Programma legislativo e di lavoro della Commissione europea per l'anno 2007 e programma di 18 mesi del Consiglio dell'Unione europea presentato dalle Presidenze tedesca, portoghese e slovena (COM (2006) 629 def. - 17079/06).
La I Commissione affari costituzionali, della Presidenza del Consiglio e interni,
esaminati congiuntamente, per i profili di competenza, il programma legislativo e di lavoro della Commissione dell'Unione europea per l'anno 2007 (COM(2006)629 def.) e il programma di diciotto mesi del Consiglio dell'Unione europea presentato dalle Presidenze tedesca, portoghese e slovena (17079/06);
sottolineata la delicatezza dell'attuale fase storica per il futuro dell'Unione europea ed espresso apprezzamento per l'impegno delle istituzioni comunitarie e della Presidenza tedesca in vista del rilancio del processo costituzionale europeo, anche attraverso un maggior coinvolgimento dei cittadini;
considerato che il tema della sicurezza riveste per i cittadini europei una assoluta preminenza e rilevato che le istituzioni europee pongono tra le loro priorità di azione, oggi che l'Europa si trova ad affrontare nuovi rischi, compresi quelli di attacchi terroristici, l'elevazione dei livelli di sicurezza, oltre che di giustizia e di tutela dei cittadini;
rilevato, in particolare, che rientra tra le iniziative delle istituzioni europee quella di intensificare la cooperazione operativa nella lotta al terrorismo;
considerato che le istituzioni europee reputano prioritari la lotta contro la criminalità organizzata, il contrasto al crimine informatico e il rafforzamento dell'Europol;
considerato che le istituzioni europee annettono speciale importanza al controllo delle frontiere e che intendono proseguire attivamente i lavori per la creazione di un sistema integrato di gestione delle frontiere esterne;
preso atto con favore del fatto che rientra tra le iniziative strategiche della Commissione quella di aumentare la conoscibilità dei diritti di protezione diplomatica e consolare dei cittadini dell'Unione europea, al fine di consentirne l'effettivo esercizio;
ricordato che il 2007 è l'anno europeo delle pari opportunità e valutate favorevolmente le iniziative programmate dalle istituzioni europee per la promozione dell'eguaglianza dei sessi sul lavoro e nella famiglia;
ricordato che il 2008 sarà l'anno europeo del dialogo interculturale ed espresso apprezzamento per l'orientamento delle istituzioni europee in materia di immigrazione ed in particolare per gli indirizzi della Presidenza tedesca, che intende perseguire un approccio globale in materia di migrazione e soprattutto proseguire il dibattito sulla regolamentazione comunitaria dell'immigrazione legale, anche impegnandosi per lo sviluppo della politica dell'integrazione e per il dialogo interculturale;
espresso, peraltro, a questo riguardo, l'auspicio che le politiche di incentivazione dell'immigrazione cosiddetta «economica» si inseriscano in un quadro più vasto di
interventi volti a promuovere uno sviluppo equilibrato tra nord e sud del mondo;
valutate favorevolmente le iniziative per l'istituzione di un'Agenzia dei diritti fondamentali dell'Unione europea, per la semplificazione amministrativa e legislativa, per la qualità della legislazione, per la riduzione dei costi amministrativi, nonché le iniziative in materia di protezione civile,
Sulla missione a Berlino del 5 marzo 2007.
Una delegazione della Commissione Affari costituzionali si è recata a Berlino il 5 marzo 2007 per incontrare la Commissione Affari giuridici del Bundestag.
La delegazione, guidata dal Presidente Luciano Violante, era composta dai deputati Boato (Verdi), D'Alia (Udc), Mascia (Rifondazione comunista-Sinistra europea), Santelli (Forza Italia) e Zaccaria (Ulivo).
L'incontro si è svolto nel quadro delle iniziative comuni che il presidente Violante e il presidente della Commissione affari giuridici del Bundestag, Andreas Schmidt, hanno concordato nei loro colloqui svoltisi a Berlino il 29 settembre 2006 e a Roma il 1o dicembre 2006.
All'incontro di lunedì 5 marzo, dedicato al tema delle riforme costituzionali recentemente approvate dal Bundestag e dal Bundesrat in materia di assetto federale dello Stato e al dibattito in corso in Italia sul medesimo tema, farà seguito, il 21 maggio prossimo, l'incontro tra una delegazione della Commissione Affari giuridici del Bundestag e la Commissione Affari Costituzionali della Camera dei deputati sul tema delle eventuali prospettive di ripresa del processo di costituzionalizzazione dell'Unione europea a partire dalla introduzione o dal rafforzamento, nelle Costituzioni dei diversi Stati membri, di specifiche norme ovvero dalla valorizzazione di quelle esistenti. In considerazione delle questioni che verranno affrontate nel secondo incontro, i Presidenti delle due Commissioni hanno convenuto di estendere alla Commissione Affari costituzionali del Parlamento europeo l'invito a partecipare al seminario di approfondimento da svolgere a Roma il 21 maggio 2007.
L'incontro di lunedì 5 marzo a Berlino si è articolato in due sessioni, una antimeridiana, dedicata alla discussione sulla situazione del diritto costituzionale tedesco e italiano per quanto riguarda l'ordinamento federale (legislazione, amministrazione, rapporti finanziari) e una pomeridiana, dedicata al ruolo del Bundesrat e del Tribunale costituzionale federale nella Repubblica federale di Germania.
Nel confronto, al quale hanno partecipato, oltre ai componenti della delegazione, numerosi membri della Commissione Affari giuridici del Bundestag, alla presenza di alcuni giovani stagisti, sono state innanzitutto approfondite le ragioni storiche che hanno portato, da una parte, al processo di unificazione dello Stato italiano e alla sua evoluzione in senso regionalistico e dall'altra alla costruzione del federalismo in Germania. Sotto questo profilo, in particolare, è emerso come la configurazione in senso federale dell'ordinamento tedesco trovi le sue radici - prima ancora della formazione dello Stato unitario - nella esistenza e nella forza dei singoli Stati e come la specifica forma di Stato, assunta all'indomani della fine della seconda guerra mondiale, abbia il suo fondamento, oltre che nelle ragioni storiche, anche in una precisa imposizione da parte degli Alleati, volta ad evitare, dopo la dittatura nazista, la ricostruzione di un forte Stato centralizzato. Si è peraltro ricordato come il ruolo della Federazione sia cresciuto rapidamente nei decenni successivi, mentre l'Italia, dal canto suo, solo in tempi relativamente recenti e
sulla spinta di rivendicazioni principalmente economiche è andata orientandosi verso un tendenziale federalismo.
Sono state, quindi, oggetto di approfondimento, le ragioni che stanno alla base della riforma di numerose disposizioni della Legge fondamentale tedesca, entrata in vigore il 1o settembre 2006, che ha ridefinito il ruolo del Bundesrat nell'ambito del procedimento legislativo, ha eliminato la legislazione quadro, ha ridotto la portata della cosiddetta «clausola di necessità», ha ridefinito i criteri di riparto delle materie tra Länder e Federazione, ha escluso il potere del Bund di trasferire compiti ai comuni e alle unioni di comuni.
Tra le altre ragioni, è stata sottolineata l'esigenza di eliminare le sovrapposizioni e i vincoli che da un lato limitavano la capacità del Bundestag di legiferare su questioni attinenti ai grandi temi della politica nazionale, dall'altra non consentivano ai Länder di trovare forme di compensazione alla perdita di spazi di legislazione conseguente al ruolo assunto dalla disciplina comunitaria in numerose materie.
Particolare attenzione è stata dedicata alla comparazione tra competenza concorrente nell'ordinamento della Repubblica federale di Germania e legislazione concorrente nel sistema italiano, con esempi e approfondimenti anche su specifiche tipologie di materie. È emerso che mentre nel sistema italiano le Regioni, nelle materie di legislazione concorrente, hanno potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato, nel sistema tedesco, invece, i Länder nelle materie di legislazione concorrente possono legiferare solo nel caso in cui non sia già intervenuta la Federazione con proprie leggi, con la novità costituzionale che, per alcune materie, è ora prevista la possibilità per i Länder di legiferare in deroga alla disciplina federale.
La legislazione concorrente italiana, pertanto, è paragonabile alla legislazione quadro dell'ordinamento tedesco, peraltro soppressa, come sopra detto, dalla I Riforma del Federalismo.
È stata poi affrontata, con posizioni e accenti diversi, la questione della effettiva capacità della riforma tedesca di apportare una semplificazione e una maggiore chiarezza nel riparto delle competenze, anche con riferimento all'istituto della legislazione in deroga, introdotto per la prima volta dalla riforma per alcune specifiche materie.
Sono state discusse specificamente alcune situazioni nelle quali il riparto delle competenze tra Federazione e Länder risulta particolarmente complesso. Tra queste è stato sollevato, da parte dei componenti della delegazione della I Commissione, il caso relativo alla competenza in materia di lotta al terrorismo internazionale, rispetto al quale diversi deputati della Commissione Affari giuridici del Bundestag hanno riconosciuto come la I Riforma del Federalismo non abbia dissipato le incertezze dell'attuale disciplina, frutto di un sistema di contrappesi e di bilanciamenti che non rende del tutto chiari i poteri di intervento della Federazione su un ambito di primaria importanza per la sicurezza nazionale.
È stata rilevata la particolare complessità dei sistemi federali e le difficoltà che incontrano inevitabilmente i processi di semplificazione e di riforma. Da parte della delegazione italiana è stata messa in risalto la necessità che i processi di revisione della forma di Stato, attraverso la valorizzazione delle istanze regionali e locali, non si traducano in una menomazione della garanzia dei diritti fondamentali dei cittadini in ragione della loro residenza, con particolare riferimento alle prestazioni in materia di istruzione e di sanità. Sotto questo profilo numerosi interventi hanno posto l'accento sulla tensione esistente fra le spinte verso una evoluzione dei sistemi federali in senso competitivo e concorrenziale, anche attraverso forme di maggiore autonomia sul piano finanziario e fiscale, e le istanze volte a salvaguardare i caratteri solidaristici dei sistemi medesimi, soprattutto attraverso forme adeguate di perequazione fra territori aventi condizioni economiche e sociali disomogenee.
Nel corso del dibattito, è emersa, altresì, la necessità di ragionare sul riflesso che la forma di Stato può avere rispetto alla competizione globale.
È stato, in particolare, osservato come i sistemi accentrati, più semplici e meno articolati, potrebbero trovarsi più avvantaggiati rispetto ai sistemi, come quelli federali o a regionalismo forte, nei quali gli elementi di complessità rischiano di determinare una maggiore difficoltà di decisione. Un esempio, portato dai deputati tedeschi, è quello della posizione del Governo federale in ambito UE, laddove la necessità di concertazione preventiva con i Länder costringe spesso il Governo, in assenza di accordo, ad assumere una posizione di astensione. Proprio per tale ragione, la rappresentanza diretta dei Länder nelle sedi europee è stata ridotta alle sole materie dell'istruzione, della cultura e della radiotelevisione.
È emersa la consapevolezza che la soluzione dei problemi derivanti dalla particolare complessità dei sistemi federali non possa essere trovata solo in termini di netta separazione degli ambiti di competenza, ma debba essere ricercata anche e soprattutto attraverso strumenti di cooperazione e di mediazione tra i diversi livelli istituzionali.
In questo quadro è stata analizzata la funzione del Bundesrat nell'ordinamento costituzionale tedesco e si è discusso a fondo del ruolo svolto dal Tribunale costituzionale federale, in rapporto al ruolo della Corte Costituzionale italiana.
Sotto il primo profilo, è stato sottolineato come il Bundesrat non possa considerarsi propriamente una seconda camera, essendo i suoi componenti espressione dei Governi dei Länder e come la sua funzione essenziale sia proprio quella di garantire la partecipazione degli esecutivi dei Länder al processo legislativo a livello federale. È stato, peraltro, osservato che tale peculiare composizione del Bundesrat comporta che le opposizioni parlamentari esistenti all'interno dei singoli Länder non abbiano alcuna forma di rappresentanza in tale organismo.
Con riguardo al secondo aspetto, si è messo in evidenza come le funzioni del Tribunale costituzionale federale non siano state oggetto di rilevanti modifiche in sede di I Riforma del Federalismo, mentre è stata rimarcata la posizione centrale che lo stesso Tribunale svolge come punto di tenuta complessiva del sistema e come strumento di composizione dei conflitti. Uno specifico approfondimento è stato dedicato alla funzione del ricorso diretto al Tribunale da parte dei cittadini e dei comuni.
Un altro profilo per il quale i componenti della delegazione italiana hanno mostrato interesse è stato quello della distribuzione tra i diversi livelli istituzionali delle funzioni amministrative e dei correlati profili finanziari. A tal proposito, si è ricordato come una apposita Commissione paritetica, composta da membri del Bundestag e del Bundesrat e da rappresentanti del Governo federale, affronterà fin dai prossimi giorni la seconda parte delle riforme dedicata - nell'ambito della «Costituzione finanziaria» - proprio ai temi della ripartizione delle risorse, della fiscalità, della perequazione, della revisione delle aliquote dei principali tributi. I componenti della delegazione italiana hanno manifestato uno specifico interesse rispetto alle disposizioni vigenti che prevedono la corresponsabilizzazione dei Länder nel pagamento delle sanzioni pecuniarie derivanti dal mancato rispetto dei vincoli posti dal patto di stabilità. Su questo punto i deputati tedeschi, oltre a chiarire le modalità di funzionamento del sistema, hanno anticipato che probabilmente esso sarà oggetto di ulteriore riflessione nell'ambito del dibattito sulla II Riforma del Federalismo.
In conclusione, i punti salienti emersi dall'incontro, che appaiono più rilevanti, anche ai fini del lavoro che la Commissione affari costituzionali si accinge ad intraprendere sul piano della revisione del Titolo V della Costituzione, possono essere così riepilogati:
Il ruolo del Bundesrat nel sistema costituzionale tedesco non è quello di una seconda camera, essendo i suoi componenti non eletti dal popolo, ma espressione
dei Governi dei Länder. La sua funzione è quella di garantire la partecipazione degli esecutivi dei Länder al processo legislativo a livello federale.
È stato chiarito il significato che nell'ordinamento tedesco assume la legislazione concorrente, nell'ambito della quale ai Länder è attribuito il potere normativo in talune materie solo se e nella misura in cui queste non siano già disciplinate dalla Federazione mediante legge (salvo, per alcuni specifici casi, la possibilità di legislazione in deroga).
Il ruolo del Tribunale costituzionale federale risulta rafforzato dalla I Riforma del Federalismo. Si consolida la funzione centrale che lo stesso Tribunale riveste come punto di tenuta complessiva del sistema e come strumento di composizione dei conflitti.
Si è messa in evidenza la estrema complessità del sistema di ripartizione delle risorse finanziarie tra i diversi livelli istituzionali, e si sono apprese le linee generali sulle quali si svolgerà il lavoro della Commissione paritetica, composta da membri del Bundestag e del Bundesrat e da rappresentanti del Governo federale, che affronterà la seconda parte delle riforme dedicate alla «Costituzione finanziaria».
È stata evidenziata la rilevanza assunta, a livello di imputazione delle responsabilità nella gestione delle risorse finanziarie, dalla regola della corresponsabilizzazione dei Länder nel pagamento delle sanzioni pecuniarie derivanti dal mancato rispetto dei vincoli posti dal patto di stabilità.