAC ad utilizzare le risorse di parte corrente per fare fronte a spese di investimento negli aeroporti - non risponde ad una logica di mero differimento di termini di legge. Attesa la delicatezza del provvedimento,


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deve constatare con rammarico la sopravvenuta assenza del rappresentante del Governo, e pertanto propone di rinviare la deliberazione del parere alla seduta già programmata per il giorno 17 gennaio, cui potrebbe nuovamente partecipare un esponente dell'Esecutivo.

Pierfrancesco Emilio Romano GAMBA ritiene che le considerazioni dell'onorevole Giudice potrebbero suggerire al relatore una riformulazione del parere, al fine di inserire un'osservazione volta ad evidenziare la presenza di disposizioni che, lungi dal determinare proroghe di termini, hanno carattere sostanziale.

Dopo che anche Gian Luca GALLETTI ha sottolineato l'esigenza che il parere dia conto degli elementi più delicati del provvedimento, Roberto ZACCARIA, relatore, rileva l'esigenza di procedere a deliberare il parere nella seduta odierna, al fine di consentire alla Commissione di merito di prenderne tempestivamente visione e di adeguarsi ad esso, eventualmente approvando appositi emendamenti che egli stesso si riserva di presentare. Concorda con il Presidente in ordine all'opportunità di rendere più incisivo il richiamo al rispetto del carattere unitario dei testi unici, trasformando in termini di condizione il rilievo concernente l'articolo 6, comma 4, mentre non ritiene di discostarsi dalla costante giurisprudenza del Comitato per quando concerne le valutazioni sull'omogeneità dei decreti legge recanti proroghe di termini legislativi. Illustra quindi nuovamente la proposta di parere, come riformulata:
Il Comitato per la legislazione,
esaminato il disegno di legge n. 2114 e rilevato che:
esso reca un contenuto eterogeneo, in quanto le disposizioni in esso presenti incidono su distinti settori dell'ordinamento, risultando unificate dalla sola finalità di prorogare o differire termini legislativamente previsti; a tale finalità non sono comunque riconducibili le disposizioni contenute nel comma 3 dell'articolo 3 e nel comma 4 dell'articolo 6, rispettivamente concernenti le procedure espropriative e l'ambito di applicazione del programma di protezione sociale per gli stranieri;
interviene, agli articoli 4, comma 2, e 6, comma 8, su materie già oggetto di disciplina nell'ambito della legge finanziaria per il 2007 (n. 296 del 2006), rispettivamente, al comma 423, ed ai commi 916 e 918-920; circostanza cui deriva, in un caso, una mera riproduzione di norma già esistente e, nell'altro caso, modifiche indirette a norme entrate in vigore in tempi recentissimi;
reca inoltre disposizioni che, in via diretta o indiretta, incidono su fonti normative di rango non legislativo (articolo 2, comma 2, articolo 4, comma 2, articolo 6, comma 7);
interviene, all'articolo 6, comma 4, con modifica non testuale, su una disposizione contenuta nel testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero, contraddicendo così la natura unitaria e tendenzialmente completa dello strumento normativo rappresentato dal «testo unico»;
reca, all'articolo 6, una rubricazione dell'articolo non pienamente rispondente al suo contenuto, che non si limita alla proroga di termini;
non è corredato della relazione sull'analisi tecnico-normativa (ATN);
non è corredato della relazione sull'analisi di impatto della regolamentazione (AIR);
ritiene che, per la conformità ai parametri stabiliti dall'articolo 16-bis del Regolamento, debbano essere rispettate le seguenti condizioni:
sotto il profilo dell'efficacia del testo per la semplificazione e il riordinamento della legislazione vigente:


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si sopprima l'articolo 4, comma 2 - volto a sospendere l'applicazione dell'articolo 1, comma 2, lettera b) del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 243 del 2005 «nelle more del riordino del Consiglio superiore delle comunicazioni» - in quanto l'uso dello strumento della fonte normativa di rango primario non appare congruo in relazione alla finalità di modificare contenuti di provvedimenti di rango subordinato; peraltro, il comma 423 della legge finanziaria per il 2007 reca già una disposizione sostanzialmente identica;
si riformuli la disposizione dell'articolo 6, comma 4 - che estende l'ambito soggettivo di applicazione dell'articolo 18 del testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero, di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 - al fine di intervenire con modifica testuale sulla norma contenuta nel citato testo unico.

Il Comitato osserva altresì quanto segue:
sotto il profilo dell'efficacia del testo per la semplificazione e il riordinamento della legislazione vigente:
all'articolo 2, comma 4 - che appare ampliare, in maniera non testuale, i compiti del commissario straordinario del Governo per l'emergenza BSE di cui all'articolo 7-bis del decreto-legge n. 1 del 2001, convertito con legge n. 49 del 2001 - dovrebbe valutarsi l'opportunità di procedere a riformulare la disposizione come novella al medesimo decreto legge n. 1;
sotto il profilo della chiarezza e della proprietà della formulazione:
all'articolo 6, comma 7 - ove si dispone il differimento degli «effetti derivanti dalla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale n. 247 del 23 ottobre 2006 dell'articolo 4 del regolamento ISVAP 16 ottobre 2006, n. 5, limitatamente alle disposizioni in esso contenute ed a quelle immediatamente connesse che ne presuppongano l'avvenuta entrata in vigore» - dovrebbe valutarsi l'opportunità di riformulare la disposizione, al fine di esplicitare l'obiettivo di differire l'entrata in vigore dell'articolo 4 del regolamento citato e delle connesse disposizioni, che andrebbero peraltro specificamente menzionate.»

Il Comitato approva la proposta di parere del relatore.

La seduta termina alle 10.05.