Mercoledì 17 ottobre 2007. - Presidenza del presidente Gaspare GIUDICE. - Interviene il sottosegretario per l'ambiente Gianni Piatti.
La seduta comincia alle 14.05.
Schema di decreto legislativo concernente ulteriori disposizioni correttive ed integrative del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, recante norme in materia ambientale.
Atto n. 168.
(Parere alla VIII Commissione).
(Esame e conclusione - Parere con osservazioni).
Il Comitato inizia l'esame del provvedimento in titolo.
Roberto ZACCARIA, relatore, rileva che il testo in esame è stato adottato in virtù della previsione di una delega di tipo integrativo e correttivo che accede alla delega principale in materia ambientale, prevista dalla legge n. 308 del 2004.
A suo avviso, uno dei principali aspetti che si rende opportuno affrontare in questa sede concerne proprio la configurazione di siffatta potestà delegata di adottare norme correttive e gli eventuali parametri ordinamentali entro cui tale facoltà può essere esercitata dall'Esecutivo.
Sul punto la proposta di parere, che sta per sottoporre al Comitato, cita testualmente significativi passaggi di una sentenza della Corte costituzionale, nonché alcune riflessioni del Consiglio di Stato che definiscono la cornice della potestà delegata di tipo integrativo e correttivo, nonché i suoi rapporti con le disposizioni di delega e con la disciplina adottata nell'esercizio della delega principale. Da tali pronunce si desume come la facoltà del Governo di esercitare la delega di tipo correttivo sia indipendente da fatti sopravvenuti che legittimino una nuova o diversa disciplina della materia su cui si è gia intervenuti con il decreto legislativo principale; inoltre, dagli interventi del Consiglio di Stato emerge come un siffatto intervento sia non solo possibile, ma addirittura doveroso in relazione all'esigenza di rimuovere profili di illegittimità costituzionale o di contrasto con l'ordinamento comunitario.
Ritiene che sia compito fondamentale del Comitato per la legislazione quello di
fornire alla Commissione competente - ai fini delle valutazioni di merito sulla concreta modalità di esercizio del potere delegato da parte del Governo nel caso di specie - un quadro chiaro dei parametri ordinamentali e dei criteri di valutazione da prendere in considerazione, tratti da una consolidata giurisprudenza delle supreme magistrature.
Formula, quindi, la seguente proposta di parere:
«Il Comitato per la legislazione,
esaminato lo schema di decreto legislativo, a seguito della richiesta di parere ai sensi dell'articolo 96-ter, comma 3, proveniente dalla VIII Commissione;
ricordato che lo schema di decreto legislativo in titolo, adottato ai sensi dell'articolo 1, comma 6, della legge n. 308 del 2004 (che autorizzava l'emanazione di disposizioni integrative e correttive dei decreti legislativi principali, entro due anni dall'entrata in vigore di questi ultimi) incide, con gli articoli 1 e 2, in misura rilevante sul cosiddetto "codice ambientale" di cui al decreto legislativo n. 152 del 2006 in quanto, oltre a introdurre ulteriori "principi generali del diritto ambientale", ne riscrive un'ampia porzione sostituendo integralmente la Parte II, relativa alle procedure per la valutazione ambientale strategica (VAS), per la valutazione dell'impatto ambientale (VIA) e per l'autorizzazione integrata ambientale (IPPC), novellando, inoltre, numerose disposizioni della Parte III e IV;
richiamati i parametri che, con specifico riguardo all'esercizio della potestà delegata di natura correttiva ed integrativa, sono stati esplicitati dalla Corte costituzionale (in particolare, si veda la sentenza n. 206 del 2001: 'Nulla induce a far ritenere che siffatta potestà delegata possa essere esercitata solo per "fatti sopravvenuti": ciò che conta, invece, é che si intervenga solo in funzione di correzione o integrazione delle norme delegate già emanate, e non già in funzione di un esercizio tardivo, per la prima volta, della delega "principale"; e che si rispettino pienamente i medesimi principi e criteri direttivi già imposti per l'esercizio della medesima delega "principale'"); tali parametri sono stati altresì ribaditi dal Consiglio di Stato, con l'ulteriore precisazione che "ovviamente, deve ritenersi non solo possibile, ma doveroso un intervento volto a garantire la qualità formale, e in particolare l'eliminazione di illegittimità costituzionali o comunitarie nonché di errori tecnici, illogicità, contraddizioni. (...) Quanto alla possibilità di attribuire una efficacia estensiva del potere del Governo all'endiadi "correzione e integrazione" non sembra che si possa andare oltre al semplice ampliamento dell'oggetto del primo decreto legislativo a quei profili della materia delegata - come individuato nei criteri base - trascurati in prima attuazione" (parere espresso dall'Adunanza plenaria del 6 giugno 2007, su uno schema di decreto legislativo contenente modifiche al decreto del Presidemte della Repubblica n. 163 del 2006); identiche affermazioni sono riportate nel parere reso dal Consiglio di Stato sul precedente schema di decreto legislativo integrativo e correttivo del Codice ambientale, "assorbito" dallo schema in esame, in cui viene dunque affermato che "si possono considerare conformi ai limiti del potere integrativo e correttivo le disposizioni del presente schema che mirano a eliminare illegittimità comunitarie e a correggere errori tecnici, illogicità, contraddizioni, ovvero disposizioni che si siano rivelate di difficile applicazione";
richiamato il principio secondo cui sullo schema di decreto legislativo trasmesso alle Camere per il parere devono essere già stati acquisiti gli ulteriori pareri di altri soggetti eventualmente prescritti, ai sensi della lettera inviata dai Presidenti della Camera e del Senato al Presidente del Consiglio il 12 febbraio 1998;
evidenziata la presenza di espressioni cui appare arduo riconnettere un significato tecnico-giuridico (ad esempio il nuovo articolo 3-quater prevede, al comma 4, che "La risoluzione delle questioni che involgono aspetti ambientali deve essere cercata
e trovata nella prospettiva di garanzia dello sviluppo sostenibile"), nonché di riferimenti normativi errati [nel nuovo articolo 6, ai commi 2, lettera a) e 3, lettera c) il richiamo dovrebbe essere all'Allegato IV e non all'Allegato VI; analogamente, all'articolo 12, comma 1, dovrebbe specificarsi che il riferimento è alla sola lettera c) dell'articolo 6, comma 3; inoltre, all'articolo 20, dovrebbe specificarsi che il riferimento è alla sola lettera c) dell'articolo 6, comma 7];
richiamata la circolare sulla formulazione tecnica dei testi legislativi che dispone [paragrafo 9, lettera m)], che "quando un'intera partizione superiore all'articolo venga sostituita da una nuova partizione contenente un numero minore di articoli, gli articoli per i quali non sia previsto un nuovo contenuto testuale sono espressamente abrogati", regola disattesa dall'articolo 4, comma 2, che procede invece all'abrogazione degli articoli della parte II del Codice (da 4 a 52), sostituiti dall'articolo 1, comma 2, con gli articoli da 4 a 36;
segnalato che il provvedimento è corredato della relazione sull'analisi tecnico-normativa (ATN) e della relazione sull'analisi di impatto della regolamentazione (AIR) secondo quanto previsto dalla legge delega;
alla luce dei parametri stabiliti dall'articolo 16-bis del Regolamento, il Comitato osserva quanto segue:
sotto il profilo dell'efficacia del testo per la semplificazione e il riordinamento della legislazione vigente:
dovrebbe valutarsi se, in relazione ai contenuti dell'articolo 1, comma 2, e dell'articolo 3 del testo, l'esercizio della potestà legislativa delegata di tipo "correttivo e integrativo" risulti coerente con i parametri indicati dalle supreme magistrature come richiamati in premessa, tenuto conto in particolare dell'esigenza, da un lato, di evitare che mediante decreti correttivi si possa realizzare un esercizio tardivo, per la prima volta, della delega "principale" ovvero un mancato rispetto dei principi fissati dalla legge di delegazione e, dall'altro lato, dell'esigenza di assicurare, in questa cornice, la piena rispondenza della normativa interna al diritto comunitario;
all'articolo 1, comma 2 - ove si introduce il nuovo articolo 36, comma 1, del Codice ambientale, secondo cui le Regioni e le Province autonome adeguano il proprio ordinamento "alle disposizioni del presente decreto, entro sei mesi dall'entrata in vigore" - dovrebbe valutarsi l'opportunità di precisare che il termine decorre dall'entrata in vigore della disposizione in oggetto; peraltro, andrebbe chiarita la portata normativa dell'espressione recata dall'ultimo periodo del medesimo comma 1 secondo cui "in mancanza di norme vigenti trovano diretta applicazione le norme di cui al presente decreto" (analoga espressione è contenuta al comma 2);
all'articolo 2, comma 15 - che sostituisce integralmente l'articolo 161 del Codice ambientale, disciplinando l'istituzione, la composizione e le funzioni del Comitato per la vigilanza sull'uso delle risorse pubbliche - dovrebbe valutarsi l'opportunità di procedere conseguentemente all'abrogazione espressa delle disposizioni del regolamento di delegificazione di cui al decreto del Presidente della Repubblica 14 maggio 2007, n. 90 relative a tale organismo [ed in particolare l'articolo 1, comma 1 lettera g) e l'articolo 6];
sotto il profilo della chiarezza e della proprietà della formulazione:
all'articolo 1, comma 1 - ove si introduce un nuovo articolo 3-bis nel citato Codice ambientale - dovrebbe valutarsi l'opportunità di espungere il comma 4, in quanto l'articolo 3 del Codicegià dispone che "le norme di cui al presente decreto non possono essere derogate, modificate o abrogate se non per dichiarazione espressa, mediante modifica o abrogazione delle singole disposizioni in esso contenute"; peraltro la formulazione della disposizione in esame genera dubbi sia sul suo ambito di applicazione sia sui suoi
effetti giuridici (si fa riferimento, genericamente, a principi ambientali, la cui modifica o eliminazione può avvenire solo mediante "espressa previsione di successive leggi della Repubblica Italiana");
al medesimo articolo 1, comma 2:
a) con riguardo al nuovo articolo 6 del citato Codice ambientale:dovrebbe valutarsi l'opportunità di specificare se la previsione del comma 8 del nuovo articolo 6, circa le soglie dimensionali dei progetti nelle aree protette, concerna i progetti sia di competenza statale che regionale ovvero, come sembrerebbe dal richiamo agli allegati III e IV, i soli progetti di competenza regionale, innovando in tal senso la disciplina vigente;
b) con riguardo al nuovo articolo 15, comma 2: dovrebbe chiarirsi l'espressione "scadenza di tutti i termini di cui all'articolo 14", atteso che il richiamato articolo 14 reca un unico termine, di sessanta giorni;
c) con riguardo al nuovo articolo 22, comma 3, dovrebbe verificarsi la fondatezza della mancata riproposizione, nell'ambito dello studio di impatto ambientale, della valutazione del rapporto costi-benefici del progetto dal punto di vista ambientale, economico e sociale, atteso che il comma 9, lettera f), dell'articolo 1 della citata legge di delegazione indicava, tra i principi e criteri della delega, quello di "semplificare (...) le procedure di VIA che dovranno tenere conto del rapporto costi-benefìci del progetto dal punto di vista ambientale, economico e sociale"».
Antonio Giuseppe Maria VERRO richiama l'attenzione dei colleghi sugli effetti di una siffatta iniziativa del Governo: pur tralasciando le perplessità che, sul piano politico, suscita l'adozione da parte del Governo in carica di un decreto correttivo totalmente diverso da quello emanato dal precedente Esecutivo sulla base della medesima disposizione di delega, non può trascurarsi che si tratta di una modalità di produzione normativa assolutamente incoerente. È evidente il pregiudizio che si arreca al principio della certezza del diritto, che si connette a doppio filo all'esigenza che gli utenti finali ed i cittadini possano fare legittimo affidamento sulla stabilità dell'ordinamento giuridico.
Osserva che non si sono verificati elementi o circostanze nuove tali da legittimare il Governo a correggere in modo così ampio il Codice ambientale già adottato; né ravvisa il rispetto delle indicazioni fornite dalla Corte costituzionale nella sentenza citata dal relatore. Al contrario, nel parere che il Consiglio di Stato ha reso sul primo schema di decreto legislativo correttivo, ai punti 6.22 e 6.26 sono invece evidenziate disposizioni, relative all'attribuzione alle Province, rispettivamente, di compiti di programmazione e organizzazione in materia di rifiuti e di competenze in materia di autosmaltimento ed operazioni di recupero, che, a giudizio di tale organo, «esulano dai limiti del potere correttivo». Invita quindi il relatore ad integrare il parere con le richiamate indicazioni fornite dal Consiglio di Stato.
Gaspare GIUDICE, presidente, prima di dare la parola al relatore per le valutazioni sulla richiesta dell'onorevole Verro, intende ricordare come l'elemento cardine dell'azione del Comitato per la legislazione sia quella di evitare valutazioni di merito o di natura prevalentemente politica - nel caso di specie pure condivisibili - che finirebbero per configurare una sorta di sovrapposizione con le attribuzioni della Commissione competente, laddove la funzione precipua del Comitato è quella di fissare regole e parametri ordinamentali che possano costituire un utile indirizzo per gli organi chiamati a compiere le scelte di merito.
Roberto ZACCARIA, relatore, in riferimento all'intervento dell'onorevole Verro, precisa che la proposta di parere precedentemente illustrata riporta alcuni passaggi della sentenza n. 206 del 2001, ove si esclude esplicitamente che l'esercizio del potere delegato da parte del Governo sia condizionato al verificarsi di «fatti sopravvenuti». Viceversa, dalle espressioni adoperate
dai due organi costituzionali emerge un atteggiamento di apertura, sotto alcuni profili, in ordine all'uso del potere correttivo, ritenuto funzionale a consentire un assestamento del diritto vigente, senza che sia possibile estrapolare un limite «quantitativo» a siffatto potere. Spetta tuttavia alla Commissione di merito verificare se, in relazione ad un intervento correttivo quantitativamente rilevante, si produca anche una mutazione «qualitativa» del provvedimento adottato e, conseguentemente, del tipo di potere esercitato dall'Esecutivo. In base a tale ragionamento non ritiene dunque opportuno riformulare il parere nel senso indicato dal collega Verro, sul presupposto che sia comunque opportuno e preferibile formulare osservazioni di carattere generale, piuttosto che rilievi puntualmente e specificamente riferiti a singoli aspetti della disciplina.
Franco RUSSO ritiene che la discussione odierna faccia emergere in modo emblematico un elemento estremamente critico sulle modalità di produzione del diritto affermatesi negli ultimi anni. Si riferisce, in particolare, alla prassi parlamentare di conferire deleghe legislative per periodi eccessivamente lunghi e sulla base di principi e criteri direttivi assolutamente ampi e generici. Spetta dunque principalmente alle Camere il compito di intraprendere una diversa strada, fissando con maggiore cogenza gli elementi delle deleghe legislative, fissando principi specificamente definiti ed evitando, ove possibile, che i termini di esercizio intersechino più legislature. Questo profilo si riconnette alla circostanza della variazione della composizione politica del Governo e del Parlamento che può intervenire quando i termini della delega siano ancora aperti, determinando così problemi di valutazione di ordine strettamente politico.
Peraltro, con riferimento al provvedimento specifico, auspica che possano essere accolti quei rilievi relativi ad espressioni che appaiono prive di un preciso significato tecnico-giuridico e la cui presenza in un testo normativo non appare dunque appropriata.
Gaspare GIUDICE, presidente, ritiene che le considerazioni nell'intervento dell'onorevole Russo evidenzino un punto di cruciale importanza riguardante l'esercizio in modo particolarmente esteso del potere correttivo ed integrativo da parte di un Governo di colore politico diverso da quello cui originariamente era destinata la delega legislativa.
Con riguardo ai contenuti del parere che sarà adottato dal Comitato, la cui formulazione è pienamente in linea con il ruolo e le competenze dell'organo, auspica che il rappresentante del Governo si faccia carico, nel prosieguo dell'iter di approvazione del provvedimento, di dare opportuno seguito ai suggerimenti volti al miglioramento del testo.
Il sottosegretario Gianni PIATTI, nel ringraziare i componenti del Comitato per l'attenzione riservata all'esame del provvedimento, rileva come la discussione abbia correttamente evidenziato che il Governo si è trovato nelle condizioni di dover esercitare, entro tempi ristretti ed entro i limiti segnati dalle massime giurisdizioni nazionali, un'azione di adeguamento della disciplina vigente all'ordinamento comunitario, atteso che una pluralità di disposizioni entrate in vigore a seguito dell'esercizio della delega principale sono state oggetto di contenzioso a livello comunitario.
Peraltro, pur nel rispetto dei ristretti tempi di esercizio della delega correttiva, l'Esecutivo si è reso promotore di un'ampia istruttoria, con il coinvolgimento e la partecipazione di tutti i soggetti interessati, trovando anche margini di intesa su numerosi aspetti della nuova disciplina, e riscontrandosi nei precedenti passaggi presso le Commissioni parlamentari un clima sereno, pur nella diversità dei punti di vista. L'approssimarsi della scadenza dei termini e la necessità di rimuovere tempestivamente problemi di compatibilità con la normativa comunitaria non ha consentito di superare le differenti posizioni, e conseguentemente si è inasprito un
confronto che si era, fino a quel momento, svolto in modo produttivo con tutti gli operatori del settore.
Conclusivamente, manifesta la piena disponibilità a tener conto delle indicazioni fornite in relazione ad una migliore definizione degli aspetti del provvedimento su cui il Comitato ha formulato le proprie osservazioni.
Il Comitato approva la proposta di parere.
Gaspare GIUDICE, presidente, ricorda che l'ordine del giorno reca l'esame del progetto di legge «Disposizioni concernenti i delitti contro l'ambiente. Delega al Governo per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della relativa disciplina» (2692).
Fa presente che il suddetto provvedimento è stato trasmesso al Comitato in virtù della presenza, nel testo base adottato dalla II Commissione, di una delega legislativa che è stata soppressa nel corso del successivo esame presso la Commissione.
Essendo pertanto venuti meno i presupposti della richiesta di espressione del parere da parte del Comitato per la legislazione ai sensi dell'articolo 16-bis, comma 6-bis, la trattazione di tale punto all'ordine del giorno non avrà luogo.
Il Comitato prende atto.
La seduta termina alle 14.40.