Le disposizioni contenute nel Trattato CE in merito alla procedura di sorveglianza multilaterale e alla procedura sui disavanzi eccessivi sono state specificate e integrate dal Patto di stabilità e crescita.
Infatti, in previsione dell’avvio della terza fase dell’Unione economica e monetaria, i Governi degli Stati membri hanno concordato di rendere più rigorose e stringenti le disposizioni del Trattato relative al coordinamento delle politiche economiche. Il Patto deriva dalla valutazione politica di alcuni Stati, in particolare la Germania, circa la necessità di imporre, come obiettivo di medio termine, una situazione di bilancio in pareggio, rafforzando le misure di coordinamento e sorveglianza e istituendo, per i disavanzi eccessivi, un meccanismo sanzionatorio di carattere semiautomatico.
Il Patto di stabilità e crescita è costituito, nella sua originaria formulazione dalla risoluzione del Consiglio europeo di Amsterdam del 16 e 17 giugno 1997, che ha sancito l’impegno degli Stati membri a perseguire l’obiettivo di medio termine di un saldo del conto economico delle amministrazioni pubbliche prossimo al pareggio o in avanzo, e dai regolamenti del Consiglio n. 1466/97 e 1467/97 del 7 luglio 1997, con i quali sono state definite le modalità di attuazione, rispettivamente, della procedura di sorveglianza multilaterale e della procedura sui disavanzi eccessivi.
Fin dalla nascita, il Patto di stabilità è stato oggetto di ampie discussioni, relative, in particolare, alla giustificazione dei parametri di cui impone il rispetto e alle limitazioni che ne derivano nell’utilizzo della politica di bilancio a fini di sostegno della crescita e dell’occupazione. Tale dibattito si è intensificato in relazione alla fase di accentuato rallentamento della crescita economica, che si è registrata a partire dal 2001 e che, per quanto riguarda l’Europa, si è prolungata oltre le previsioni.
Il rallentamento della crescita, infatti, ha determinato la contrapposizione, anche istituzionale, tra diversi governi degli Stati membri, che intendevano adottare politiche economiche espansive capaci di contrastare l’andamento sfavorevole del ciclo, e la Commissione (sostenuta dalle prese di posizione della Banca centrale europea), che per lungo tempo ha richiesto una puntuale applicazione delle regole del Patto.
L’applicazione del Patto è stata resa più difficoltosa dal fatto che a partire dal 2002 hanno registrato un deficit superiore alla soglia del 3 per cento del PIL i due principali paesi dell’area euro, vale a dire Germania e Francia. Questa situazione ha portato ad un contrasto tra il Consiglio, da un lato, e la Commissione, dall’altro, che ha visto anche l’intervento della Corte di Giustizia.
L’intervento della Corte ha chiarito la ripartizione di competenze tra Consiglio e Commissione, ma non ha sciolto il nodo politico relativo alle difficoltà di applicazione del Patto in una congiuntura economica sfavorevole.
Il dibattito sulla riforma è dunque proseguito, facendosi più serrato, ed ha portato nel marzo 2005 all’approvazione da parte del Consiglio europeo di una relazione del Consiglio ECOFIN intitolata “Migliorare l’attuazione del Patto di stabilità e crescita”, che “aggiorna e completa” la risoluzione del Consiglio europeo di Amsterdam del giugno 1997.
La relazione, oltre a riaffermare la validità dei valori di riferimento del 3 per cento per il rapporto tra disavanzo e PIL e del 60 per cento per il rapporto tra debito pubblico e PIL, prospetta una serie di interventi volti al rafforzamento della razionalità economica delle norme di bilancio, al potenziamento dei meccanismi preventivi previsti dal Patto di stabilità ed al miglioramento dell’attuazione della procedura per i disavanzi eccessivi. Viene in particolare rivista la stretta imposizione come obiettivo di medio termine di una situazione di bilancio in pareggio, ammettendosi la possibilità di obiettivi differenziati che tengano conto della peculiarità della situazione di ciascuno Stato membro.
Si è di conseguenza proceduto all’approvazione di due regolamenti (regolamenti (CE) 1055/2005 e 1056/2005), che hanno modificato i precedenti regolamenti sulla sorveglianza multilaterale e sulla procedura di disavanzo eccessivo.
Il regolamento (CE) 1466/97, per il rafforzamento della sorveglianza delle posizioni di bilancio nonché della sorveglianza e del coordinamento delle politiche economiche, dispone innanzitutto, a seguito di un’importante modifica apportata nel 2005, che ciascuno Stato membro ha un obiettivo a medio termine differenziato per la sua posizione di bilancio, che può divergere dal requisito di un saldo prossimo al pareggio o in attivo, offrendo comunque un margine di sicurezza rispetto al rapporto tra disavanzo pubblico e PIL del 3 per cento. L’obiettivo assicura rapidi progressi verso la sostenibilità e consente margini di manovra nel bilancio, segnatamente per gli investimenti pubblici. Per gli Stati membri che hanno adottato l'euro e per quelli che fanno parte dell'ERM2[1] gli obiettivi di bilancio a medio termine specifici per paese sono specificati in una forcella stabilita tra il - 1% del PIL e il pareggio o l'attivo, in termini corretti per il ciclo, al netto delle misure temporanee e una tantum.
Gli Stati che hanno adottato la moneta unica devono presentare annualmente un Programma di stabilità, nel quale precisano:
§ l’obiettivo di bilancio a medio termine e il percorso di avvicinamento a tale obiettivo, nonché l’andamento del rapporto debito pubblico/PIL;
§ le previsioni sull’andamento dell’economia del Paese;
§ le misure di politica economica che intendono adottare per conseguire gli obiettivi del programma di stabilità e, a seguito di una modifica del 2005, un’analisi dettagliata del rapporto costi/benefici delle principali riforme strutturali;
§ l’analisi dell’incidenza sui saldi del conto economico delle amministrazioni pubbliche e sul debito pubblico di uno scenario macroeconomico diverso rispetto a quello ipotizzato (“analisi di sensitività”);
§ se del caso, le ragioni di una deviazione dal percorso di avvicinamento all’obiettivo di bilancio a medio termine (modifica introdotta nel 2005);
Il Consiglio, previa valutazione da parte della Commissione e del Comitato economico e finanziario, esamina, entro tre mesi, i programmi presentati, adottando un parere con il quale può, se del caso, invitare lo Stato membro ad adeguare il proprio programma, in modo da rafforzarne gli obiettivi ed i contenuti. Le modifiche apportate nel 2005 hanno specificato una serie di elementi di cui il Consiglio deve tener conto in questa valutazione. In particolare, il Consiglio esamina se lo Stato membro interessato persegua il miglioramento annuo del suo saldo di bilancio corretto per il ciclo, al netto di misure di carattere temporaneo, tenendo conto del fatto che in periodi di congiuntura favorevole lo sforzo di aggiustamento dovrebbe essere maggiore, laddove nei periodi di congiuntura sfavorevole detto sforzo può essere più limitato. Il Consiglio prende inoltre in considerazione l'attuazione di riforme strutturali sostanziali che producano effetti di contenimento dei costi nel lungo periodo, con una particolare attenzione alle riforme delle pensioni che introducono un sistema multipilastro comprendente un pilastro obbligatorio, finanziato a capitalizzazione.
Viene configurata una specifica
procedura di allarme preventivo (cd. early
warning), che ha luogo mediante una raccomandazione rivolta dal Consiglio
allo Stato membro interessato, nel caso in cui si registri una divergenza
sensibile tra la situazione finanziaria esistente o prevedibile e gli obiettivi
precedentemente fissati, tale da comportare il rischio che si determini un
disavanzo eccessivo. Qualora la predetta situazione persista o si aggravi, il
Consiglio può adottare un’ulteriore raccomandazione affinché lo Stato adotti
prontamente misure correttive.
I Paesi che non adottano la moneta unica sono tenuti a
presentare annualmente un programma di convergenza, contenente informazioni
analoghe a quelle dei programmi di stabilità e sono anch’essi sottoposti alla
sorveglianza da parte del Consiglio.
Il regolamento (CE) n. 1467/97, relativo all’accelerazione e al chiarimento delle modalità di attuazione della procedura per i disavanzi eccessivi, provvede a definire le condizioni in presenza delle quali si deve dare corso alla suddetta procedura, stabilisce gli adempimenti previsti dalla procedura sui disavanzi eccessivi (dalla dichiarazione di disavanzo eccessivo fino all’applicazione delle sanzioni) e precisa le modalità di applicazione e l’entità delle sanzioni con cui tale procedura può concludersi.
È consentito superare il tetto massimo del 3 per cento del deficit rispetto al PIL, senza incorrere in sanzioni, solo in “circostanze eccezionali e temporanee”, cioè, in base alla formulazione originaria del Patto, connesse ad eventi che non sono soggetti al controllo dello Stato interessato o che sono determinate da una grave recessione economica
La riforma del 2005 ha peraltro ampliato i casi in cui il superamento del valore della soglia del 3% può essere considerato eccezionale e temporaneo e può quindi (se resta vicino a detto valore) essere giustificato. In particolare
§ la Commissione e il Consiglio possono considerare eccezionale un superamento del valore di riferimento risultante da una grave recessione economica dovuta a un tasso di crescita negativo o alla diminuzione cumulata della produzione durante un periodo prolungato di crescita molto bassa in relazione alla crescita potenziale;
§ devono inoltre essere tenuti presenti tutti gli altri fattori rilevanti indicati nel trattato CE; le valutazioni degli organi europei devono riflettere in maniera appropriata gli sviluppi relativi alla posizione economica a medio termine (in particolare la crescita potenziale, le condizioni congiunturali prevalenti, l'attuazione delle politiche nel contesto dell'agenda di Lisbona e delle politiche intese a promuovere la ricerca, lo sviluppo e l'innovazione) e l'evoluzione della posizione di bilancio di medio termine (in particolare l'impegno per il risanamento dei bilancio nei periodi di congiuntura favorevole, la sostenibilità del debito, gli investimenti pubblici e la qualità complessiva delle finanze pubbliche); inoltre, la Commissione deve tenere nella debita considerazione tutti gli altri fattori che secondo gli Stati membri sono significativi per valutare in termini qualitativi il superamento del valore di riferimento. A questo riguardo, una particolare attenzione deve essere riservata agli sforzi di bilancio intesi ad aumentare o a mantenere a un livello elevato i contributi finanziari a sostegno della solidarietà internazionale e della realizzazione degli obiettivi delle politiche europee, segnatamente l'unificazione dell'Europa, se tali sforzi hanno ripercussioni negative sulla crescita e sul bilancio di uno Stato membro e se soddisfano due condizioni: il disavanzo resta vicino al valore di riferimento; il superamento di tale valore è temporaneo;
§ deve essere altresì tenuta nella debita considerazione l'attuazione di riforme delle pensioni che introducono un sistema multipilastro comprendente un pilastro obbligatorio, finanziato a capitalizzazione. A tal fine, nel caso di Stati membri il cui disavanzo superi il valore di riferimento, pur rimanendo prossimo ad esso, e qualora tale superamento rispecchi l'attuazione di riforme delle pensioni, si tiene conto dei costo netto della riforma in maniera linearmente decrescente per un periodo transitorio di cinque anni.
Il Consiglio decide sull’esistenza di una situazione di disavanzo eccessivo sulla base di un parere e di una raccomandazione trasmessi dalla Commissione, previo parere del comitato economico e finanziario. Contestualmente alla decisione sull’esistenza di un disavanzo eccessivo, il Consiglio formula una raccomandazione finalizzata a porre fino al disavanzo, che fissa un termine per l’adozione delle opportune misure da parte dello Stato interessato; il termine massimo per l’adozione di dette misure è stato aumentato dalla riforma del 2005 da quattro a sei mesi. Nella raccomandazione deve essere altresì fissato un termine per il rientro dalla situazione di disavanzo, che dovrebbe avvenire nell’anno successivo all’adozione della decisione, salvo circostanze particolari.
A seguito della riforma del 2005, la citata raccomandazione deve inoltre prevedere che lo Stato membro interessato realizzi ogni anno un miglioramento minimo, pari ad almeno lo 0,5°/a del PIL come parametro di riferimento, del suo saldo di bilancio corretto per il ciclo, al netto delle misure temporanee e una tantum. Inoltre, qualora lo Stato membro interessato dimostri che l'inadempienza alle misure richieste dal Consiglio è dovuta a eventi economici sfavorevoli imprevisti con importanti conseguenze negative sul bilancio, il Consiglio può adottare una nuova raccomandazione con la quale concede un ulteriore anno per il rientro dal disavanzo.
Se il Consiglio valuta che lo Stato membro non ha dato seguito ad una sua prima raccomandazione, dopo aver intimato, con una seconda decisione, l’adozione dei provvedimenti necessari, procede, nel caso in cui venga disattesa anche la seconda decisione, ad applicare le sanzioni.
La sanzione (applicabile solo agli Stati dell’area euro) ha in un primo momento la forma di un deposito infruttifero costituito presso la Commissione. Il deposito è calcolato sommando una parte fissa pari allo 0,2 per cento del PIL del Paese inadempiente ad una parte variabile pari ad un decimo dell’eccedenza del disavanzo rispetto al 3 per cento del PIL (l’importo complessivo del deposito non può comunque superare lo 0,5 per cento del PIL). Se il rapporto deficit/PIL risulta superiore al 3 per cento anche negli anni successivi, lo Stato membro deve costituire per ciascun anno un deposito aggiuntivo calcolato secondo la regola con cui, il primo anno, si determina la parte variabile.
Lo Stato membro ha due anni di tempo dalla decisione sulla costituzione del deposito infruttifero per correggere il disavanzo eccessivo e vedere restituito il deposito medesimo (senza gli interessi). Trascorsi due anni senza che il deficit sia stato ridotto entro il valore di riferimento del 3 per cento, il deposito (come pure gli interessi maturati) è trasformato in ammenda definitiva, da ripartirsi tra gli Stati membri facenti parte dell’area dell’euro che non presentano disavanzi eccessivi.
[1] L’ERM2 è il sistema di cambio tra l'euro e le monete nazionali dei paesi che non partecipano sin dall'inizio alla zona dell'euro ("pre-in"). Esso consiste in relazioni bilaterali fra l'euro e le valute degli Stati membri "pre-in"; è basato su parità centrali definite rispetto all'euro per ciascuna delle monete dei paesi che non hanno adottato la nuova valuta, con una banda di fluttuazione standard attorno alle parità centrali.