Camera dei deputati Dossier GI0102

Dati identificativi

*Numero del progetto di legge*	813
*Titolo*	Modifica all' articolo 420-ter del codice di procedura penale in materia di impedimento a comparire
*Iniziativa*	Parlamentare
*Settore d’intervento*	Diritto processuale penale
Iter al Senato	No
*Numero di articoli*	1
*Date*
§ presentazione alla Camera	19 maggio 2006
§ annuncio	22 maggio 2006
§ assegnazione	20 giugno 2006
*Commissione competente*	II Commissione (Giustizia)
*Sede*	Referente
*Pareri previsti*	I Commissione (Affari costituzionali)

Struttura e oggetto

Contenuto

La proposta di legge Consolo C. 813, composta da un solo articolo, prevede l'inserimento di un ulteriore comma all'articolo 420-ter del codice di procedura penale, in materia di impedimento a comparire dell'imputato o del suo difensore.

In particolare, l'articolo 1 del provvedimento in esame, novellando il citato articolo 420-ter del codice di procedura penale, stabilisce il principio in base al quale l'attività parlamentare costituisce legittimo impedimento a comparire all'udienza.

Relazioni allegate

Si tratta di proposta di legge di iniziativa parlamentare corredata della sola relazione illustrativa.

Elementi per l’istruttoria legislativa

Necessità dell’intervento con legge

La proposta di legge C. 813 è diretta a modificare un articolo del codice di procedura penale: si giustifica, pertanto, l'utilizzo dello strumento legislativo.

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

Il provvedimento in esame interviene sul codice di procedura penale, novellando l'articolo 420-ter del codice di procedura penale, in materia di impedimento a comparire dell'imputato o del suo difensore.

La materia trattata rientra, quindi, nella potestà legislativa esclusiva dello Stato, ai sensi dell'articolo 117, comma 2, lettera l (giurisdizione e norme processuali; ordinamento civile e penale; giustizia amministrativa).

Rispetto degli altri princìpi costituzionali

Il tema della rilevanza dell'impedimento parlamentare nel procedimento penale coinvolge una pluralità di interessi di rilevanza costituzionale.

Al riguardo, si osserva, infatti, che quando l’imputato o il difensore sono membri del Parlamento, nel confronto tra interessi costituzionali (speditezza ed efficacia della giurisdizione e diritti della difesa) s’inseriscono anche quelli legati all’autonomia e alla funzionalità dell’attività del Parlamento.

In relazione a questa problematica, la Corte costituzionale ha più volte affermato il principio in base al quale – ove venga prospettata un’impossibilità assoluta a comparire motivata con l’impegno parlamentare – spetta al giudice svolgere una comparazione in concreto tra gli interessi di uno spedito procedere della funzione giurisdizionale e della piena e libera partecipazione del parlamentare alle attività della Camera d’appartenenza; è, in particolare, competenza del giudice stabilire se, e in che limiti, gli impedimenti legittimi derivanti non già da materiale impossibilità, ma dalla sussistenza di doveri funzionali relativi ad attività di cui sia titolare l'imputato, rivestano tale carattere di assolutezza da dover essere equiparati”, secondo il dettato dell'art. 420-ter del codice di procedura penale, alle ipotesi ivi contemplate di caso fortuito, forza maggiore o altro legittimo impedimento (cfr. scheda di lettura).

Incidenza sull’ordinamento giuridico

Coordinamento con la normativa vigente

Il coordinamento con la normativa vigente è realizzato utilizzando la tecnica della "novellazione": viene modificata, infatti, con l'aggiunta di un comma, una disposizione del codice penale.

Impatto sui destinatari delle norme

Destinatari del possibile impatto della disciplina recata dal provvedimento in esame sono, oltre ai membri delle due Camere, anche gli organi della giurisdizione penale e le stesse parti processuali nei procedimenti penali che coinvolgono parlamentari.

Formulazione del testo

Sotto il profilo della chiarezza normativa (richiamato anche dall’art. 79, comma 4, lett. d) del regolamento della Camera), si segnala che laddove la proposta di legge fa riferimento al concetto di “attività parlamentare”, essa evoca un ambito normativo non perfettamente definito.

Al riguardo, si osserva che se con la locuzione in esame il testo proposto intende riferirsi alla “funzione parlamentare”, occorre tener presente chetale espressione attiene non solo allo svolgimento degli atti parlamentari tipizzati dai medesimi regolamenti, ma anche alle condotte divulgative all’esterno delle sedi parlamentari ((cfr. scheda di lettura).

Viceversa, ove la nozione di “attività parlamentare” fosse ristretta all’espletamento di formali atti legati a procedure parlamentari, andrebbe chiarito il profilo della certificazione del compimento di tali atti.

L'articolo unico della proposta di legge in esame aggiunge un ulteriore comma all'articolo 420-ter del codice di procedura penale, in materia di impedimento a comparire dell'imputato o del suo difensore.

In particolare, la nuova disposizione stabilisce che l’attività parlamentare dell’imputato o del difensore costituisce sempre legittimo impedimento a comparire.

L’effetto giuridico che tale proposta intende conseguire è, quindi, il dovere da parte del giudice di riconoscere in tali casi l’assoluta impossibilità di partecipare all’udienza e dunque di rinviarla, previo nuovo avviso.

L’articolo 420-ter del codice di procedura penale

L’articolo 420 ter c.p.p (Impedimento a comparire dell’imputato o del difensore) riproduce quasi integralmente il contenuto dell’abrogato articolo 486 c.p.p[1]; pertanto, il comma 1 di tale norma prescrive che quando l’imputato, anche se detenuto, non si presenta all’udienza e risulta che l’assenza è dovuta ad assoluta impossibilità di comparire per caso fortuito, forza maggiore o altro legittimo impedimento, il giudice, con ordinanza, anche d’ufficio, rinvia ad una nuova udienza e dispone che sia rinnovato l’avviso all’imputato, a norma dell’articolo 419, comma 1 c.p.p. .

Allo stesso modo il giudice provvede quando “appare probabile” che l’assenza dell’imputato sia dovuta ad assoluta impossibilità di comparire per caso fortuito o forza maggiore. Anche in questo caso la probabilità è liberamente valutata dal giudice e non può formare oggetto di discussione successiva né motivo di impugnazione (comma 2, art. 420-ter c.p.p).

Anche in relazione alle successive udienze, la mancata comparizione dell’imputato, anche se detenuto, quando risulta che l’assenza è dovuta ad assoluta impossibilità di comparire per caso fortuito, forza maggiore o altro legittimo impedimento, comporta l’obbligo del giudice di rinviare anche d’ufficio l’udienza, fissare con ordinanza la data della nuova udienza e disporne la notificazione all’imputato (comma 3, art. 420-ter c.p.p).

L’impedimento del difensore è, a sua volta, disciplinato dal comma 5 dell’articolo art. 420-ter c.p.p.

Al riguardo, si prevede che il giudice, con ordinanza, anche d’ufficio, rinvia ad una nuova udienza quando risulta che l’assenza del difensore è dovuta ad assoluta impossibilità di comparire per legittimo impedimento, purché prontamente comunicato. Tale disposizione non si applica se l’imputato è assistito da due difensori e l’impedimento riguarda uno dei medesimi, ovvero quando il difensore impedito ha designato un sostituto o quando l’imputato chiede che si proceda in assenza del difensore impedito.

L’articolo 420-ter c.p.p., nel suo complesso, fissa quindi, precise prescrizioni circa i limiti di accertamento dell’impedimento in quanto, quando si tratta di appurare il caso fortuito o la forza maggiore il giudice può procedere ad una libera valutazione della situazione sottopostagli, essendo sufficiente la “probabilità” circa l’effettiva ricorrenza della causa dell’impedimento.

Viceversa, analoga possibilità non ricorre nel caso in cui sia necessario verificare una situazione di “legittimo impedimento”, non ricollegabile alle citate ipotesi di caso fortuito o forza maggiore.

In questo caso, infatti, non basta la rilevazione della “probabile“ causa dell’assenza (dell’imputato o del difensore), ma occorre che il giudice acquisisca la certezza circa il legittimo impedimento.

Con particolare riferimento, poi, al legittimo impedimento del difensore èaddirittura necessario non solo che l’impedimento sia comunicato tempestivamente, ma anche documentato ed esplicitato anche in riferimento “all’essenzialità e non sostituibilità della presenza del difensore in altro processo “ (Cass., sez. unite, 27 marzo 1992; id, 24 novembre 1997)[2].

In relazione a quanto previsto dal comma 5 dell’articolo 420-ter c.p.p., in ordine alla necessità che l’impedimento del difensore venga comunicato tempestivamente si osserva che la dottrina ha manifestato sul punto talune perplessità rilevando che non sempre il citato impedimento del difensore può essere portato a conoscenza del giudice con prontezza, con la conseguenza che, allorquando ciò risulti materialmente impossibile, la nuova disciplina comporta la conseguenza che il legittimo impedimento del difensore sia privo di rilievo e perciò non giustifichi il rinvio dell’udienza. In questo caso, osserva la citata dottrina, l’udienza avrebbe luogo in assenza del difensore di fiducia, senza tenere in conto il suo legittimo impedimento[3].

In relazione, poi, agli effetti giuridici derivanti dall’accertato impedimento, il giudice rinvia, in primo luogo, anche d’ufficio l’udienza, provvedendo, quindi, a fissare la data della nuova udienza. Dispone, infine, la rinnovazione della citazione a giudizio dell’imputato (nel caso in cui l’impedimento a comparire sia rilevato nella prima udienza) o la notifica dell’ordinanza con la data della nuova udienza (nel caso di impedimento dell’imputato o del difensore, appurati nell’udienza successiva alla prima).

Ai sensi del comma 4 dell’ articolo 420-ter c.p.p, disposizione specifica dettata in attuazione della regola generale di cui all’articolo 148 comma 5 c.p.p., “in ogni caso la lettura dell’ordinanza che fissa la nuova udienza sostituisce la citazione e gli avvisi “per tutti coloro che sono o devono considerarsi presenti”[4].

Si ricorda, da ultimo, che in base all'articolo 178 c.p.p. è sempre prescritta, a pena di nullità, l'osservanza delle disposizioni concernenti "l'intervento, l'assistenza e la rappresentanza dell'imputato e delle altre parti private" (lettera c)), mentre il successivo articolo 179 c.p.p. fissa il principio secondo il quale sono insanabili e sono rilevate di ufficio in ogni stato e grado del procedimento le nullità derivanti dalla "omessa citazione dell'imputato o dall'assenza del suo difensore nei casi in cui ne è obbligatoria la presenza".

L'impedimento parlamentare nel procedimento penale

Come già rilevato, la proposta di legge in esame è volta a prevedere che l’attività parlamentare dell’imputato o del difensore costituisce sempre legittimo impedimento a comparire. L’effetto giuridico che tale proposta intende conseguire è il dovere da parte del giudice di riconoscere in tali casi l’assoluta impossibilità di partecipare all’udienza e dunque di rinviarla, previo nuovo avviso.

La regola dell’impossibilità assoluta a comparire in via di massima costituisce un’eccezione allo svolgimento del processo. Che l’attività giurisdizionale si svolga regolarmente e che si pervenga alla punizione dei reati accertati è un valore il cui rilievo la Corte costituzionale ha più volte sottolineato (per esempio – tra le molte - nelle sentenze nn. 34 del 1973, 171 del 1996 e 361 del 1998). In generale, quindi, il riconoscimento dell’impossibilità assoluta a comparire è riconosciuto solo per cause legittime che mostrino come altrimenti sarebbe irragionevolmente compresso il diritto – ugualmente protetto dalla Costituzione – alla difesa e al contraddittorio processuale (artt. 24 e 111).

Come detto in precedenza, gli esempi di impossibilità assoluta a comparire tipizzati dall’art. 420-ter del codice di procedura penale sono il caso fortuito e la forza maggiore. Sono fatti salvi altri casi di legittimo impedimento.

L’individuazione di tali altri casi di legittimo impedimento è rimessa al giudice, il quale deve compiere in concreto il bilanciamento degli interessi. Ove ritenga che l’impedimento addotto comporti ragionevolmente un’impossibilità a partecipare all’attività del processo egli dispone il rinvio dell’udienza. Altrimenti, motivando, il giudice può disporre la prosecuzione del giudizio, se del caso pronunciando la contumacia dell’imputato.

Quando l’imputato o il difensore sono membri del Parlamento, nel confronto tra interessi costituzionali (speditezza ed efficacia della giurisdizione e diritti della difesa) s’inseriscono anche quelli legati all’autonomia e alla funzionalità dell’attività del Parlamento.

Su questo punto manca una disposizione di legge specifica ma sussiste un corpus giurisprudenziale costituito da quattro sentenze della Corte costituzionale (sentenze nn. 225 del 2001, 263 del 2003, 284 del 2004 e 451 del 2005).

In particolare, la Corte costituzionale, nella sentenza n. 225 del 2001, ha sottolineato come la posizione dell'imputato, che sia membro del Parlamento, di fronte alla giurisdizione penale non è assistita da speciali garanzie costituzionali diverse da quelle stabilite, sul piano sostanziale, dall'art. 68, primo comma, Cost., attraverso la insindacabilità delle opinioni espresse e dei voti dati nell'esercizio delle funzioni parlamentari, e, sul piano procedimentale, dal secondo e dal terzo comma del medesimo art. 68, che condiziona all'autorizzazione della Camera di appartenenza l'adozione di misure restrittive della libertà personale o della libertà e della segretezza della corrispondenza e delle comunicazioni [5].

Al di fuori di queste tassative ipotesi, prosegue la Corte, trovano, quindi, applicazione, nei confronti dell'imputato parlamentare, le generali regole del processo, assistite dalle correlative sanzioni e soggette nella loro applicazione agli ordinari rimedi processuali. In particolare, rileva la Corte costituzionale, spetta ai competenti organi della giurisdizione, “stabilire i corretti criteri interpretativi e applicativi delle regole processuali e, in particolare, stabilire se, e in che limiti, gli impedimenti legittimi derivanti non già da materiale impossibilità, ma dalla sussistenza di doveri funzionali relativi ad attività di cui sia titolare l'imputato, rivestano tale carattere di assolutezza da dover essere equiparati”, secondo il dettato dell'art. 420-ter del codice di procedura penale, alle ipotesi ivi contemplate di caso fortuito, forza maggiore o altro legittimo impedimento.

Conseguentemente, rileva la Corte, l’autorità giudiziaria “allorquando agisce in campo suo proprio e nell’esercizio delle sue competenze” deve tener conto “non solo delle esigenze delle attività di propria pertinenza , ma anche degli interessi, costituzionalmente tutelati, di altri poteri, che vengano in considerazione ai fini dell’applicazione delle regoli comuni”. Pertanto, conclude la Corte, “ il giudice non può, al di fuori di un ragionevole bilanciamento fra le due esigenze, entrambe di valore costituzionale, della speditezza del processo e della integrità funzionale del Parlamento, far prevalere solo la prima ignorando totalmente la seconda” (sentenza n. 263 del 2003; conf. sentenza n. 284 del 2004).

In sintesi, quindi, secondo la giurisprudenza della Corte costituzionale, spetta al giudice – ove venga prospettata un’impossibilità assoluta a comparire motivata con l’impegno parlamentare – svolgere una comparazione in concreto tra gli interessi di uno spedito procedere della funzione giurisdizionale e della piena e libera partecipazione del parlamentare alle attività della Camera d’appartenenza. I modi e i termini di questo bilanciamento devono emergere da una motivazione.

In relazione alla problematica in esame, la proposta di legge è volta a prevedere che l’attività parlamentare dell’imputato o del difensore costituisce sempre legittimo impedimento a comparire all'udienza.

Sotto il profilo della chiarezza normativa (richiamato anche dall’art. 79, comma 4, lett. d) del regolamento della Camera), si osserva che la citata proposta, laddove fa riferimento al concetto di “attività parlamentare”, evoca un ambito normativo più ampio della partecipazione alle sedute degli organi parlamentari non perfettamente definito.

Se con la locuzione in esame il testo proposto intende “funzione parlamentare”, l’universo normativo e di prassi richiamato sarebbe quello descritto dall’art. 68, primo comma, della Costituzione e dagli articoli 1 del regolamento della Camera e 1 del regolamento del Senato. A tal proposito, è peraltro noto che sussiste una imponente giurisprudenza costituzionale, di legittimità e di merito che identifica la funzione parlamentare non solo nello svolgimento degli atti parlamentari tipizzati dai medesimi regolamenti ma anche nelle condotte divulgative all’esterno delle sedi parlamentari dei relativi contenuti, a prescindere dalla formale convocazione degli organi delle Camere e dalla partecipazione ai lavori di esse (per la giurisprudenza costituzionale v. le sentenze n. 10, 11 e 320 del 2000, 289 del 2001, 50 e 79 del 2002 e 219 e 379 del 2003).

A sostegno di questa interpretazione si osserva che l'articolo 3, comma 1 della legge n. 140 del 2003, recante disposizioni per l'attuazione dell'articolo 68 dell'articolo 68, stabilisce che l'articolo 68, primo comma, della Costituzione si applica in ogni caso per la presentazione di disegni o proposte di legge, emendamenti, ordini del giorno, mozioni e risoluzioni, per le interpellanze e le interrogazioni, per gli interventi nelle Assemblee e negli altri organi delle Camere, per qualsiasi espressione di voto comunque formulata, per ogni altro atto parlamentare, per ogni altra attività di ispezione, di divulgazione, di critica e di denuncia politica, connessa alla funzione di parlamentare, espletata anche fuori del Parlamento.

Ove la nozione di “attività parlamentare” fosse invece ristretta all’espletamento di formali atti legati a procedure parlamentari, andrebbe chiarito il profilo della certificazione del compimento di tali atti, in considerazione del fatto che l’unico aspetto propriamente certificabile preventivamente anche con efficacia esterna all’ordinamento parlamentare è la convocazione degli organi parlamentari.

In relazione a questo tema si segnala che la Corte costituzionale, con la sentenza n. 225 del 2001, ha escluso la possibilità di effettuare una distinzione tra i diversi aspetti dell’attività parlamentare, tutti riconducibili egualmente ai diritti e doveri funzionali degli organi rappresentativi e ha, quindi, ritenuto che la valutazione sull'importanza o meno delle attività parlamentari che devono essere svolte non vada affidata al giudice ordinario, ma debba essere lasciata alla libertà del parlamentare, garantita dal sistema di principi che esprimono l'autonomia delle Camere.

Nella successiva sentenza n. 451 del 2005, la Corte costituzionale, ha, altresì, affermato che non è possibile ravvisare l'impedimento parlamentare "soltanto quando in Parlamento siano previste votazioni e sia provata l’effettiva presenza dell’imputato ai lavori parlamentari".

[1] L'articolo 486 c.p.p. è stato abrogato dall'articolo 39, comma 2, della legge n. 479 del 1999. L'articolo 19, comma 2 della medesima legge, ha altresì sostituito l'articolo 420 c.p.p. con gli attuali articoli da 420 a 420-quinquies.

[2] Cfr. Siracusano, Manuale di diritto penale, Padova 2004, vol 2, p.282.

[3] Cfr. L. Filippi, Il processo penale dopo la "legge CarottI", commento all’articolo 19 della legge n. 479 del 1999, in Diritto penale e processo, 2/2000.

[4] Il comma 5 dell'articolo 148 c.p.p. stabilisce il principio in base al quale "la lettura dei provvedimenti alle persone presenti e gli avvisi che sono dati dal giudice verbalmente agli interessati in loro presenza sostituiscono le notificazioni purchè ne sia fatta menzione nel verbale".

[5] In relazione al citato articolo della Costituzione, cfr. legge n. 140/2003, recante Disposizioni per l'attuazione dell'articolo 68 della Costituzione nonché in materia di processi penali nei confronti delle alte cariche dello Stato.

CAMERA DEI DEPUTATI ¾¾¾¾¾¾¾¾
PROPOSTA DI LEGGE
d’iniziativa del deputato CONSOLO ¾
Modifica all'articolo 420-ter del codice di procedura penale in materia di impedimento a comparire