Martedì 10 luglio 2007. - Presidenza del presidente Gaspare GIUDICE.
La seduta comincia alle 9.05.
Conversione in legge del decreto-legge 2 luglio 2007, n. 81, recante disposizioni urgenti in materia finanziaria.
C. 2852 Governo.
(Parere alla V Commissione).
(Esame e conclusione - Parere con condizioni, osservazioni e raccomandazione).
Il Comitato inizia l'esame del disegno di legge in titolo.
Franco RUSSO, relatore, nell'illustrare i contenuti salienti del provvedimento, ricorda preliminarmente la stretta connessione esistente tra esso ed il Documento di programmazione economico-finanziaria. Il decreto-legge in esame dispone, infatti, l'utilizzo delle maggiori entrate nette rispetto alle previsioni del bilancio 2007 (cosiddetto extra-gettito) nel quadro di una manovra economica di tipo espansivo che è, in queste ore, anche sottoposta all'esame degli organi comunitari e i cui contenuti sono quindi anche oggetto di una trattativa con le autorità europee.
Peraltro, il provvedimento, al di là dell'unico e generico elemento unificante, ravvisabile esclusivamente nell'intento di utilizzare le maggiori entrate tributarie per l'anno 2007 per la copertura di misure da esso disposte, reca interventi eterogenei sia sotto il profilo dei contenuti sia per quanto concerne l'ambito delle amministrazioni e dei settori considerati. Ciò emerge dallo stesso preambolo del decreto-legge: in esso infatti si afferma la sussistenza delle ragioni di necessità ed urgenza con riguardo all'esigenza di intervenire: per superare difficoltà finanziarie e operative dell'Amministrazione centrale e degli enti locali, per garantire la partecipazione dell'Italia alle missioni internazionali di pace e di aiuto umanitario, ed ancora, per il sostegno di alcuni specifici settori dell'economia. Il titolo del provvedimento non dà, peraltro, conto della varietà degli interventi in esso contenuti.
Il carattere di eterogeneità del decreto appare particolarmente evidente con riguardo ai contenuti dell'articolo 9, concernente la partecipazione italiana alle missioni internazionali. Risulta di tutta evidenza infatti come tale materia non sia riconducibile al quadro delle disposizioni di valenza prevalentemente finanziaria. Inoltre, analoghi interventi precedenti
sono stati quasi sempre effettuati con provvedimenti ad hoc, mentre nel caso di specie, operando con un decreto omnibus di prevalente carattere economico, si incide pesantemente sul quadro delle competenze delle Commissioni parlamentari esteri e difesa, cui viene sostanzialmente sottratta la possibilità di intervenire nel merito delle delicate scelte politiche alla base delle missioni internazionali.
Nel ricordare che il provvedimento reca anche disposizioni riguardanti i vincoli derivanti dal patto di stabilità interno, richiama altresì l'attenzione del Comitato sull'articolo 5 che, delineando una sorta di delega svincolata da ogni criterio direttivo e rimettendo la concreta determinazione dell'incremento dei trattamenti pensionistici, nonché le modalità e i terminidi corresponsione dei medesimi, a un successivo decreto interministeriale, reca disposizioni i cui effetti diretti appaiono non immediati, in quanto il risultato finale sarà definito dal provvedimento governativo.
Nell'evidenziare che anche sotto il profilo dello stile legislativo il provvedimento contiene disposizioni non impeccabili, segnala, in particolare, la presenza nel testo di una disposizione analoga ad altra già dichiarata illegittima dalla Corte Costituzionale, della quale quindi appare dubbia la compatibilità con il limite fissato dall'articolo 15 della legge n. 400 del 1988, secondo cui il Governo non può, mediante decreti legge, «ripristinare l'efficacia di disposizioni dichiarate illegittime dalla Corte costituzionale per vizi non attinenti al procedimento».
Nel deplorare l'assenza del Governo, preannuncia che, per parte sua, si farà promotore di una iniziativa volta a consentire che la discussione sulla partecipazione italiana alle missioni internazionali avvenga nell'ambito di un autonomo iter procedurale che coinvolga, in primo luogo le Commissioni esteri e difesa. A tal fine, sarebbe finanche ipotizzabile trasporre il contenuto del citato articolo 9 in un apposito distinto progetto di legge, ovviamente sul presupposto di un accordo tra i Gruppi che auspica possa realizzarsi mediante un opera di convincimento, eventualmente anche su impulso del Presidente del Comitato, nei confronti del Governo e del relatore presso la V Commissione.
Gaspare GIUDICE, presidente, dichiara di condividere le perplessità espresse dal relatore sui contenuti eterogenei del provvedimento, che, analogamente a quanto avvenuto per altri provvedimenti esaminati recentemente, suscitano preoccupazione anche in ragione di quanto affermato dalla Corte costituzionale nella recente sentenza n. 171 del 2007. Assicura inoltre la propria disponibilità ed il proprio impegno ad interloquire con il relatore ed il Governo nella sede della Commissione di merito, della quale è membro al pari di altri componenti del Comitato, al fine di definire con gli stessi gli emendamenti al decreto volti a dare seguito ai rilievi che il Comitato riterrà di esprimere, nonché, ove sussistano le condizioni, per consentire un esame specifico della materia delle missioni internazionali.
Antonio Giuseppe Maria VERRO, nel concordare con le indicazioni fornite dal relatore, si associa in particolare alle perplessità relative all'eterogeneità dei contenuti del provvedimento, assolutamente esorbitanti rispetto al titolo dello stesso decreto, che andrebbe quanto meno integrato con un espresso riferimento alla materia delle missioni internazionali. In tal senso, si riserva di presentare un apposito emendamento presso la Commissione di merito.
Franco RUSSO, alla luce di quanto emerso nel corso del dibattito, reputa opportuno inserire nella proposta di parere un espresso richiamo al legislatore, formulato in termini di raccomandazione, circa l'esigenza di salvaguardare le caratteristiche di specificità ed omogeneità dei decreti legge, secondo quanto previsto dalla legislazione vigente. Peraltro, non ritiene che la prospettata modifica del titolo del provvedimento, al fine di adeguarlo ai suoi contenuti, sarebbe completamente
satisfattiva dei rilievi critici formulati. Illustra dunque la seguente proposta di parere.
«Il Comitato per la legislazione,
esaminato il disegno di legge n. 2852 e rilevato che:
reca un contenuto eterogeneo, il cui elemento unificante è esclusivamente ravvisabile nell'intento di utilizzare le maggiori entrate tributarie per l'anno 2007 per la copertura di misure da esso disposte; a tale generica finalità sono peraltro estranee le disposizioni in materia di personale militare (articolo 10) e di riordino della disciplina delle tasse e dei diritti marittimi (articolo 16); analogamente, l'articolo 9, dedicato al finanziamento della partecipazione italiana alle missioni internazionali - anche in ragione dei precedenti interventi disposti, nella maggior parte dei casi, con provvedimenti d'urgenza ad hoc - non appare direttamente riconducibile al quadro delle disposizioni in materia finanziaria cui si riferisce, in via esclusiva, il titolo del decreto legge;
nell'individuare in modo diretto gli obiettivi cui sono destinate le risorse, rinvia frequentemente a provvedimenti successivi di carattere attuativo; per talune disposizioni, che subordinano a questi ultimi il prodursi degli effetti finali, il requisito della «immediata applicabilità», previsto dall'articolo 15, comma 3, della legge n. 400 del 1988, non appare pertanto pienamente soddisfatto, dal momento che gli effetti immediati sembrano limitarsi ad una mera funzione organizzatoria di procedimenti (in particolare si vedano gli articoli 5, comma 3, 6, 9 e 11, comma 2); in altri casi, ai successivi provvedimenti sono rimesse modalità attuative anche di particolare rilievo: ad esempio, l'articolo 4 prevede un decreto del Ministro dell'economia che fissi criteri e modalità per i rimborsi ivi previsti; l'articolo 5, in materia pensionistica, affida ad un decreto del Ministro del lavoro la determinazione degli incrementi, nonché delle modalità e dei termini di corresponsione; il comma 7 dell'articolo 6 rinvia ad un decreto del Presidente del Consiglio la determinazione delle modalità di erogazione del Fondo ivi istituito; l'articolo 16 introduce una procedura di delegificazione per il riordino della disciplina delle tasse e dei diritti marittimi;
ripropone all'articolo 15, comma 6, una disposizione analoga a quella già introdotta dall'articolo 1, comma 336, della legge finanziaria per il 2006 (n. 266 del 2005) e dichiarata costituzionalmente illegittima con la sentenza n. 137/2007 della Corte Costituzionale, sollevando forti dubbi in ordine alla compatibilità di tali contenuti normativi con i limiti fissati dall'articolo 15 della legge n. 400 del 1988, ed in particolare con la norma secondo cui il Governo non può, mediante decreti legge, «ripristinare l'efficacia di disposizioni dichiarate illegittime dalla Corte costituzionale per vizi non attinenti al procedimento»;
adotta in alcuni casi espressioni imprecise: ad esempio, il comma 2 dell'articolo 2 reca l'espressione «l'esclusione delle spese di investimento è commisurata» che andrebbe modificata facendo riferimento all' «entità delle spese di investimento escluse dal computo»; l'articolo 5, comma 3, lettera b), usa la formula «corso legale di laurea» che dovrebbe sostituirsi con l'espressione «durata legale del corso di laurea»; l'articolo 5 individua come obiettivo i «miglioramenti dei meccanismi di perequazione per le pensioni», e quello di «migliorare la misura dei trattamenti pensionistici»;
la tecnica della novellazione, agli articoli 6, comma 6, 9, comma 12, 15, commi 3, 4 e 5, non è utilizzata conformemente a quanto previsto dalla circolare congiunta dei Presidenti di Camera e Senato e del Presidente del Consiglio del 20 aprile 2001, al punto 9), secondo cui l'unità minima di testo da sostituire con una novella dovrebbe essere il comma (o comunque un periodo o una lettera), anche nel caso in cui si modifichi una singola
parola, per consentire una più agevole comprensione della modifica; in particolare, appare opportuna una riformulazione della novella di cui all'articolo 6, comma 6, come integralmente sostitutiva dell'articolo 1, comma 153, della legge finanziaria 2007, anche in considerazione del fatto che la formulazione attuale sembra presentare problemi di coordinamento con la parte non modificata del citato comma 153;
non è corredato della relazione sull'analisi tecnico-normativa (ATN);
non è corredato della relazione sull'analisi di impatto della regolamentazione (AIR);
ritiene che, per la conformità ai parametri stabiliti dagli articoli 16-bis e 96-bis del Regolamento, debbano essere rispettate le seguenti condizioni:
sotto il profilo dei limiti di contenuto del decreto-legge:
si verifichi la coincidenza tra il contenuto dell'articolo 15, comma 6, e la disposizione dell'articolo 1, comma 336, della legge n. 266 del 2005, procedendo in caso positivo alla soppressione della norma in esame, in quanto essa risulterebbe incompatibile con il limite di contenuto dei decreti legge previsto dall'articolo 15, comma 2, lettera e), della legge n. 400 del 1988, il quale, in attuazione del disposto dell'articolo 136 della Costituzione, stabilisce che «il Governo non può, mediante decreto-legge (...) ripristinare l'efficacia di disposizioni dichiarate illegittime dalla Corte costituzionale per vizi non attinenti al procedimento»;
sotto il profilo dell'efficacia del testo per la semplificazione e il riordinamento della legislazione vigente:
sia valutata la soppressione dell'articolo 16, comma 1 - ove si novella il comma 989 dell'articolo 1 della legge finanziaria per il 2007, al fine di introdurre un'autorizzazione al Governo per l'adozione, entro il 30 ottobre 2007, di un regolamento di delegificazione «volto a rivedere la disciplina delle tasse e dei diritti marittimi» - atteso che esso realizza l'effetto, in assenza di alcuna elencazione delle norme generali regolatrici della materia, di rimettere alla normazione secondaria l'integrale regolazione di un settore della disciplina tributaria, oggetto di riserva relativa di legge ai sensi dell'articolo 23 Cost.;
al comma 2 del medesimo articolo - che introduce un nuovo comma 989-bis nella citata legge finanziaria per il 2007, al fine di autorizzare l'adozione di un decreto ministeriale per «rivedere i criteri per l'istituzione delle autorità portuali e la verifica del possesso dei requisiti previsti per la conferma o la loro eventuale soppressione, tenendo conto della rilevanza dei porti, del collegamento con le reti strategiche, del volume dei traffici e della capacità di autofinanziamento» - si valuti l'idoneità dello strumento normativo ivi previsto ad incidere sull'attuale quadro normativo di rango primario, e si proceda ad un coordinamento con il comma 8 dell'articolo 6 della legge n. 84 del 1994 (che consente, con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro dei trasporti, l'istituzione di ulteriori autorità portuali, ove sussistano particolari condizioni);
sotto il profilo della chiarezza e della proprietà della formulazione:
si proceda a definire con maggiore precisione i contenuti del decreto previsto dall'articolo 5, comma 2 - cui è rimessa la concreta definizione dei criteri di determinazione dell'incremento dei trattamenti pensionistici, nonché di modalità e termini di corresponsione dei medesimi - atteso che il comma 1 dell'articolo in esame individua la platea dei soggetti beneficiari dell'incremento tra i percettori di trattamenti pensionistici «il cui importo complessivo annuo (...) non superi quello massimo determinato ai sensi del comma 2», mentre il comma 2 non si riferisce espressamente alla determinazione di tale importo massimo.
Il Comitato osserva altresì quanto segue:
sotto il profilo dell'efficacia del testo per la semplificazione e il riordinamento della legislazione vigente:
all'articolo 2 - ove si interviene a ridefinire le voci su cui computare il cosiddetto «patto di stabilità interno» - dovrebbe valutarsi l'opportunità di procedere ad una espressa novella delle disposizioni della legge finanziaria per il 2007 concernenti il patto di stabilità interno per le province ed i comuni con popolazione superiore ai 5.000 abitanti (commi 676-695 dell'articolo 1 della legge n. 296 del 2007);
all'articolo 11, comma 2 - che estende all'anno accademico 2007-2008 l'applicazione dell'articolo 1-sexies del decreto-legge 12 maggio 2006, n. 173, convertito, con modificazioni, dalla legge 12 luglio 2006, n. 228 - dovrebbe valutarsi l'opportunità di riformulare il citato articolo 1-sexies, che, a sua volta estendeva all'anno accademico 2006-2007 la disciplina dettata dall'articolo 12 della legge n. 341 del 1990, sebbene la disposizione fosse stata espressamente (ma forse erroneamente) abrogata dalla legge n. 230 del 2005;
all'articolo 12, comma 4 - che dispone una proroga (rectius: differimento) del termine per l'emanazione del regolamento di cui all'articolo 6, comma 8, del decreto-legge n. 300 del 2006 (da adottare ai sensi dell'articolo 17, comma 1, della legge n. 400 del 1988) - dovrebbe valutarsi l'opportunità di chiarire il rapporto tra il regolamento previsto nel citato comma 8, ed il decreto ministeriale che invece è previsto al comma 1 dell'articolo in esame, in quanto i contenuti dei due provvedimenti appaiono reciprocamente sovrapporsi;
sotto il profilo della chiarezza e della proprietà della formulazione:
all'articolo 3, comma 1 - che novella i commi 39 e 46 dell'articolo 2 del decreto legge 3 ottobre 2006, n. 262, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2006, n. 286, al fine di regolare i trasferimenti erariali ai comuni «sulla base di una certificazione le cui modalità sono definite con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze» - dovrebbe valutarsi l'opportunità di specificare che tale certificazione è predisposta dal medesimo comune interessato, come sembrerebbe desumersi dal comma 5 dell'articolo in esame (che però non entra a far parte del testo di legge novellato);
all'articolo 6, comma 7 - ove si istituisce il «Fondo per la valorizzazione e la promozione delle realtà socio economiche delle zone confinanti tra le regioni a statuto ordinario e quelle a statuto speciale» - dovrebbe valutarsi l'opportunità di precisare le aree geografiche ivi individuate, eventualmente specificando province e comuni potenzialmente interessati;
all'articolo 13, comma 1 - ove si autorizza lo sblocco di risorse vincolate sul trattamento di fine rapporto «nelle more del perfezionamento del procedimento previsto dall'articolo 1, comma 759», della legge finanziaria per il 2007 - dovrebbe valutarsi l'opportunità di verificare la congruità del richiamo normativo, visto che il citato comma 759 dispone un mero accertamento a cadenza trimestrale.
Il Comitato raccomanda altresì quanto segue:
sotto il profilo della specificità e omogeneità di contenuto:
si considerino con particolare attenzione le prescrizioni contenute nell'articolo 15 della citata legge n. 400 del 1988 che, nell'intento di razionalizzare l'esercizio della potestà normativa del Governo, stabiliscono - in ragione delle peculiarità dello strumento - che il contenuto dei decreti-legge deve essere specifico e omogeneo, nonché rispondente al titolo. La ratio della citata norma, oltre che ribadire quella sottesa all'articolo 77 della Costituzione, mira ad evitare che
nei decreti-legge possano confluire interventi che, sulla base di indici intrinseci ed estrinseci, quali l'epigrafe, il preambolo ovvero il contenuto prevalente dell'articolato (come sottolineato della recente sentenza della Corte costituzionale n. 171/2007), non siano intrinsecamente correlati alle ragioni di straordinaria necessità ed urgenza che giustificano l'esercizio del potere di decretazione d'urgenza nelle fattispecie concreta.»
Il Comitato approva la proposta di parere.
La seduta termina alle 9.25.