Onorevoli Colleghi! - La Giunta riferisce su una richiesta di deliberazione pervenuta in data 16 febbraio 2007 dalla deputata Katia Bellillo, relativa al procedimento penale n. 683/05 RGVR pendente innanzi al giudice di pace di Ragusa in seguito a querela del sig. Augusto Schiavoni.
Nel capo d'imputazione si contesta alla deputata Bellillo di aver rivolto al sig. Schiavoni le seguenti parole: «lei è un maleducato, ora mi può anche denunziare». Tali affermazioni sono state rubricate come ingiuria aggravata giacché Augusto Schiavoni ricopre la carica di Sovrintendente Capo della Polizia di Stato ed è addetto alla vigilanza del Centro di Permanenza Temporanea di Ragusa.
La Giunta ha esaminato il caso nella seduta del 7 marzo 2007, nel corso della quale ha proceduto all'audizione della deputata Bellillo. Quest'ultima ha illustrato che l'alterco è avvenuto il 1^o agosto 2005 (nel corso della XIV legislatura, in cui Katia Bellillo era deputata come lo è oggi) in occasione di una sua visita (che dagli atti risulta essere stata autorizzata) al CPT di Ragusa, cui il Sovrintendente Capo Schiavoni tentava di negarle l'accesso.
Ella ha aggiunto peraltro che, essendosi la vicenda conclusa con le scuse di una dirigente della Polizia presente sul posto e con una stretta di mano con l'interessato, la citazione a giudizio le è giunta inattesa. Per una miglior comprensione dell'andamento dell'audizione dell'interessata e del breve dibattito che ne è seguito, si ritiene utile allegare alla presente relazione il resoconto della citata seduta.
È opportuno qui sottolineare anche che la visita dei parlamentari ai Centri di Permanenza Temporanea degli immigrati non regolari è stata oggetto di una lunga e articolata serie di momenti parlamentari compendiata nell'analisi svolta nella XIV legislatura proprio dalla Giunta per le autorizzazioni in seguito a una domanda rivolta dal deputato Falanga al Presidente della Camera Casini.
In una relazione, stesa dal deputato Giuseppe Fanfani ed approvata dal collegio nella seduta del 14 dicembre 2005, è stato riconosciuto che la funzione conoscitiva e ispettiva attribuita ai parlamentari per le carceri (articolo 67 della legge n. 354 del 1975) e per le caserme (articolo 1 della legge n. 206 del 1998) è naturalmente estensibile ai centri per gli immigrati e che tale estensione è stata sempre riconosciuta dalle autorità di Pubblica Sicurezza. Si ritiene utile allegare anche il testo di tale relazione.
È quindi apparso evidente alla Giunta per le autorizzazioni nella seduta del 7 marzo 2007 che del tutto arbitrariamente il sottufficiale Schiavoni si era opposto al reingresso della Bellillo nello stabilimento. La reazione di costei è quindi pienamente giustificata e legata al suo mandato parlamentare, come del resto la Corte costituzionale e la Corte di cassazione hanno riconosciuto.
La prima ha infatti considerato insindacabili le dichiarazioni rivolte da un deputato a difesa della sua prerogativa dell'inviolabilità (articolo 68, secondo comma, della Costituzione, sentenze nn. 223 del 2005 e 13 del 2007); la seconda ha ritenuto scriminata dall'articolo 4 del decreto luogotenenziale n. 288 del 1944 la reazione di un deputato alla polizia che tentava di perquisire senza autorizzazione il suo domicilio (Sezione VI penale n. 10773 del 9 marzo 2004).
Ad abbondanza, sembra potersi osservare che la frase rivolta al sottufficiale dalla Bellillo non attinga a un sufficiente livello offensivo, sicché è la stessa citazione a giudizio che desta perplessità.
Per questi motivi la Giunta, all'unanimità, propone all'Assemblea di deliberare nel senso che i fatti oggetto del procedimento concernono opinioni espresse da un membro del Parlamento nell'esercizio delle sue funzioni.

Maurizio PANIZ, relatore

ALLEGATO 1

Maurizio PANIZ (FI), relatore, espone brevemente i fatti all'origine del procedimento, i quali consistono essenzialmente in un diverbio avuto dalla deputata con un rappresentante delle forze dell'ordine presso il CPT di Ragusa. La Bellillo aveva fatto visita al centro d'accoglienza per extracomunitari nella sua qualità di deputata come l'ordinamento ormai ampiamente riconosce. Ne era brevemente uscita per poi farvi ritorno per un'ulteriore verifica. All'atto del secondo ingresso, tuttavia, il turno di guardia era espletato da diversa persona che le si rivolgeva in modo sgarbato. Anticipa sin d'ora che l'episodio gli sembra rientrare nell'ambito di applicazione dell'insindacabilità ma si riserva di confermare tale proposta all'esito dell'audizione dell'interessata.

(Viene introdotto il deputato Katia Bellillo).

Katia BELLILLO (Com. It.) offre brevi ragguagli sull'episodio che l'ha vista involontaria protagonista e sottolinea quanto sia rimasta sorpresa dall'iniziativa giudiziaria del sottufficiale. Ella, che pure era rimasta colpita dai suoi modi arroganti e che aveva percepito un'avversione verso la sua persona, forse specie perché donna, a conclusione della visita aveva ricevuto le scuse di una dirigente della Polizia e si era quindi congedata da tutto il personale di vigilanza con scherzosa cordialità. Aveva in particolare stretto la mano al sottufficiale con cui aveva avuto il diverbio e fatto riferimento al disagio delle condizioni di lavoro della Polizia, dato soprattutto il livello delle infrastrutture presenti e il caldo soffocante. Pensava pertanto che l'episodio fosse davvero concluso e aveva soprasseduto all'intento di segnalare il fatto al capo di gabinetto del ministro dell'interno.

(Il deputato Katia Bellillo si allontana dall'aula).

Maurizio PANIZ (FI), relatore, sottolineata anche la puntuale documentazione allegata all'istanza d'insindacabilità, ribadisce la sua proposta nel senso dell'applicabilità dell'articolo 68, primo comma, della Costituzione.

Matteo BRIGANDÌ (LNP) riterrebbe opportuno segnalare la vicenda al ministro dell'interno.

La Giunta, all'unanimità, concorda con la proposta del relatore, incaricandolo di predisporre la relazione per l'Assemblea.

ALLEGATO 2

Premessa. Con lettera pervenuta in data 13 ottobre 2005, il deputato Ciro Falanga ha chiesto al Presidente della Camera di deferire alla Giunta per le autorizzazioni una questione interpretativa che egli ritiene legata al tema delle prerogative parlamentari. Più in particolare, l'on. Falanga fa riferimento alla possibilità di consentire l'accesso ai centri di permanenza temporanea (CPT) ai membri del Parlamento senza preventiva autorizzazione dei responsabili degli stabilimenti.
L'on. Falanga ritiene che tale facoltà di accesso dovrebbe discendere direttamente dai principi di libertà e indipendenza del mandato elettivo sanciti negli artt. 67 e 68 della Costituzione, principi dai quali del resto discenderebbero istituti espressamente previsti quali l'accesso alle carceri senza preventiva autorizzazione (articolo 67 dell'ordinamento penitenziario) e agli stabilimenti militari (articolo 1 della legge n. 206 del 1998). Secondo l'on. Falanga occorrerebbe dunque riconoscere ai parlamentari un analogo diritto di accesso ai CPT dal momento che anche in questi si pongono esigenze di controllo e di verifica ispettiva giacché si tratta di luoghi la cui natura - come le carceri e le caserme - solleva attenzioni in ordine al rispetto dei diritti delle persone. Poiché il Presidente della Camera ha interessato della richiesta dell'on. Falanga il Presidente della Giunta per le autorizzazioni e dal momento che quest'ultimo ha ritenuto a sua volta di sottoporre la questione al plenum dell'organo, nella seduta del 9 novembre 2005 si è convenuto di affidare al sottoscritto l'incarico di approfondire la questione.
Il tema si pone in realtà su due versanti, il primo consistendo nel merito giuridico della questione posta dall'on. Falanga; e il secondo nella tematica se in effetti le facoltà di visita richiamate dal medesimo on. Falanga attengano davvero alle prerogative parlamentari e rientrino quindi nella competenza della Giunta, ciò di cui nella seduta del 9 novembre 2005 taluno ha dubitato.

1. Gli istituti di visita previsti nell'ordinamento italiano. Ai parlamentari nazionali sono consentite in via espressa due tipologie di visita a luoghi interclusi senza l'autorizzazione preventiva dei responsabili di quei luoghi: a) visita alle carceri; b) visita alle caserme.
a) L'articolo 67 dell'ordinamento penitenziario (1. n. 354 del 1975), al comma 1, consente a una serie di persone di visitare senza previa autorizzazione del direttore gli stabilimenti carcerari. Tale istituto fu introdotto nella temperie storica e culturale della riforma dell'ordinamento penitenziario del 1975, che si ritiene direttamente attuativo dell'articolo 27, terzo comma, della Costituzione, in cui è indicata la finalità rieducativa della pena. In quest'ottica il legislatore ha voluto inserire una serie di istituti volti ad alleviare il senso d'isolamento e di costrizione dei detenuti e a consentire a fini di risocializzazione un alto grado di trasparenza della vita carceraria. In tale ultimo senso appare significativo quanto scritto nella circolare n. 3372/5822 del 28 settembre 1993 del direttore dell'amministrazione penitenziaria: «In punto di principio, l'amministrazione non ha interesse a precludere a chi ne abbia titolo il controllo del penitenziario, la visibilità all'esterno del quale giova più di qualsiasi reticenza o malaccorto senso della discrezione». Ai sensi poi dell'articolo 117 del vigente regolamento penitenziario le visite devono svolgersi nel rispetto della personalità dei detenuti e degli internati e in loro presenza non sono consentite osservazioni sulla vita dell'istituto. È altresì vietato trattare con gli detenuti argomenti relativi al processo penale in corso, giacchè per la trattazione dei casi specifici sono previsti colloqui con il difensore che sottostanno ad altro regime. È da rilevare tuttavia che la visita al carcere senza autorizzazione non è consentita soltanto ai parlamentari, bensì anche ad altre personalità quali per esempio i membri del Governo, i giudici della Corte costituzionale, i membri del CSM ed altre. Resta fermo evidentemente che all'atto di fare ingresso negli stabilimenti penitenziari anche le persone indicate nell'articolo 67 o. p. devono sottoporsi ai controlli tesi ad assicurare le condizioni di ordine e disciplina all'interno delle carceri e quindi alle rilevazioni degli oggetti metallici e quant'altro (v. in particolare la circolare n. 2938/5388 del 12 marzo 1983 del direttore dell'amministrazione penitenziaria);
b) l'articolo 1 della legge n. 206 del 1998 prevede poi la possibilità per i membri del Parlamento di visitare senza autorizzazione le strutture militari della difesa e ogni altro luogo e zona militare. La visita però - a differenza di quanto previsto per le carceri - deve essere preannunziata almeno 24 ore prima al Ministro della difesa. Il progetto di legge fu esaminato nella XIII legislatura e approvato in sede deliberante al Senato e secondo la procedura ordinaria alla Camera. Le ragioni alla base dell'innovazione legislativa, per come emerge dai lavori preparatori, sono da rinvenire, alla luce di una più compiuta attuazione dell'articolo 52 della Costituzione - secondo cui le forze armate sono informate allo spirito democratico della Repubblica - nelle esigenze di maggiore conoscenza per i parlamentari (che sino ad allora potevano accedere alle caserme se appartenenti alla Commissione difesa di una delle due Camere e solo per assistere alla formazione civica dei militari di leva) e di trasparenza per l'opinione pubblica. Dai medesimi lavori preparatori si evince la diffusa convinzione - espressa in alcune delle proposte di legge - che la legge dovesse rispondere anche al bisogno di prevenzione e vigilanza sui fenomeni di «nonnismo» e di maggiore integrazione con la società nel suo complesso.

La visita senza previa autorizzazione ai CPT non sembra invece espressamente prevista dall'ordinamento italiano. Non vi è infatti una disposizione esplicita in tal senso nel decreto legislativo n. 286 del 1998, né nel regolamento attuativo (il d.P.R. n. 394 del 1999), il cui articolo 21 non contiene alcuna esplicita menzione della possibilità che parlamentari effettuino visite senza autorizzazione. V. al riguardo anche la circolare del direttore generale dei servizi civili del ministero dell'interno n. 3435/50 del 30 agosto 2000 (paragrafo Carta dei diritti e dei doveri per il trattenimento della persona ospitata nei centri di permanenza temporanea, punto 2, lett. l) ed m) che fa espresso riferimento a ingressi autorizzati o comunque permessi dai responsabili degli stabilimenti o dal ministero dell'interno.

2. Differenze e analogie tra le carceri e i luoghi militari, da un lato, e i CPT dall'altro. Ammessa, con i dovuti distinguo, l'analogia tra le carceri e le caserme, si tratta di comprendere se i CPT a loro volta possano essere assimilati ai primi due luoghi. Al riguardo, deve essere sottolineato che struttura e finalità dei CPT sono diverse sia dagli stabilimenti penitenziari che da quelli militari. Per un verso, nei CPT non sono rinchiuse persone perché accusate di aver commesso illeciti penali. I luoghi non sono quindi articolati in celle distinte; il trattenimento è generalmente finalizzato all'identificazione, all'accoglienza e al primo soccorso delle persone che sbarcano da acque internazionali o comunque entrano in Italia senza permesso; e deve essere seguito dall'esecuzione dell'espulsione dello straniero non comunitario non regolare. Le caratteristiche del soggiorno e del trattamento presso tali strutture sono dunque tendenzialmente diverse da quel che avviene nelle carceri.
Per altro verso, ancor più evidente è la differenza con gli stabilimenti militari, la permanenza nei quali è legata alle finalità connesse della difesa della patria. Dal momento che poi la leva obbligatoria è stata abrogata, apparirebbe che i vincoli di subordinazione dovrebbero essersi attenuati rispetto al passato. Non mancano però similitudini, specialmente tra le carceri e i CPT. Già la Corte costituzionale nella sentenza n. 105 del 2001 (seguita - nei suoi termini di sostanza - dalla sentenza n. 222 del 2004) ha stabilito che le garanzie dell'articolo 13 Cost. devono intendersi riferite anche alle disposizioni di cui al decreto legislativo n. 286 del 1998 che prevedono la reclusione nei centri per gli immigrati clandestini. Ciò sulla base della constatazione che il trattenimento in questi ultimi è sicuramente una misura restrittiva della libertà personale.
Inoltre, il dato saliente che emerge dai vari istituti esaminati è che carceri, caserme e CPT sono accomunati dal connotato di essere luoghi interclusi in cui sussistono ineliminabili vincoli di soggezione o di subordinazione gerarchica di persone, i cui diritti talora sono esposti al pericolo di essere conculcati. È per questo che i parlamentari hanno mostrato ricorrente interesse nelle visite ai CPT, tanto che per esempio una delegazione della XII Commissione permanente della Camera dei deputati ha visitato ufficialmente il Centro di Lampedusa il 4 dicembre 2003 (v. al riguardo la relazione sulla missione del presidente Palumbo, pubblicata in allegato al resoconto della seduta di quella Commissione del 17 dicembre 2003), traendone informazioni sulle carenze e sui difetti in termini di rispetto delle esigenze della persona che poi sono confluite in una risoluzione parlamentare.
Ma c'è di più: anche il Governo, in più occasioni ha preso posizione sul tema del diritto dei parlamentari di visitare i CPT.
Innanzitutto, attraverso il Ministro per i rapporti con il Parlamento on. Giovanardi, è stata ribadita la persistente attualità e validità degli istituti posti a tutela dei diritti degli ospiti dei CPT e riconosciuta la legittimità sia delle verifiche autorizzate di terzi all'interno dei medesimi sia della pretesa dei parlamentari di visitare i CPT quando vogliono e tutte le volte lo ritengano opportuno. Nella seduta di interrogazioni a risposta immediata del 21 gennaio 2004, infatti, il Ministro ha fornito risposta all'on. Mascia, la quale chiedeva che fosse consentito un maggiore e più snello accesso ai CPT ai consiglieri regionali, ai giornalisti e agli esponenti delle associazioni di volontariato. Il Ministro ha al riguardo risposto negativamente, distinguendo la posizione dei menzionati soggetti da quella dei parlamentari, che invece possono accedere ai centri in relazione alle funzioni costituzionali svolte.
In secondo luogo, concetti assolutamente analoghi - ivi compreso il riferimento alle funzioni costituzionali svolte - sono stati ribaditi nella risposta dello stesso Ministro Giovanardi nella seduta dell'Assemblea del 16 giugno 2004, in risposta all'interrogazione n. 3/03472 dei deputati Russo Spena e Mascia; nella risposta scritta del sottosegretario D'Alì all'interrogazione n. 4/09823 del deputato Titti De Simone; e del sottosegretario D'Alia nella risposta scritta all'interrogazione n. 4/14705 dell'on. Giordano del 26 maggio 2005. Il Ministro dell'interno, on. Pisanu, in occasione della risposta all'interpellanza urgente n. 1687, nella seduta dell'Assemblea del 10 novembre 2005, ha invece affermato che la disposizione del Ministro è sempre e comunque: accesso libero ai parlamentari, esclusi i casi in cui ci sia il rischio fisico per le persone. Tale frase appare far pensare alla necessità di un'autorizzazione ministeriale per l'ingresso dei parlamentari nei CPT. In via di provvisoria conclusione, si può però sostenere che - sotto il profilo delle esigenze di controllo e di verifica parlamentare - le analogie tra le carceri e le strutture militari, da un lato, e i CPT dall'altro superino le differenze.

3. Nesso tra le facoltà di accesso ai luoghi interclusi e le prerogative parlamentari. Proprio le osservazioni riportate del Ministro dei rapporti con il Parlamento e del sottosegretario D'Alia (non invece quelle del Ministro Pisanu) introducono il secondo tema del presente approfondimento: la possibilità di ricondurre gli istituti di visita previsti dall'ordinamento alle prerogative parlamentari, ciò di cui prima facie potrebbe essere consentito dubitare.
Le prerogative parlamentari sono infatti l'insieme degli istituti previsti dalla Costituzione volti a garantire al massimo grado la separazione dei poteri, la libertà e l'indipendenza del Parlamento e dell'esercizio del mandato dei suoi componenti, introducendo talora delle deroghe al diritto comune. Si pensi, per esempio, alla convalida delle elezioni riservata a ciascuna Camera per i propri membri; al divieto di mandato imperativo; all'insindacabilità dei voti dati e delle opinioni espresse nell'esercizio delle funzioni; al segreto funzionale delle commissioni parlamentari d'inchiesta opponibile anche alla magistratura; eccetera. Sicché - quantunque in dottrina si discorra a loro riguardo di prerogative minori - gli istituti di visita qui illustrati non sono vere e proprie prerogative parlamentari. Non solo infatti essi non sono previsti da disposizioni costituzionali, ma non hanno tutti i caratteri delle prerogative, vale a dire la pienezza, la tendenziale esclusiva (v. le sentenze della Corte costituzionale 106 e 306 del 2002 e 29 del 2003) e l'irrinunciabilità.
Quanto, per esempio, alle visite in carcere, si può osservare - da un lato - che verosimilmente i parlamentari sono stati inclusi nell'elenco di personalità di cui all'articolo 67 o. p. proprio per il peculiare ruolo che essi svolgono; che vi è una circolare ministeriale (la n. 2498/4951 del 13 febbraio 1978, a firma del ministro Bonifacio) secondo cui le facoltà esercitabili dai parlamentari in visita agli stabilimenti non derivano direttamente dall'articolo 67 o. p. «bensì dalla natura delle funzioni di cui le persone stesse sono investite»; e che quindi può ben dirsi che la visita alle carceri sia una proiezione del principio della pienezza e della libertà del mandato parlamentare. D'altro lato, però si è già osservato che la visita alle carceri non è una facoltà esclusiva dei parlamentari né questi possono sottrarsi ai controlli sulla persona all'atto dell'ingresso negli stabilimenti.
Quanto poi alle visite agli stabilimenti militari, già la circostanza che - sebbene non occorra di regola un'autorizzazione ma - necessiti un preavviso al Ministro rende evidente che non si tratta di un istituto di pieno e indipendente esercizio del mandato, ciò che durante i lavori preparatori è stato anche reso oggetto di vivaci critiche (v. le dichiarazioni dell'on. Rizzi, nella seduta dell'Assemblea della Camera dei deputati del 9 giugno 1998). Durante i medesimi lavori preparatori, è stata nondimeno più volte affermata l'appartenenza di questo istituto alle prerogative parlamentari. V. al proposito gli interventi del sottosegretario Brutti nella seduta della Commissione affari costituzionali del Senato del 29 aprile 1997, secondo cui la facoltà di visitare gli stabilimenti militari è insita nella stessa funzione elettiva; dell'on. Gazzilli, relatore del parere sul provvedimento all'esame delle Commissioni I e IV della Camera dei deputati, che nella seduta della Commissione giustizia del 12 maggio 1998 ha sostenuto che con l'introduzione della facoltà in esame venivano ampliate le prerogative parlamentari; dell'on. Nardini, che nella citata seduta dell'Assemblea della Camera dei deputati del 9 giugno 1998 ha sostenuto l'esistenza di un naturale diritto dei rappresentanti eletti dai cittadini di conoscere dall'interno la realtà militare; e dell'on. Paissan che - nella medesima seduta - ha sostenuto che diventa fondamentale che un rappresentante del popolo possa controllare, verificare in modo costruttivo cosa c'è in tali strutture e come ci si vive: ciò nell'interesse dei valori costituzionali, democratici, umani, ma anche nell'interesse delle stesse Forze armate.
Nonostante queste ultime osservazioni, si può concludere che - non essendo vere e proprie prerogative parlamentari - gli istituti di visita non trovano una formale sede applicativa nelle procedure parlamentari di cui la Giunta per le autorizzazioni sia partecipe, né una loro violazione appare giustiziabile in sede di conflitto d'attribuzioni innanzi alla Corte costituzionale.
Ciò non toglie che essi possano considerarsi una proiezione legislativa dei principi della libertà e dell'indipendenza del mandato parlamentare - come sostiene l'on. Falanga - e che pertanto sarebbe illegittimo da parte degli organi di governo intralciarne arbitrariamente l'esercizio. Tale eventuale illegittimità potrebbe essere oggetto di valutazione - in forme che non spetta oggi alla Giunta fissare - da parte della Camera e del suo Presidente, ove di volta in volta segnalata dagli interessati. E ciò potrebbe valere anche per le viste ai CPT, in linea peraltro con quanto sostenuto dallo stesso Governo in varie occasioni in ordine all'equiparazione di questi alle carceri.

On. Giuseppe FANFANI

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