Il drammatico susseguirsi di episodi di violenza, individuale e collettiva, consumati in occasione dello svolgimento di manifestazioni sportive, ha messo in evidenza, nel recente passato, l’insufficienza degli strumenti di prevenzione e repressione apprestati dall’ordinamento.
Il decreto-legge 20 agosto 2001, n. 336[1] convertito dalla legge 19 ottobre 2001, n. 377, è intervenuto su diversi piani - preventivo, repressivo, procedurale - sulla disciplina contenuta nella legge 13 dicembre 1989, n. 401, Interventi nel settore del giuoco e delle scommesse clandestini e tutela della correttezza nello svolgimento di competizioni agonistiche, legge–quadro sulla violenza negli stadi.
Gli articoli 6, 7 e 8 della legge 401/1989 hanno introdotto una prima disciplina legislativa per la repressione e la prevenzione dei fenomeni di violenza nelle manifestazioni sportive. Le norme citate hanno avuto lo scopo di combattere il fenomeno in tre distinti momenti temporali e secondo tre modalità:
§
impedire
l'accesso ai luoghi di svolgimento delle competizioni agonistiche di soggetti
pericolosi per l'ordine pubblico (art. 6);
§ sanzionare pecuniariamente i comportamenti di turbativa delle manifestazioni sportive (art.7);
§ vietare un nuovo accesso agli stadi di chi sia stato arrestato in flagranza per reati commessi durante o in occasione di manifestazioni sportive e successivamente rimesso in libertà (art. 8).
Le principali novità introdotte hanno riguardato:
§
l’ulteriore
allargamento del novero dei destinatari delle misure interdittive
(divieto di accesso agli stadi e zone limitrofe); in particolare, è stato
esteso il divieto di accesso agli stadi alle persone denunciate o condannate,
anche con sentenza non definitiva nel corso degli ultimi 5 anni: per violazione
del divieto di usare caschi protettivi o altri mezzi atti a rendere difficile
il riconoscimento (art. 5 della legge 152/1975[2]); per l’accesso ai luoghi
delle manifestazioni con emblemi o simboli razzisti (art. 2, comma 2, del D.L.
122/1993[3]); per aver lanciato corpi
contundenti, razzi o altri artifizi pirotecnici o comunque oggetti idonei ad
offendere la persona o, ancora, per aver superato le recinzioni o aver invaso
il campo di gioco, quando il fatto possa recare pericolo a terzi (nuovi illeciti
penali previsti dall’art. 6-bis della legge n. 401/1989, inserito dallo stesso
decreto-legge 336/2001);
§
l’inasprimento delle
prescrizioni imposte dal questore: l’ordine emesso dal questore nei confronti
dei soggetti cui è stato vietato l’accesso ai luoghi di svolgimento delle
manifestazioni sportive[4]
può ora stabilire la loro comparizione presso gli uffici di polizia una o più
volte negli orari indicati. Quindi una eventuale
comparizione plurima nelle 24 ore e non più limitata all’orario in cui si giocano
le partite o le altre gare sportive;
§
l’introduzione di una
norma di garanzia per i soggetti intimati che stabilisce, in sede di notifica
del provvedimento, l’obbligo di avvisare l’interessato della sua facoltà di
presentare memorie difensive al G.I.P. La previsione è riconducibile a quanto
stabilito dalla sentenza n. 144/1997 della Corte costituzionale[5];
§
l’aumento (da uno a tre
anni) della durata massima del divieto di accesso agli stadi e degli obblighi
di comparizione;
§
la possibile
applicazione da parte del giudice, in sede udienza di convalida dell’arresto,
delle ulteriori misure coercitive previste dagli articoli 282 (Obbligo di
presentazione alla polizia giudiziaria) e 283 (Divieto e obbligo di dimora) del
codice di procedura penale, anche al di fuori dei limiti di cui all’articolo
280 del medesimo codice;
§
l’introduzione
nell’ordinamento di due nuovi reati che puniscono:
- il lancio di corpi contundenti o altri oggetti (compresi gli
artifizi pirotecnici) in modo da creare un pericolo per le persone, nei luoghi
in cui si svolgono manifestazioni sportive, ovvero in quelli interessati alla
sosta, al transito o al trasporto di coloro che partecipano o assistono alla
manifestazioni medesime (reclusione da sei mesi a tre anni);
- lo scavalcamento (di una recinzione o separazione
dell’impianto) nei luoghi in cui si svolgono manifestazioni sportive, e
l’invasione del terreno di gioco, nel corso delle manifestazioni medesime, se
dal fatto derivi pericolo per le persone (arresto fino a sei mesi o ammenda da
trecentomila a due milioni di lire);
§ Il
ricorso ordinario al giudizio direttissimo per il perseguimento dei reati e
delle contravvenzioni oggetto del provvedimento, salvo il caso in cui siano
necessarie speciali indagini;
§ l’applicabilità della disciplina della legge 401/1989 anche
in relazione ai fatti commessi durante le trasferte verso i luoghi di
svolgimento delle manifestazioni sportive;
§
l’incremento di pena
per i reati di porto d'armi abusivo o di oggetti pericolosi durante le
manifestazione sportive, ottenuto modificando l’art. 4 della cd. legge Reale
152/1975 (Disposizioni a tutela dell’ordine pubblico).
Il perpetuarsi di gravi episodi di violenza, in particolare, durante lo svolgimento di partite dei diversi campionati di calcio ha indotto poi il Governo ad intervenire sulla disciplina anti-teppismo con un nuovo provvedimento d’urgenza, il decreto-legge 24 febbraio 2003, n. 28, convertito dalla legge 24 aprile 2003, n. 88.
Il decreto introduce modifiche alla legge quadro 401/1989
volte a migliorare ulteriormente gli strumenti di prevenzione e repressione
della violenza negli stadi; il provvedimento, in particolare, prevede il cd. arresto differito dei tifosi violenti,
individuato come il mezzo normativamente più idoneo
per contrastare un fenomeno in continua espansione. Tal istituto – anche a
seguito dei numerosi dubbi di legittimità costituzionale - è però stato reso
transitorio in sede di conversione del decreto-legge: la sua applicabilità (come quella
dell’applicazione di misure coercitive al di fuori dei
limiti edittali, v. ultra) è così stata inizialmente limitata al 30 giugno 2005.
Il provvedimento aggiunge un nuovo comma 1-bis (art. 1) all’art.
8 della legge 401/1989.
L’articolo 8 della legge 401/1989 stabilisce che nei
casi di arresto in flagranza o di arresto eseguito per
un reato commesso durante o in occasione di manifestazioni sportive ovvero per
violazione delle misure interdittive disposte dal
questore, i provvedimenti di remissione in libertà conseguenti a convalida di
fermo e arresto o di concessione della sospensione condizionale della pena a
seguito di giudizio direttissimo potessero contenere prescrizioni in ordine al
divieto di accedere ai luoghi ove si svolgono manifestazioni sportive (comma 1).
Il comma 1-bis prevedeva,
nel caso di reati commessi con violenza alle persone o alle cose in occasione o
a causa di manifestazioni sportive, nell'ipotesi in cui già non si applichino gli articoli 380 e 381 del codice di procedura
penale (ovvero nei casi di arresto obbligatorio o facoltativo in flagranza) e
per quelli di cui all'articolo 6-bis, comma 1, della legge (lancio di materiale
pericoloso) l’applicazione degli articoli 381 (sull’arresto facoltativo in
flagranza) e 384 (sul fermo) del codice di procedura penale.
Le disposizioni del comma 1-bis si applicano anche per
il contravventore incorso nella violazione delle misure interdittive
disposte dal questore, di cui all'articolo 6, comma 1 (comma 1-ter).
Il nuovo comma
1-bis dell’art. 8 della legge 401/1989 consente
l’arresto - oltre che, degli autori delle violenze a persone o cose - anche di coloro che
lancino materiale pericoloso nei luoghi di svolgimento delle gare
sportive (art. 6-bis, comma 1) ovvero che
violino le misure interdittive disposte dal questore
(divieto di accesso agli stadi e zone limitrofe, art.
6, comma 1; obbligo di comparizione e di firma presso gli uffici di polizia,
art. 6, comma 2).
Come accennato,
la principale novità del decreto consiste, però, nel possibile utilizzo, da
parte della polizia giudiziaria, ai sensi del nuovo comma 1-ter dell’art. 8
della legge 401, dello strumento dell’arresto in flagranza differita degli autori degli illeciti di cui al sopradescritto comma
1-bis. Tale possibilità di arresto, fuori dei limiti
ordinari della flagranza o della cd. quasi flagranza, è riconosciuta, quindi,
oltre che nei confronti degli autori delle violenze, anche nei confronti dei
“lanciatori” di oggetti contundenti e comunque pericolosi ovvero di chi
nonostante il divieto del questore acceda ai luoghi di svolgimento delle manifestazioni
sportive o non rispetti l’obbligo di comparizione presso gli uffici di P.S.
Oltre alla citata limitazione temporale al 30 giugno 2005
(l’efficacia della misura
è stata, successivamente, differita di 2 anni dal D.L. 115/2005, v. ultra)
l’arresto in flagranza differita risponde ad ulteriori limiti.
Le forze dell’ordine possono, infatti, procedere all’arresto
degli autori dei reati indicati anche al di fuori degli stadi in presenza di specifiche condizioni (nuovo comma 1-ter):
§
non debbono essere trascorse
più di 36 ore dall’avvenuto illecito
§
deve risultare
impossibile procedere all’arresto immediato per motivi di sicurezza o
incolumità pubblica;
In relazione a tale aspetto, la stessa relazione di accompagnamento al decreto-legge
faceva presente come l’arresto differito rispondesse anche ad esigenze di
garanzia del cittadino: Infatti, “si deve tener conto dell’estrema complessità
del contesto ambientale in cui è chiamata ad operare la polizia giudiziaria” e
che a volte un provvedimento restrittivo immediato può essere “potenzialmente idoneo a provocare reazioni
che potrebbero coinvolgere - anche con conseguenze gravi - persone estranee ai fatti violenti”.
§
la prova del commesso
reato deve emergere inequivocabilmente da
documentazione video-fotografica o da altri elementi oggettivi.
Il
comma 1-quater mira al coordinamento
del contenuto del nuovo art. 8 della legge 401/1989 con le disposizioni del codice di rito
penale relative all’arresto.
Lo scopo è
quello di evitare che una persona arrestata in base alle previsioni del
decreto-legge possa poi riacquistare la libertà a causa dell’impossibilità di
disporre misure coercitive (in tal caso, reclusione e arresti domiciliari) per
tali reati, in quanto aventi limiti edittali di pena
insufficienti.
A tal fine si
prevede la possibilità di svincolare
l’applicazione delle misure coercitive dai limiti di pena indicati dagli
articoli 274 (Esigenze cautelari),
comma 1, lett. c) e 280 (Condizioni di applicabilità delle misure coercitive) del codice
processuale penale (limite non inferiore nel massimo a quattro anni per la custodia cautelare in carcere e
superiore nel massimo a tre anni per gli arresti domiciliari). Anche tale disposizione, come accennato, ha visto limitare
la sua applicabilità alla data del 30 giugno 2005.
Per esigenze di coordinamento normativo con le nuove
disposizioni introdotte dal provvedimento, sono soppressi il secondo e il terzo periodo del comma 6 dell’articolo 6 della legge
401/89.
L’art. 6, comma 6 della legge 401/1989 prevedeva (secondo e terzo periodo) che nei
confronti delle persone che avessero contravvenuto alle misure interdittive disposte dal questore fosse
consentito l'arresto nei casi di flagranza. Nell'udienza di convalida
dell'arresto, il giudice, in presenza dei presupposti,
disponeva l'applicazione delle misure coercitive previste dagli articoli 282 (Obbligo di presentazione alla polizia
giudiziaria) e 283 (Divieto e obbligo
di dimora) del codice di procedura penale, anche al di fuori dei limiti di
applicabilità di cui al citato articolo 280 del medesimo codice.
In sede di conversione del decreto-legge è stato poi
aggiunta una disposizione che aggiunge un art. 6-ter
alla citata legge quadro 401/1989 e che ha introdotto una nuova fattispecie contravvenzionale.
La norma punisce con l’arresto da 3 a 18 mesi e l’ammenda da
150 a 500 euro chiunque venga trovato in possesso di artifizi pirotecnici (razzi,
bengala, petardi, fumogeni, ecc,) nei luoghi dove si svolgono manifestazioni
sportive.
Oltre alla limitazione al 30 giugno 2005 dell’efficacia dei
commi 1-ter e 1-quater dell’art. 8 della legge 401 (art. 1-bis del D.L.), il
decreto prevede poi:
1) il differimento o
divieto di manifestazioni sportive da parte del Prefetto “per urgenti e
gravi necessità pubbliche connesse allo svolgimento delle manifestazioni
sportive” (nuovo art. 7-bis, legge 401/1989, art. 1-ter del D.L.))
2) l’introduzione di precise disposizioni in ordine all’organizzazione
delle gare ed ai requisiti dell’impianto sportivo nonchè all’emissione di biglietti in numero congruo alla capienza
dell’impianto (art. 1-quater del D.L.)
Vengono ora previsti:
a) la numerazione dei titoli di accesso agli impianti sportivi con capienza superiore a
diecimila unità;
b) l'ingresso agli impianti
mediante varchi dotati di metal detector per la rilevazione di strumenti di offesa nonché di apposite apparecchiature per la verifica
elettronica della regolarità del titolo di accesso;
c) la presenza
negli impianti di strumenti per la rilevazione televisiva delle aree riservate
al pubblico all'interno dell'impianto e nelle sue immediate vicinanze;
d) l'istallazione nell'impianto
«di mezzi di separazione che impediscano che i sostenitori delle due squadre
vengano in contatto tra loro o possano invadere il campo».
Mentre l’obbligo di rilevazioni televisive era previsto a
decorrere dal 1° agosto 2004, le disposizioni relative alla
numerazione dei biglietti, ai metal detectors e alla
separazione delle tifoserie si sarebbero dovute applicare decorsi due anni
dalla data di entrata in vigore del decreto (e cioè a partire dal 25 febbraio
2005).
In realtà, tali termini non sono stati rispettati per il ritardo della disciplina di attuazione la cui emanazione era prevista con decreti del ministero dell’interno (sentito il ministro per i Beni e le attività culturali, il ministro per l'Innovazione e il Garante per la protezione dei dati personali) rispettivamente entro 6 mesi (per l'attuazione delle disposizioni di cui alle lettere a), b) e d) e 4 mesi (per le disposizioni sub c), decorrenti dalla data di entrata in vigore della legge di conversione (25 aprile 2003).
Le previsioni
dell’art. 1-quater del D.L
28/2003 sono poi state attuate con l’emanazione di tre decreti del Ministro dell’interno (DM 6 giugno 2005):
§ il primo reca modifiche e integrazioni al D.M. 18 marzo 1996, relativo alle norme di sicurezza per la costruzione e l'esercizio degli impianti sportivi ;in particolare si prevedono sistemi di separazione tra tifoserie e tra zona spettatori e zona attività sportiva, aree di sicurezza, varchi, vie di esodo, sicurezza antincendio, norme per la gestione dell’ordine pubblico all’interno dell’impianto, ecc.;
§
il secondo detta le
modalità per l'emissione, distribuzione e vendita dei titoli di accesso agli
impianti sportivi di capienza superiore alle diecimila unità, in occasione di
partite di calcio; in particolare i biglietti, tutti numerati, dovranno recare
le generalità dell’utilizzatore, l’indicazione della partita per cui è valido
il biglietto ed il periodo di validità, l’indicazione del posto assegnato e del
numero di varco d’accesso agli spalti da utilizzare nonchè
altre specifiche diciture, tra cui quelle anticontraffazione; le società non
potranno vendere biglietti oltre le ore 19 del giorno precedente la partita.
§
il terzo decreto
delinea le modalità per l'installazione di sistemi di videosorveglianza
negli impianti sportivi di capienza superiore alle diecimila unità, in
occasione di partite di calcio; in particolare, è stabilito che le riprese
dovranno garantire una completa visuale sia all’interno che all’esterno
dell’impianto, sono fissate le fasce orarie delle registrazioni, i tempi di
custodia, i limiti di accessibilità alle immagini nonché, nel rispetto della
disciplina della privacy, gli obblighi di informazione sulla videosorveglianza.
Il quadro delle nuove disposizioni sull'organizzazione delle
manifestazioni sportive si completa e rafforza con la previsione (art.
1-quinquies del D.L.) di una pluralità di illeciti
amministrativi, sia in relazione alla violazione delle predette disposizioni,
specificamente rappresentate da manifestazioni calcistiche, sia relativi a
ulteriori comportamenti giudicati dal legislatore quali fonti di pericolo per
l'ordinato svolgimento delle manifestazioni stesse.
Appartengono alla
prima tipologia di sanzioni:
§
la sanzione amministrativa
pecuniaria da 2.582 a 10.329 euro, per la mancata numerazione dei titoli di
accesso;
§
la sanzione da 5.164 a
25.822 euro, per la mancata istallazione di metal detector ovvero di apparecchi
di verifica elettronica dei titoli di accesso;
§
la sanzione da 10.329 a
51.645 euro per la mancata istallazione di impianti di registrazione televisiva
ovvero di mezzi di separazione tra opposte tifoserie;
§
la revoca delle
concessioni per l'utilizzo degli impianti sportivi, quale sanzione accessoria
nel caso di violazione di taluna delle disposizioni già citate.
Viene, inoltre, opportunamente precisato che, nel caso delle
predette violazioni, gli impianti non adeguati «comunque
non possono essere utilizzati per ospitare incontri di calcio organizzati dalla
Federazione italiana gioco calcio».
Sembrerebbe, dunque, possibile affermare che l'adempimento
delle prescrizioni ora introdotte, entro il termine prescritto, costituisca
requisito per l'utilizzabilità dell'impianto per partite di calcio ufficiali, e
ciò indipendentemente dalla constatazione (o meno) della violazione.
Ulteriori sanzioni amministrative
appartengono alla seconda tipologia sopra individuata, la prima di esse a
carico del soggetto organizzatore, le altre due interessanti anche i semplici
spettatori:
§
la sanzione pecuniaria
da 10.000 a 150.000 euro, per l'emissione di titoli di accesso o per l'ingresso
di spettatori in numero superiore a quello dei posti dell'impianto o di un suo
settore;
§
la sanzione pecuniaria
da 103 a 516 euro, nei confronti di «chiunque occupa indebitamente percorsi di
smistamento o altre aree di impianti sportivi», ovvero nei confronti di chi
«accede indebitamente all'interno di un impianto sportivo».
E’ successivamente intervenuto sulla
disciplina antiviolenza negli stadi il decreto-legge
30 giugno 2005, n. 115, Disposizioni
urgenti per assicurare la funzionalita' di settori
della pubblica amministrazione, convertito dalla legge 17 agosto 2005, n. 168, che (art. 6, comma 1) - modificando
l’art. 1-bis del D.L. 28/2003 (L. 88/2003) – ha, come
accennato, disposto la proroga di due
anni (dal 30 giugno 2005 al 30
giugno 2007) dell’efficacia delle disposizioni dell’art. 8 della legge
401/1989; a seguito della novella introdotta col D.L. 28/2003, tali
disposizioni consentono l’arresto in flagranza
differita degli autori di violenze commesse durante le manifestazioni
sportive nonché la possibilità di svincolare dal rispetto dei limiti ordinari
l’applicazione delle misure coercitive nei loro confronti.
Il DL 17 agosto 2005, n. 162,
Ulteriori misure per contrastare i fenomeni di
violenza in occasione di competizioni sportive, convertito, con
modificazioni, dalla legge 17 ottobre
2005, n. 210 ha, in seguito, previsto:
§
l’inasprimento delle pene per il lancio di
oggetti o per l’invasione di campo quando ne derivi un danno alle persone,
oppure quando la manifestazione sportiva venga sospesa per vandalismi;
§
l’estensione, in condizioni di reciprocità,
dell’applicabilità delle citate misure interdittive
alle gare sportive che si svolgano all’estero;
§
la prescrizione da parte dello stesso giudice,
in sede di sentenza di condanna, del divieto di accesso allo stadio e della
comparizione obbligatoria del tifoso violento negli uffici di polizia.
Il decreto ha, più in generale, inteso infine coordinare la disciplina sopradescritta con quella introdotta dai tre decreti emanati dal ministero
dell’interno il 6 giugno 2005 nonché con le direttive impartite dalle
federazioni internazionali sulla sospensione, interruzione e cancellazione
delle gare.
Da ultimo, è intervenuto l’articolo 39-ter del D.L. 30 dicembre
2005, n. 273, cd.
proroga termini (convertito dalla legge
23 febbraio 2006, n. 51)
che ha previsto il differimento alla prossima stagione calcistica (2006-2007)
dell’adozione delle misure di sicurezza per gli impianti sportivi previsti dal
citato D.M. interno 6 giugno 2005.
Il D.M. prevedeva che le nuove disposizioni in materia di sicurezza entrassero in vigore, a regime, a partire dalla data di inizio della stagione calcistica 2005-2006; tale termine era, quindi, in ogni caso, già abbondantemente decorso.
[1] Il provvedimento reca: Disposizioni urgenti per contrastare i fenomeni di violenza in occasione di manifestazioni sportive.
[2] L. 22 maggio 1975, n. 152, Disposizioni a tutela dell'ordine pubblico.
[3] D.L. 26 aprile 1993, n. 122, Misure urgenti in materia di discriminazione razziale, etnica e religiosa convertito dalla L. 25 giugno 1993, n. 205.
[4] Nel corso dell’esame presso il Senato del D.L: 336/2001 fu stabilito che il termine “competizioni agonistiche” contenuto nella legge 401/1989 fosse ovunque sostituito con il termine “manifestazioni sportive”, ritenuto più elastico ed aderente alle fattispecie in oggetto.
[5] Va ricordato che la citata sentenza della Corte costituzionale ha dichiarato l’illegittimità dell’articolo 6, comma 3, della legge 401/89, come sostituito dall’articolo 1 della legge 24 febbraio 1995, n. 45, nella parte in cui non prevede che la notifica del provvedimento del Questore contenga l’avviso che l’interessato ha facoltà di presentare, personalmente o a mezzo di difensore, memorie o deduzioni al giudice per le indagini preliminari.
Cass., I sez., sent. n. 2130 del 16 giugno 2000 ha precisato come l’omissione dell’avviso all’interessato della facoltà di presentare memorie o deduzioni al GIP costituisce causa di nullità del provvedimento stesso.