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Resoconto stenografico
INDAGINE CONOSCITIVA
La seduta comincia alle 15.50.
(La Commissione approva il processo verbale della seduta precedente).
PRESIDENTE. Avverto che la pubblicità dei lavori della seduta odierna sarà assicurata anche attraverso l'attivazione di impianti audiovisivi a circuito chiuso.
PRESIDENTE. L'onorevole Betta ha predisposto uno schema di documento conclusivo, che riassume il lavoro svolto (vedi allegato).
Chiedo al collega di illustrare tale documento, che è a disposizione di tutti i membri della Commissione e sul quale potremo cominciare la discussione nella prossima settimana, dopo i lavori sul disegno di legge finanziaria.
MAURO BETTA. La ringrazio, presidente. Si tratta del documento conclusivo dell'indagine conoscitiva, che la Commissione ha ritenuto di svolgere attorno al tema delle servitù militari.
Tale indagine era stata deliberata il 1o agosto 2006 con lo scopo da un lato di mettere in luce il collegamento funzionale esistente tra servitù militari e assolvimento di compiti assegnati alle Forze armate, dall'altro quello di evidenziare i vincoli a cui sono assoggettate le aree in cui esistono le citate servitù e i relativi effetti socioeconomici.
A tal fine la Commissione ha svolto numerose audizioni, fra cui quelle dei Ministri della difesa e dell'ambiente; dei rappresentanti delle Regioni (ricordo la Sardegna, il Friuli Venezia-Giulia e il Lazio); di tutti i vertici militari, con particolare riferimento a quelli aventi competenza diretta su questo tema delle servitù militari; di esperti in discipline giuridiche nonché di numerosi rappresentanti di associazioni ambientaliste o di cittadini, costituite nei vari territori gravati da servitù militari; infine, di numerosi rappresentanti degli enti locali, particolarmente dei comuni che sono interessati da queste particolari situazioni.
La Commissione ha anche effettuato una visita alle principali installazioni militari presenti nella Sardegna, essendo questa risultata la regione più coinvolta.
La nostra riflessione naturalmente non può che partire dal quadro normativo esistente. Sono tre le leggi fondamentali attorno a questo tema e quella che più ci interessa è la legge n. 898 del 1976, che ha segnato un significativo distacco rispetto alle normative precedenti. Con tale disciplina, che ancor oggi è in vigore, per la prima volta non veniva tutelato solo l'interesse alla difesa nazionale come unico interesse rilevante, ma esso era raccordato e ponderato insieme a interessi diversi, quali quelli della corretta gestione del territorio o di altri soggetti pubblici e privati coinvolti dalle servitù militari. Questa disciplina ha subito nel corso degli anni numerose modificazioni, però non è mai stata alterata nella sua ispirazione di fondo.
Per servitù militare si intende, in realtà, una limitazione, cioè un divieto che può essere imposto tanto su beni privati quanto su beni pubblici, quando essi siano
posti nelle immediate vicinanze di installazioni militari. Dal punto di vista giuridico è questo ciò che intendiamo per servitù, quindi una limitazione al diritto di proprietà che ha un preciso confine giuridico. Nel linguaggio comune e anche nell'uso giornalistico che se ne fa con questo termine si intende invece un concetto molto più allargato. Infatti, la servitù militare viene frequentemente associata alla complessiva presenza militare su un territorio e ai vari gravami, che da questa derivano, non solo quindi per quanto si riconduce direttamente alle servitù militari vere e proprie, ma anche per tutte le implicazioni che una presenza di strutture militari su un territorio può generare.
Come sottolineato anche dal Ministro della difesa, la presenza di strutture militari su un territorio può manifestarsi essenzialmente in quattro forme: la prima consiste in stabili e superfici appartenenti direttamente all'amministrazione della Difesa; la seconda si concretizza nelle zone di sgombero sul mare imposte per motivi di sicurezza dei cittadini, con conseguente limitazione all'uso di un bene, il mare, solitamente di libera fruizione; la terza è rappresentata dai cosiddetti spazi aerei militari, che con specifiche procedure possono essere aperti al traffico commerciale quando non sono utilizzati dalla Difesa; la quarta è, infine, costituita dalle servitù militari vere e proprie, ossia da limitazioni imposte ad aree non appartenenti al demanio militare, ma in genere ad esso adiacenti. Queste aree, come già ricordato, possono essere sia di privati, sia di enti pubblici. Tali limitazioni, in realtà, vengono applicate solo in alcuni casi, solitamente in periodi limitati di tempo e sempre per motivi di salvaguardia e di sicurezza dei cittadini. Come meglio si vedrà in seguito, ai fini dell'imposizione delle limitazioni su una determinata area non è sufficiente la mera vicinanza di quest'ultima ad una installazione militare, ma è necessario un provvedimento amministrativo, il decreto del comandante territoriale militare, che dovrà imporre concretamente le limitazioni, nella misura direttamente e strettamente necessaria per il tipo di opere e di installazioni della Difesa.
La caratteristica forse più innovativa della disciplina che ho ricordato, la legge n.898 del 1976, è stata l'istituzione presso ogni regione di comitati misti paritetici, il che ha generato un nuovo modo con il quale le strutture militari e le rappresentanze delle comunità a livello regionale e hanno imparato a confrontarsi su questo complesso problema.
La storia dei comitati è abbastanza nota, però oggi essi sono uno strumento - lo abbiamo potuto verificare durante le audizioni e soprattutto durante le visite - di confronto, di discussione, ma naturalmente anche di soluzione di molti problemi, che sul territorio si possono incontrare attorno all'istituzione e al mantenimento di queste servitù militari. Ritengo che questo sia l'aspetto più innovativo della normativa in questione.
Il comitato è sempre consultato semestralmente anche su tutti i programmi delle esercitazioni a fuoco dei reparti o di unità, per la definizione delle località, degli spazi aerei e marittimi regionali, quindi è anche uno strumento di reciproca conoscenza rispetto sia ai problemi delle Forze armate, sia alle esigenze dei cittadini che su un determinato territorio vedono gravare delle limitazioni. Il comitato poi ha un ruolo rilevante nel momento in cui si procede ad istituire una servitù militare; a tale proposito la normativa ha introdotto una seconda significativa novità, perché fino agli anni Settanta l'imposizione di una servitù veniva affidata agli stati maggiori di forza armata, quindi all'autorità centrale. Con l'approvazione di questa normativa, invece, questa competenza è stata decentrata e trasferita ai comandi militari territoriali e ciò ha consentito l'attivazione e comitati paritetici ed il loro forte coinvolgimento.
Naturalmente, il progetto per attivare una servitù militare deve necessariamente essere presentato a questi comitati paritetici corredato di tutta la documentazione necessaria, oltreché essere trasmesso alla ragioneria centrale del Ministero della difesa
per quanto riguarda la parte relativa agli oneri che dovranno essere sostenuti. Il progetto, diciamo così, ha una corsia preferenziale di approvazione se, all'interno del Comitato, viene condiviso e quindi approvato all'unanimità: in questo caso entra immediatamente in vigore e diventa operativo. Se, invece, non c'è un pronunciamento favorevole complessivo all'interno del Comitato stesso, allora il progetto prima viene inoltrato alla direzione generale dei lavori del demanio, che redige una relazione al riguardo, poi viene trasmesso al Ministro della difesa, che assume le decisioni ultime per quanto concerne l'installazione militare e le relative limitazioni.
Qualora la regione interessata non sia d'accordo può ancora intervenire richiedendo al Presidente del Consiglio dei ministri che la questione sia sottoposta a riesame da parte di quest'ultimo organo, che si pronuncia entro novanta giorni. Alla riunione del Consiglio dei ministri che decide su questa procedura è obbligatoriamente invitata ad essere presente la Giunta regionale interessata.
Ho voluto approfondire questo aspetto, perché mi sembra che la procedura sia abbastanza garantista anche degli spazi di intervento e di rappresentanza delle esigenze del territorio da parte della regione.
Vi sono sempre poi le possibilità di modificare e revocare le servitù prima della scadenza, che è quinquennale per ogni servitù militare, quando il comandante territoriale, su richiesta degli interessati o perché il comando stesso ravvisi che non esistono più le necessità legate alla presenza di una servitù, ritenga di revocare o ridurre le limitazioni imposte. Allo stesso modo, esiste una procedura di revisione generale quinquennale, che segue fedelmente la procedura di attivazione iniziale e che si attiva un anno prima della scadenza del decreto, per non creare soluzioni di continuità: nell'ambito di essa sostanzialmente si effettua una verifica di quanto si è deciso precedentemente.
Naturalmente, al tema delle servitù militari - questo lo abbiamo riscontrato in tutte le audizioni - è strettamente legato il problema dell'indennizzabilità delle servitù militari stesse, quindi dei relativi costi. Gli indennizzi sono di tipo diverso a seconda di come la servitù gravi sul territorio e sono legati in alcuni casi a proprietà private, in altri ai comuni e alle regioni, in altri ancora a soggetti economici, come per esempio alle cooperative di pescatori, che, non potendo utilizzare per determinati giorni all'anno ampi spazi del mare di pertinenza, hanno diritto a questi indennizzi. Sulla materia degli indennizzi, che possono essere di tipo diverso e che sono riconosciuti dalla legge, abbiamo ascoltato riflessioni anche abbastanza diversificate. In alcuni casi le regioni e gli enti locali hanno sottolineato con forza la presenza di difficoltà e ritardi, in altri invece - penso per esempio al Friuli-Venezia Giulia - essi hanno riferito che il rapporto con il Ministero è assolutamente normale e congruo rispetto a quanto stabilito dalla legge.
Nella relazione è stato anche approfondito l'aspetto dei contributi a favore delle regioni e dei comuni. Tale fattispecie di indennizzo è chiaramente una voce molto rilevante per quanto riguarda gli interventi dello Stato. Nel corso delle audizioni, in particolare dagli amministratori locali, a tale materia è stata riservata una grande attenzione, con una particolare e specifica sottolineatura delle modalità di erogazione, che sono diverse a seconda che si tratti di regioni a statuto ordinario o, invece, a statuto speciale.
Rispetto all'erogazione degli indennizzi, molti comuni hanno lamentato non solo limitazioni degli ammontari - non commisurati agli oneri sostenuti - ma soprattutto ritardi nel trasferimento delle risorse e nell'erogazione effettiva dei contributi.
Per la verità, il meccanismo prevede che questi contributi siano parametrati di quinquennio in quinquennio, anche se possono essere previsti momenti di aggiornamento, quindi dovrebbe essere abbastanza semplice sia stabilire l'ammontare, sia poi arrivare ad una semplificazione delle procedure per il trasferimento delle risorse alle regioni e agli enti locali.
Leggerò integralmente il capitolo relativo alla disciplina delle servitù militari
connesse alle basi di Paesi alleati presenti in Italia, in quanto l'argomento mi sembra particolarmente rilevante dal punto di vista politico, visto il dibattito che su di esso c'è stato in Commissione.
In ordine alle infrastrutture e alle basi concesse in uso alle forze armate di paesi stranieri, il Ministro ha richiamato il caso più ricorrente, ovvero quello degli Stati Uniti, la cui presenza trova fondamento nell'articolo 5 del Trattato Nord Atlantico, che prevede la reciproca assistenza fra gli Stati membri allo scopo di conseguire una maggiore efficacia per gli obiettivi dell'alleanza.
Sulla base di questo fondamento, gli Stati Uniti d'America richiedono di poter utilizzare basi sul territorio europeo per rendere più efficace la loro partecipazione all'alleanza, in considerazione della distanza del loro territorio nazionale dalle aree nelle quali si presume possano insorgere crisi o episodi di tensione.
Secondo il Ministro della difesa, gli accordi bilaterali stabiliscono in modo inequivocabile che il paese ospitato, nel caso di specie gli Stati Uniti, può utilizzare le basi esclusivamente per l'adempimento e il conseguimento degli scopi dell'alleanza. Essi stabiliscono altresì la non extraterritorialità dei siti, che rimangono sotto comando italiano. Infatti, un comandante italiano è sempre presente nei siti dati in concessione. Gli stessi privilegi valgono evidentemente anche per le infrastrutture utilizzate dagli altri paesi alleati dell'Italia, che hanno forze sul nostro territorio in base ad accordi nell'ambito della NATO o dell'Unione Europea. Similmente, anche l'Italia disloca permanentemente alcuni suoi reparti sul territorio di paesi alleati, come ad esempio in Canada o negli Stati Uniti, zone nelle quali si conducono anche intense attività di volo addestrativo.
Un inquadramento giuridico sulla materia è stato fornito a questa Commissione dal professor Sergio Marchisio, ordinario di diritto internazionale presso la facoltà di scienze politiche dell'Università di Roma, che ha ricordato come nel diritto internazionale si sia affermato, nel corso del tempo, il principio secondo il quale il transito e il soggiorno di forze militari di uno Stato nel territorio di un altro Stato sia subordinato al consenso dello Stato territoriale. In mancanza di tale consenso, infatti, la presenza militare si porrebbe in contrasto con il principio di sovranità dello Stato territoriale e, più in generale, con quello di autodeterminazione dei popoli riconosciuto dalla Carta delle Nazioni Unite.
Nel momento in cui invece tale presenza risulti disciplinata da accordi accettati, stipulati e conclusi dallo Stato territoriale, si può escludere che vi siano limitazioni di sovranità, ma si può parlare piuttosto di limitazioni all'azione sul piano politico a cui esso è sottoposto, ossia di obblighi assunti che devono essere rispettati. Sulla base di tali accordi, solitamente sono posti a disposizione dello Stato beneficiato installazioni, terreni, locali, rispetto ai quali, nel caso italiano, può assumere rilievo la disciplina interna relativa alle servitù militari, che rappresentano uno degli strumenti di cui si avvale l'amministrazione militare per eseguire tali accordi. Ciò significa che l'applicazione del diritto interno è in generale un problema, che si genera a cascata per la necessità di eseguire accordi multilaterali o bilaterali sulle basi militari.
Per quanto riguarda il regime delle basi militari della NATO o di paesi esteri in Italia, bisogna ricordare che secondo la dottrina prevalente il fondamento delle installazioni NATO sul territorio nazionale deve farsi risalire non tanto all'articolo 3 del Trattato Nord Atlantico, che prevede la reciproca assistenza fra gli Stati membri, quanto piuttosto l'articolo 9, che attribuisce al Consiglio atlantico il potere di creare organi sussidiari che possono decidere, attraverso l'adozione di atti che non sempre assumono la forma di trattati, la dislocazione delle forze e delle infrastrutture nei territori degli Stati membri.
Nella prassi italiana, gli accordi relativi all'uso di installazioni militari straniere sono stati conclusi in forma semplificata, ossia sono stati redatti e conclusi al di fuori del procedimento previsto dalla Costituzione agli articoli 80 e 87, i quali
impongono l'autorizzazione, la ratifica e la legge di esecuzione per i trattati che siano di natura politica, prevedano arbitrati o regolamenti giudiziari, importino variazioni del territorio, oneri alle finanze o modificazioni di leggi.
Evidentemente questi trattati non impongono modifiche di legge, altrimenti, in mancanza di una legge di esecuzione, sarebbero ineseguibili. Non a caso l'unica materia che, con riferimento alle installazioni militari NATO, comporta modifiche di legge, cioè la presenza dell'immunità e del trattamento degli organi e delle forze armate straniere, è scorporata in genere dagli accordi relativi a tali installazioni ed è contenuta nella Convenzione di Londra del 1951 sullo statuto delle forze armate, che prevede il trattamento di militari appartenenti ai paesi della NATO nonché i regimi di esenzione della giurisdizione penale e civile dello Stato in cui essi si trovano, a favore dello Stato della bandiera, salvo rinuncia di quest'ultimo, che è stata ratificata ed eseguita dalla legge n.1335 del 1955.
Nell'ambito del quadro giuridico definito dal Trattato NATO e dagli atti ad esso connessi, come la citata convenzione di Londra, l'Italia ha stipulato fin dagli anni Cinquanta altri accordi con gli Stati Uniti, relativi all'uso di installazioni militari in Italia.
Il primo è il cosiddetto BIA del 1954, che non è passato al vaglio parlamentare e del cui contenuto si è avuto notizia solo in alcune occasioni. Una di queste si presentò ad esempio nel 1986, quando il Ministro della difesa, Spadolini, nel fornire informazioni al Senato, comunicava quale fosse il regime giuridico delle basi USA in Italia, senza comunque rendere pubblico il testo dell'accordo citato.
L'Italia non è naturalmente l'unico Paese che ha basi militari NATO sul suo territorio; ve ne sono altri soprattutto nel Mediterraneo, come la Grecia, la Spagna e la Turchia. La differenza fra l'Italia e questi Paesi sta nel fatto che in questi ultimi, negli anni Ottanta, peraltro in concomitanza con un cambiamento di regime interno, si è provveduto a un'ampia revisione pattizia del regime delle basi militari straniere presenti sul territorio nazionale, mediante la stipula di accordi-quadro, che sono stati approvati dal Parlamento, quindi resi pubblici, e che, regolando gli aspetti più significativi dell'uso delle basi, hanno assicurato una trasparenza a tutta la materia.
Ciò che è mancato finora in Italia è proprio la stipula di un analogo accordo che, senza entrare nei dettagli tecnici circa l'uso delle installazioni e seguendo le vie formali delle leggi di autorizzazione e di esecuzione, abbia assicurato un chiaro piano legislativo di riferimento.
Ho ricordato questo argomento anche perché vi sono numerosi atti parlamentari che richiamano questa procedura, uno fra tutti la relazione della Commissione di inchiesta sui fatti del Cermis.
Nella seconda parte, dove sarò più sintetico, è riportato il censimento delle strutture esistenti soggette a servitù militari, nonché, tema molto delicato, dei poligoni e delle aree addestrative.
Il tema dei poligoni è stato evidenziato con forza durante le audizioni anche dei rappresentanti militari perché - è stato affermato e si ritiene - l'addestramento e le connesse modalità esecutive prevedono, in particolare, la necessità che i reparti abbiano a disposizione i poligoni per le esercitazioni a fuoco, che sono assolutamente indispensabili per la preparazione dei soldati italiani e specificatamente dei reparti coinvolti in azioni di presenza in territori stranieri in conseguenza delle missioni internazionali disposte.
Abbiamo anche provato a ragionare con i militari sulla possibilità di ridurre il numero di queste esercitazioni mediante il ricorso a simulazioni virtuali o a sistemi addestrativi, che comportino un forte utilizzo di sistemi informatici e di simulazione. Ci è stato risposto che tali sistemi possono essere utilizzati solo in una fase propedeutica, iniziale o in momenti di affiancamento, ma che non si può immaginare un addestramento che non preveda la partecipazione ad esercitazioni a fuoco.
Questa è la ragione per cui le Forze armate ritengono indispensabile l'utilizzo dei poligoni attualmente a disposizione dell'amministrazione della Difesa.
Dei poligoni oggi attivi, undici sono in galleria e poi c'è un'altra serie di strutture, molto più complesse, a disposizione non di una singola forza armata, ma per addestramenti per i quali sia prevista la presenza di più armi.
Da questo punto di vista, il più complesso e, forse, il più interessante è quello di Capo Teulada in Sardegna. Altri poligoni che coprono queste esigenze addestrative complesse sono quelli di Capo Frasca e Salto di Quirra, sempre in Sardegna, Tor di Nebbia in Puglia, Monte Romano nel Lazio e Cellina Meduna in Friuli Venezia-Giulia. Questi sono i poligoni sui quali, nel corso delle audizioni e dei contatti avuti, si è maggiormente concentrata l'attenzione della Commissione.
Il documento conclusivo riporta una dettagliata descrizione delle esigenze sostanzialmente legate a queste presenze e delle motivazioni per le quali questa realtà è ritenuta assolutamente indispensabile da parte delle Forze armate.
La Commissione nell'ambito dell'indagine conoscitiva ha anche analizzato le esigenze dell'esercito. Durante l'audizione del capo di stato maggiore dell'esercito è emersa con chiarezza la relazione fra il fabbisogno di addestramento delle forze armate, in particolare dell'esercito, e l'utilizzo di poligoni.
Premesso che la prontezza operativa, la protezione delle forze armate e l'efficacia di intervento sono i tre parametri fondamentali, che determinano la capacità operativa complessiva dello strumento militare, il conseguimento del necessario livello di efficacia richiede una programmazione capillare, oculata e continua delle risorse e delle attività, soprattutto nella fase di approntamento delle forze. Per questa ragione, in questo contesto, l'esercito utilizza naturalmente tutto il territorio nazionale.
Vi sono 32 aree nelle quali si sviluppa quest'attività «in bianco», più 107 poligoni, di cui 15 in galleria, all'interno di infrastrutture militari, che non comportano quindi gravami di servitù.
Il numero elevato di queste infrastrutture è riconducibile all'esigenza di disporre di aree limitrofe ai reparti utilizzatori, fattore determinante che incide notevolmente sui costi dell'addestramento.
Capo Teulada è considerato il poligono più importante, più rilevante, l'unico sul territorio nazionale che consente all'esercito l'approntamento unitario e l'amalgama complessivo di forze e di entità assimilabili a quelle che vengono normalmente schierate sugli attuali scenari di operazioni oltreconfine ovvero a gruppi tattici. Quindi quello di Capo Teulada è il solo poligono, che consente queste esercitazioni interforze e dove l'esercito può schierare unità particolarmente complesse.
La Marina militare naturalmente è presente non solo sul territorio nazionale, ma anche in mare. È interessata un'estensione di circa 8 mila ettari, che nell'ultimo quinquennio ha subìto una riduzione di circa il 13 percento. Le servitù militari, per quanto riguarda le esercitazioni della Marina, registrano la maggiore incidenza in Sardegna, con il 47 percento, seguita dalla Sicilia e dal Lazio, rispettivamente con il 21 e il 12 percento.
Per la Marina militare, l'imposizione delle servitù afferisce ad un'ampia tipologia di opere e di installazioni, che incide sia su strutture che forniscono servizi di pubblica utilità, sia su strutture facenti parte del dispositivo integrato di sorveglianza nazionale a diretto supporto dello strumento operativo. Nel primo caso rientrano i fari, segnatamente quelli marittimi, mentre ricadono nella seconda tipologia le stazioni radar, le stazioni costiere, il complesso di opere destinato a garantire capacità di rifornimento, di comando e di controllo alla forza armata.
Per quanto riguarda poi più specificamente la presenza degli arsenali e delle strutture militari, sono attualmente dodici i depositi della forza della Marina che richiedono l'imposizione di servitù. Tra questi, una menzione particolare spetta al
deposito munizioni di Guardia del Moro, che la Commissione ha potuto visitare. Tale comprensorio, ubicato nella zona sud-orientale dell'isola di Santo Stefano, nell'arcipelago de La Maddalena, occupa un'area di 17 ettari e si articola in tre settori, in cui si trovano le sistemazioni logistiche per il personale, gli uffici, gli alloggi e le opere a mare per l'ormeggio dei mezzi navali.
Il valore strategico di questo deposito è legato al fatto che è l'unico, in uso alla Marina, in grado di rispondere pienamente a tutti i requisiti operativi e logistici. Questo deposito di munizioni prevede anche una servitù militare su un terreno abbastanza vasto di proprietà privata sull'isola di Santo Stefano, che, pertanto, è assoggettato ad un vincolo di non utilizzabilità.
Relativamente alle esigenze addestrative della Marina, fermo restando che qualsiasi tratto di mare può essere destinato a scopi formativi, l'addestramento specialistico alle varie forme di integrazione aerea, di superficie e subacquea viene condotto nell'ambito di esercitazioni complesse nazionali e più spesso internazionali, che si svolgono sia in mare aperto, sia in aree dedicate e limitate e per questo è anche possibile effettuare attività «a caldo», utilizzando cioè munizioni da esercizio. Tali attività complesse comportano limitazioni e controlli particolari al traffico mercantile e al traffico che abitualmente si può svolgere sul mare, cioè non soltanto alle attività commerciali, ma anche alla pesca.
Tutto questo progressivamente nel corso degli anni, con un confronto costante con i rappresentanti degli enti locali, è stato il più possibile ridotto. Infatti oggi la Marina autolimita il ricorso alle servitù previste riducendo le esercitazioni durante la stagione estiva, quando è più alta l'esigenza che esse non avvengano, in particolare nel territorio della Sardegna.
Anche l'Aeronautica militare ha esigenze di questo tipo. Abbiamo potuto constatare come le servitù connesse all'Aeronautica, oltre ad interessare alcune zone del territorio, implichino anche la necessità di controllare lo spazio aereo e quindi di limitare i voli su porzioni anche ampie dello spazio aereo nazionale.
Anche in questo caso, i poligoni maggiormente utilizzati sono quelli della Sardegna, in particolare quello di Salto di Quirra, che si appoggia alla base aerea di Decimomannu. Inizialmente era previsto che su tale base fossero presenti gli Stati Uniti, la Germania e l'Inghilterra; oggi, invece, sono presenti soltanto militari tedeschi, accanto naturalmente a quelli italiani.
La Commissione ha esaminato la possibilità di utilizzare anche poligoni all'estero, ma, considerati i costi e le difficoltà di spostare migliaia di uomini per le fasi di addestramento, si ritiene che questo percorso possa essere utilizzato solo come forma eventuale, saltuaria, dunque non stabile di addestramento.
Una preoccupazione frequente e rilevante riportata in particolare dai rappresentanti degli enti locali, ma anche delle associazioni di cittadini, è relativa alle implicazioni di carattere sanitario legate alle servitù militari in genere, ma specificatamente alla presenza di poligoni e di aree addestrative. Queste preoccupazioni hanno ricevuto un'autorevole chiarificazione da parte del vicecapo del IV reparto dello stato maggiore della difesa, che ha affermato che la difesa italiana non ha fino ad oggi utilizzato, né utilizzerà in futuro, tipi di munizionamento contenenti uranio impoverito o altri tipi di munizionamento non convenzionale. Egli ha inoltre sostenuto che nei nostri depositi non esistono munizioni di questo tipo e che essi sono aperti ad ogni eventuale ispezione. Inoltre, lo stesso ha esteso tale affermazione anche ai poligoni dove vigono regolamenti che hanno valenza sia per le nostre forze armate, sia per quelle dei paesi esteri, che lì eventualmente si addestrano e che ad essi si devono attenere, in base ad accordi bilaterali stipulati con dichiarazioni puntuali, che assicurano l'utilizzo del solo munizionamento convenzionale.
Tutto ciò è particolarmente importante in relazione alle preoccupazioni espresse
in questa sede. Peraltro, il Ministro della difesa, in collaborazione con le ASL regionali, effettua sui poligoni più importanti rilevamenti ambientali di campioni di acqua, di terreno, di componenti dell'aria, che vengono sottoposti ad analisi, che peraltro hanno sempre dato esito negativo.
Il poligono interforze di Salto di Quirra è stato oggetto, in particolare, di esami del tipo suddetto perché al suo interno era emersa un'alterazione ambientale; i risultati di tali indagini hanno portato ad affermare che questi dati non si possono ricondurre alle attività di addestramento e di sperimentazione condotte nel poligono, bensì alla presenza di sostanze inquinanti rinvenute in una vecchia struttura industriale adiacente, una miniera.
I rappresentanti dei cittadini, in particolare i comitati di cittadini della Sardegna «Gettiamo le basi», «Teulada libera» e «Villaputzu» hanno qui espresso una serie di considerazioni e di preoccupazioni, alle quali, io penso, questa Commissione deve cercare di dare delle risposte. Essi hanno riferito dell'esecuzione di indagini epidemiologiche ed hanno portato l'esempio di quella commissionata dalla Regione Sardegna, dalla quale sono emersi dati sulla presenza nell'isola de La Maddalena o in altre zone di elevati tassi di incidenza di alcune malattie, per esempio la leucemia ed anche il melanoma.
Esiste quindi una forte preoccupazione di tipo sanitario, che, io penso, deve essere sottolineata.
Il poligono di Salto di Quirra è stato oggetto di attività conoscitiva da parte della Commissione istituita dal Senato per far luce, fra l'altro, anche sull'eventuale utilizzo di uranio impoverito nelle esercitazioni militari.
La dottoressa Antonietta Gatti, responsabile del laboratorio di biomateriali presso il dipartimento di neuroscienze dell'Università degli studi di Modena e di Reggio, ha effettuato numerosi rilievi, sia su persone ammalate, sia a livello ambientale. Io ritengo che anche quest'attività debba essere sostenuta e portata avanti.
Abbiamo poi esaminato il rapporto tra le servitù militari e le questioni ambientali.
Grazie alla partecipazione alle nostre audizioni del Ministro dell'ambiente si è potuto affrontare questo tema sotto diversi profili. L'esame di questo rapporto è stato effettuato anche con i rappresentanti delle Regioni, in particolare con il presidente della Regione Lazio, Pietro Marrazzo, che ha sottolineato come le servitù più importanti della regione costituiscano anche un importante patrimonio ambientale. Questo, secondo quanto si è appreso nei vari incontri, è anche un sentimento, un modo di ragionare comune a moltissimi amministratori nei più diversi territori. Quindi, la presenza del demanio militare ha contribuito a salvaguardare dalla speculazione edilizia importanti aree del Paese. Molte di queste aree hanno certo problemi ambientali legati al loro utilizzo, in particolare i poligoni, però anche il valore aggiunto della salvaguardia ambientale viene percepito ed evidenziato dai cittadini.
Il Ministro dell'ambiente ha dichiarato di non essere allo stato in grado di fornire una soddisfacente visione d'insieme degli aspetti problematici correlati alle servitù militari, né di avanzare una proposta complessiva sulla fruizione naturalistica che potrebbero avere i territori. Non si dispone, infatti, di un censimento complessivo di tali aree, anche se già nel 2006 il Ministro stesso aveva invitato tutti gli enti parco a predisporre una relazione sugli immobili di competenza militare presenti nei territori di loro competenza. Tali informazioni sono state fornite solo parzialmente, quindi bisognerà aspettare ancora per avere un censimento completo e per conoscere un'eventuale risposta complessiva.
Secondo il Ministro dell'ambiente particolarmente rilevante è il caso de La Maddalena, con la relativa esigenza di tutela delle aree che verranno lasciate libere dalla presenza militare, localizzate accanto all'area protetta già esistente oggi, anche in considerazione della particolarità e della specificità ambientale, che caratterizzano l'isola e le zone adiacenti.
Vi è un problema di riequilibrio territoriale relativo alle servitù militari e, soprattutto, alla presenza dell'organizzazione delle forze armate. Come ricordavo in premessa, a seguito della ridislocazione, alla professionalizzazione e alla trasformazione della presenza delle forze armate, lo strumento militare ha subito un forte ridimensionamento, passando dai 330 mila ai circa 190 mila effettivi di oggi. Conseguentemente, si è reso necessario effettuare un censimento delle strutture, valutarne l'utilizzo e avviare una ridistribuzione delle forze armate nello scenario strategico, che è molto mutato in questa nuova situazione territoriale.
Su questo si sta ancora lavorando e su questo la Commissione ha più volte discusso ed è probabilmente diretta conseguenza di un vecchio scenario se il Friuli Venezia-Giulia e la Sardegna sono le regioni maggiormente interessate dalla presenza di aree sia demaniali, sia private, gravate dalle servitù militari. Su questo aspetto si sta registrando una forte trasformazione, quindi ritengo importante che questa sia costantemente monitorata dalla nostra Commissione.
Voglio anche ricordare che il Ministro della difesa, nel corso dell'audizione tenutasi il 9 ottobre 2007 presso la Commissione di inchiesta che, ho già ricordato, lavora presso il Senato anche nel corso di questa legislatura, ha sostenuto la necessità di far luce sull'eventuale utilizzo di uranio impoverito nelle esercitazioni militari sul territorio nazionale e ha preannunciato un monitoraggio sistematico del poligono di Salto di Quirra, che dovrebbe investire tutta l'area, con un coinvolgimento di personalità del mondo scientifico, di rappresentanti delle autorità locali più interessate ai problemi di inquinamento ambientale, in modo da chiarire, una volta per tutte, le perplessità e le valutazioni contrastanti sul poligono stesso.
Il Ministro ha, inoltre, sottolineato che questa nuova attività di monitoraggio ambientale utilizzerà criteri aggiornati anche per l'analisi delle nanoparticelle precedentemente non prese in considerazione e ha affermato che se questa esperienza, che sarà di per sé sperimentale, riuscirà a dare dei dati conclusivi condivisi, potrà essere utilizzata con sistematicità su altre aree, che si ritenesse utile analizzare.
Penso che questo sia un modo molto concreto di rispondere alle preoccupazioni che ho voluto citare, di tipo sia sanitario, sia ambientale; che sia anche un segnale oltremodo positivo.
Della dismissione del patrimonio immobiliare della difesa questa Commissione si è occupata a più riprese, durante non solo questa indagine conoscitiva, ma anche le numerose audizioni dei vertici delle forze armate, quindi rinvio, per questa parte, agli atti relativi già svolti in altre circostanze.
Mi pare invece importante richiamare almeno i titoli dei due capitoli conclusivi di questa parte, relativi alle forme possibili di mitigazione dell'impatto per quanto riguarda i poligoni, cioè l'utilizzo di nuove tecnologie per l'addestramento, ma soprattutto la gestione di un rapporto assolutamente virtuoso attraverso l'instaurazione di buone prassi con i rappresentanti dei territori, dei comuni e degli operatori economici, che lavorano in una determinata area e che si devono confrontare con questo vincolo.
Abbiamo visto alcuni esempi di queste buone prassi in Sardegna e in Friuli Venezia-Giulia, che sono riportate nelle conclusioni del documento al nostro esame.
Infine, vi è la possibilità di valorizzare, attraverso un'attenzione particolare, l'impatto economico che queste strutture hanno avuto ed hanno all'interno dei territori dove sono situate. In realtà, abbiamo visto che i rappresentanti delle amministrazioni locali molto spesso difendono la presenza militare perché è un'occasione importante di occupazione, di sviluppo, di punto di riferimento delle economie locali. Credo che questo sia un dato assolutamente significativo da sottolineare.
Passerei alle conclusioni. Prima però vorrei ringraziare coralmente la Presidente, onorevole Pinotti, e tutti i colleghi che sono intervenuti nel corso di questo
dibattito, ma particolarmente e specificatamente i funzionari della nostra Commissione, soprattutto il dottor Somma, che è stato il punto di riferimento dei nostri lavori e che si è personalmente molto impegnato perché questa relazione potesse essere così esaustiva, quindi i funzionari del Servizio studi, che hanno collaborato con la nostra Commissione nella realizzazione dei nostri lavori e dell'elaborato che ho illustrato.
Per quanto concerne i problemi aperti e le possibili soluzioni, la difesa nazionale è un'attività di primario interesse della Repubblica: lo ha ribadito più volte il Ministro e io concordo, naturalmente, con tale affermazione, con tale principio. Credo che da questo derivino oneri, che debbono gravare complessivamente sulla comunità nazionale, sottolineando come, dove questi oneri colpiscano maggiormente, vi è la necessità di una condivisione complessiva e forse anche di adeguare i ristori economici, che la comunità nazionale deve affrontare per poter salvaguardare questo, che è un interesse primario della Repubblica, sul suo territorio.
L'indagine è partita naturalmente dalla disciplina del 1976 e i punti salienti sono i seguenti: l'adozione di iniziative per la riduzione delle attività nelle installazioni militari sul territorio, soprattutto nelle regioni maggiormente oberate come la Sardegna, come ad esempio la riduzione delle campagne di sgombero a mare, la bonifica dei poligoni, l'apertura delle spiagge alla popolazione civile per alcuni periodi dell'anno, l'ulteriore sviluppo del ricorso alla simulazione e dei programmi di monitoraggio sanitario del territorio in collaborazione con il mondo scientifico e accademico, nonché la riduzione dei canoni demaniali delle installazioni militari concesse in uso agli allevatori locali.
In questo quadro appare auspicabile lo sviluppo del metodo di concertazione anche a livello comunale, istituzionalizzando sedi di consultazione permanente tra amministratori locali, comandanti delle infrastrutture militari e categorie produttive, in modo da creare maggiori occasioni di confronto e di scambio di informazioni, attualmente lasciate spesso all'iniziativa dei singoli. Anche questa è una prassi virtuosa che abbiamo riscontrato: se fosse possibile estenderla, anche come conseguenza del buon funzionamento dei comitati paritetici, sarebbe, io penso, una soluzione positiva.
La revisione dell'attuale disciplina legislativa in materia di dismissioni immobiliari della difesa dovrebbe prevedere una procedura più flessibile che stabilisca maggiori poteri negoziali al Ministero della difesa, al demanio e agli enti locali, consentendo loro di definire entro margini più ampi le percentuali delle valorizzazioni immobiliari da destinare agli enti locali, nonché di stabilire le risorse finanziarie da assegnare al Ministero della difesa ai fini del trasferimento delle funzioni esercitate nelle strutture da sopprimere ovvero della realizzazione di programmi di edilizia residenziale per il personale militare. In questo ambito, risulterebbe di fondamentale importanza la realizzazione di una banca dati informatizzata a sistema aperto, modificabile e aggiornabile da diversi soggetti istituzionali centrali e locali, per sistematizzare ad elaborare le informazioni su caserme, depositi, magazzini, aree addestrative e poligoni relative alla consistenza patrimoniale, ai vincoli ambientali, paesaggistici e urbanistici in modo da consentire l'attivazione, in caso di dismissioni, di tempestivi programmi di valorizzazione compatibili con la tutela ambientale e paesaggistica.
Infine, la modifica della normativa vigente in materia di indennizzi e contributi dovrebbe prevedere l'introduzione di criteri per la quantificazione degli indennizzi ai proprietari più rispondenti ad un ristoro equo, in relazione con le diverse realtà economiche e produttive; una procedura semplificata per l'erogazione dei benefici incentrata sull'attribuzione di maggiori poteri dei sindaci, a cui potrebbe essere assegnato un monte risorse necessarie, a prescindere dalla presentazione delle domande da parte degli interessati; la possibilità di fruizione degli indennizzi da parte degli operatori economici anche sotto forma di credito di imposta; l'introduzione
del rumore tra i criteri per l'attribuzione dei contributi ai comuni (è un problema specifico degli aeroporti) utilizzando a tal fine i dati derivanti da appositi studi come, ad esempio, quelli del progetto NAOS; l'esclusione delle citate risorse dall'applicazione di eventuali dispositivi contabili di limitazione degli impegni e dei pagamenti; la promozione dell'apertura delle installazioni militari a forme di cooperazione civile e militare per favorire lo sviluppo economico delle realtà locali, assicurando da un lato che gli introiti derivanti siano in parte destinati al mantenimento delle strutture militari, eliminando gli eventuali impedimenti di ordine contabile alla riassegnazione di tali entrate al Ministero della difesa, ma prevedendo dall'altro forme di compartecipazione ai benefici economici e occupazionali da parte degli enti locali e del territorio; l'introduzione, infine, di un'ampia revisione pattizia del regime delle basi militari dei paesi alleati presenti sul territorio nazionale mediante la stipula di accordi-quadro, che senza entrare nei dettagli tecnici, ma regolando gli aspetti più significativi dell'uso di tali basi, analogamente a quanto è avvenuto in altri paesi del Mediterraneo, assicuri un chiaro piano legislativo di riferimento.
In conclusione, con il presente lavoro la Commissione intende offrire un contributo al dibattito in una materia che interessa numerose realtà locali, anche in vista della nuova conferenza nazionale sulle servitù militari in programma per il 2008. La conferenza fa seguito a quella già svoltasi nel maggio del 1981, che, aderendo ad una volontà del Parlamento, aprì un dibattito istituzionale su una materia tanto delicata con l'obiettivo di trarre orientamenti generali.
La prossima conferenza rappresenta quindi un importante appuntamento istituzionale per fare il punto sulle politiche di settore a partire dall'approfondimento del nodo fondamentale del rapporto fra Stato e cittadino; tale conferenza, che eredita dalla precedente la questione irrisolta e tuttora problematica del riequilibrio territoriale, dovrà soprattutto fornire indicazioni di metodo per la ricerca di soluzioni condivise e flessibili, rispetto alle quali è tuttavia propedeutica la maturazione della riflessione ancora in corso sull'eventuale revisione del modello di difesa. Tale riflessione infatti, come ha sottolineato il Ministro, riguarda l'equilibrio fra le tre principali variabili che contribuiscono alla difesa nazionale: innanzitutto i mezzi, quindi le risorse, infine una terza variabile fortemente politica, che influenza le altre due, concernente il livello di responsabilità che il paese assume per la propria difesa e per la partecipazione alla difesa e alla sicurezza internazionale. A questa riflessione sono chiamate a dare il proprio contributo tutte le istituzioni della Repubblica.
PRESIDENTE. Nessuno chiedendo di parlare, rinvio il seguito dell'esame ad altra seduta.
La seduta termina alle 16.45.
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